5
Содержание
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................... 6
Глава 1.Понятие и классификация льгот в праве социального обеспечения ............. 9
1.1 Понятие льготы в праве социального обеспечения и ее специфические черты ... 9
1.2 Классификация льгот ......................................................................................... 16
Глава 2. Правовые особенности предоставления льгот в праве социального
обеспечения ............................................................................................................. 22
2.1 Специфика правоотношения по предоставлению социально-обеспечительных
льгот ........................................................................................................................ 22
2.2 Общая характеристика современного этапа развития социально-
обеспечительных льгот ............................................................................................ 26
Глава 3. Практические вопросы предоставления льгот отдельным категориям
граждан .................................................................................................................... 37
3.1 Льготы многодетным семьям ............................................................................. 37
3.2 Социальные льготы военнослужащих ............................................................... 48
3.3 Льготы государственных служащих .................................................................. 56
3.4 Льготы в сфере образования как инструмент социальной политики государства,
проблемные аспекты их реализации ........................................................................ 63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 68
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ .................................................. 72
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 .................................................................................................... 80
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. В большинстве случаев в теории права
социального обеспечения не поднимался вопрос о существовании в его структуре
относительно самостоятельного института льгот. Некоторые авторы считали, что
льготы в праве социального обеспечения являются субинститутом комплексного
института социального обслуживания
1
, не оспаривая, однако, что эти нормы в
значительной степени являются межотраслевыми
2
. Также использовалась
характеристика субъекта-получателя в качестве дополнительного критерия при
определении места льгот в системе Особенной части отрасли. В результате этого
подхода утрачивалось системное единство норм, обусловленное видом
социального обеспечения, а льготы растворялись в иных структурных
образованиях.
Имеют место и другие подходы к характеристике места льгот в системе
права
3
. В частности, Г.Г. Пашкова указывает, что поскольку льготное
регулирование представлено во многих структурных образованиях права
социального обеспечения (в пенсионном праве, в институте пособий и других),
институт льгот занимает своеобразное положение, являясь внутриотраслевым
«сквозным» институтом.
Более обоснованной все же представляется позиция тех ученых, которые
считают, что льготы представляют собой относительно самостоятельный институт.
Для подобного вывода достаточно использовать положения общей теории права,
согласно которой правовым институтом может признаваться нормативное
образование, обладающее совокупностью следующих признаков:
а) однородностью фактического содержания общественных отношений,
1
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2012. С. 103;
Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики
(теоретико-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 29.
2
Шайхатдинов В.Ш. Теория социального обеспечения. Юридический анализ. Саратов: Изд-
во Саратов. ун-та, 2015. С. 134.
3
Право социального обеспечения: учеб. пособие / под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 2012.
С. 21; Шайхатдинов В.Ш. Указ. соч. С. 142; Пашкова Г.Г. Льготы в праве социального
обеспечения. Томск, 2014. С. 105.
7
б) законодательной обособленностью в виде самостоятельных глав,
разделов в нормативных актах,
в) единством (комплексностью) норм
4
.
Актуальность темы исследования заключается в том, что существует
множество проблем, связанных с социальным обеспечением, а именно неполное
финансирование социальных обязательств государством, недостатки нормативно-
правовой базы, отсутствие единых критериев предоставления льгот,
инфраструктурная необеспеченность, низкий размер многих льгот.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в связи с
предоставлением социальной помощи гражданам.
Предмет исследования – правовые нормы, регламентирующие
предоставление льгот отдельным категориям граждан.
Цель исследования – исследовать правовые основы предоставления льгот в
праве социального обеспечения и практические аспекты реализации
законодательства.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать понятие льготы в праве социального обеспечения и ее
специфические черты;
- исследовать классификацию льгот;
- выявить специфику правоотношения по предоставлению социально-
обеспечительных льгот;
- дать общую характеристику современного этапа развития социально-
обеспечительных льгот;
- проанализировать практические вопросы предоставления льгот
многодетным семьям;
- исследовать социальные льготы военнослужащим;
- охарактеризовать практические вопросы предоставления льгот
государственным служащим;
4
Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 2012. Т. 1. С. 140.
8
- проанализировать льготы в сфере образования как инструмент социальной
политики государства, проблемные аспекты их реализации.
Задачи, решаемые в дипломной работе, определили комплекс общих и
частных научных методов исследования. В работе использовались общенаучные
методы: дедукция и индукция, анализ и синтез, а также частные научные методы
исследования: сравнительно-правовой и системно-структурный.
Степень разработанности темы. При всей значимости льгот, практически
отсутствуют теоретические исследования по данному вопросу. Данная проблема
затрагивалась учеными-юристами (Н.Г. Александровым, B.C. Андреевым, Е.Г.
Азаровой, И.В. Гущиным, А.Д. Зайкиным, Р.И. Ивановой, Р.З. Лившицем, Г.В.
Мальцевым, В.А. Тарасовой, Я.М. Фогелем, В.Ш. Шайхатдиновым и др.) при
анализе иных проблем, в частности, системы, видов социального обеспечения. При
этом высказывались различные взгляды на понятие льгот, их значение,
соотношение с другими видами социального обеспечения.
Эмпирической базой исследования явились Конституция РФ, федеральное
законодательство Российской Федерации и другие нормативные правовые
документы.
Теоретические выводы сформулированы на основе творческого
переосмысления достижений отечественных ученых-юристов в области трудового
права и права социального обеспечения, таких как: Агентова Г.В., Акатнова М.И.,
Барш Т.И., Захаров М.Л., Лукашева Е.А., Манчульская Е.Е., Пронин Г.Д., Роик
В.Д., Тучкова Э.Г., и др.
Практическая значимость исследования заключается в исследовании льгот в
сфере социального обеспечения, имеющих значение в правоприменительной
практике и при изучении студентами права социального обеспечения, в частности
вопросов социального обеспечения.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав с
подпунктами, заключения и списка использованной литературы.
9
Глава 1.Понятие и классификация льгот в праве социального
обеспечения
1.1 Понятие льготы в праве социального обеспечения и ее
специфические черты
Что представляет собой льгота? В Толковом словаре русского языка С. И.
Ожегова дается определение понятия «льгота». Льгота - это преимущественное
право, облегчение, предоставляемое кому-либо как исключение из общих правил
5
.
А как вообще появились льготы? В 1912 г., после принятия Думой нового
трудового законодательства, рабочим вредных производств давалось право уходить
на пенсию раньше и пользоваться бесплатной медицинской помощью. Именно
тогда приняли решение о введении бесплатного начального образования. После
прихода к власти, большевики провозгласили ряд льгот для части населения. В
основном, к ним относились красноармейцы и рабочие, которым предоставлялись
некоторые преимущества. К примеру, семьям давались льготы при уплате
продовольственной разверстки и паек, которые компенсировали временное
отсутствие кормильца. Через некоторое время льготы стали получать не все
рабочие, а только те, кто отличился в той или иной деятельности. Они получали
бесплатные путевки в санатории, а некоторые даже жилье. В 1960-е годы льготы
начали распространяться на наиболее широкие слои населения, и вместе с тем
начали появляться новые льготы.
Льгота в самом общем представлении – это средства, способы,
мероприятия, с помощью которых субъект ставится в лучшее положение по
сравнению с общеустановленным статусом граждан государства, как правило,
посредством освобождения от несения некоторых обязанностей. Но эту задачу, т.е.
улучшение правового положения по сравнению со стандартным, законодательство
решает и с помощью других юридических средств, как-то: а) преимуществ, б)
предпочтений, в) прерогатив, г) привилегий, д) гарантий. При этом в
5
Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и
фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.
В. Виноградова. - 40-е изд., дополненное. - М.: Азбуковник, 1999. – С. 335.
10
законодательстве, в том числе и в зарубежном, перечисленные категории
используются в большинстве своем как идентичные, преследующие одну и ту же
цель – создать более благоприятный правовой режим для отдельных лиц
(физических и юридических). Как синонимы они употребляются и в филологии
6
.
Такой подход к пониманию правовых льгот является наиболее распространенным,
но он имеет один существенный недостаток – под понятием «льгота» вуалируются,
скрываются необоснованные прерогативы и привилегии, что приводит к
нарушению важнейшего правового принципа – принципа социальной
справедливости.
Но к пониманию правовых льгот можно подойти и иначе. Улучшение
правового положения отдельных субъектов осуществляется двумя способами.
Первый из них состоит в том, что избранному из числа других субъектов лицу
предоставляются дополнительные права имущественного, организационного и
личного неимущественного характера с сохранением общеустановленных
обязанностей, например, право на пользование служебным (персональным)
транспортным средством, на дополнительную жилую площадь, на безвизовые
зарубежные поездки, на неприкосновенность личности и т.д. Суть второго способа
состоит в том, что отдельным категориям субъектов (индивидуальных,
коллективных) снижается бремя несения общеустановленных обязанностей, т.е.
они полностью или частично освобождаются от исполнения ряда обязанностей,
которые возложены на всех иных лиц. Это – более узкое понимание льгот по
сравнению с первым способом, поскольку главным образом, когда речь идет о
льготах-прерогативах, о льготах-привилегиях, преимущественное положение
устанавливается посредством предоставления дополнительных, а в ряде случаев и
исключительных правомочий.
На сегодняшний день льготы широко распространены в повседневной
жизни и многие отрасли права содержат правовые нормы о льготных
предоставлениях. В пример можно взять даже гражданское право (несмотря на то,
6
Словарь синонимов русского языка / под ред. Л.А. Чешко. М.: Русский язык, 2012. С. 411;
Словарь иностранных слов / под ред. Ф.Н. Петрова. М., 2014. С. 519.
11
что кодекс предполагает равное положение всех участников гражданского оборота,
однако в нем содержатся нормы, предусматривающие приоритетные
правоотношения между участниками, к примеру, в ст. 621 Гражданского кодекса
РФ арендатор имеет преимущества при заключении договора аренды на новый
срок
7
.
Различные нормативные правовые акты разных отраслей права содержат
термин «льгота» или близкие к нему понятия (речь идет о льготных тарифах,
льготных сроках, льготных условиях отбывания наказания, льготных режимах
труда и т.д.)
8
. Однако, несмотря на столь распространенный институт,
законодательно-закрепленного понятия льгот в нормативных актах найти
практически невозможно, за исключением некоторых. К примеру, в ч. 1 ст. 56
Налогового кодекса РФ говорится о том, что льготы по налогам и сборам - это те
льготы, которые предоставляются определенным категориям налогоплательщиков
и плательщиков сборов законодательством о налогах и сборах по сравнению с
другими плательщиками налогов и сборов, включая возможность снижения
уплаты, или исключаю выплату вовсе
9
.
Между тем, социально-обеспечительные льготы существенно отличаются
от смежных понятий в других правовых отраслях. Прежде всего, их отличие в том,
что их выплата направлена на создание более Конечно, и в праве социального
обеспечения они предназначены для создания более комфортных условий для
человека, имеющего право на их получение. Однако, нужно отметить, что
социальные льготы не являются привилегиями, иммунитетами и прерогативами. Их
функция состоит лишь в том, чтобы жизнь граждан, которые внесли свой вклад в
значимые для нашего Отечества события государственного масштаба, получили
увечья, находясь на государственной либо гражданской службе, либо еще не
7
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от
18.03.2019, с изм. от 03.07.2019) // «Собрание законодательства РФ», 29.01.1996, № 5, ст. 410.
8
См.: ст. 289 УК РФ, п. 1 ст. 100 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ, ст. 108
Воздушного кодекса РФ, ст. 132 УИК РФ, ст. 264 ТК РФ.
9
Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от
27.12.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) // «Собрание законодательства РФ», №
31, 03.08.1998, ст. 3824.
12
достигли совершеннолетия или являются нетрудоспособными по ряду причин и
нуждаются в социальной помощи, стала лучше.
Довольно продолжительное время в праве соцобеспечения проблема
льготного предоставления в научных кругах оставался малоисследованным, хотя
общая теория права и рассматривала данный институт довольно активно. И лишь в
последнее время появилось несколько трудов, посвященных правовому
регулированию социальных льгот в России
10
.
Чтобы уяснить содержание социальных льгот, их, прежде всего, следует
разграничивать с льготами, которые предоставляются гражданам в связи с
выполнением ими трудовых (служебных) полномочий. Если, к примеру, льготы
предоставляются работнику из средств работодателя, то они относятся к трудовому
праву и к соцобеспечению они никакого отношения не имеют. Если льгота
предоставляется работнику, который совмещает свою трудовую деятельность с
обучением, к примеру, прокурору установили телефон на льготных условиях, то,
несмотря на то, что данная мера и близка к социальному обеспечению, однако ею
не является. Данный случай относится к обеспечению работником осуществления
своей трудовой деятельности.
На законодательном уровне довольно размыто говорится о целях
предоставления социальных льгот. В основном, это общие положения,
указывающие на их основную функцию, связанную с обеспечением
экономического и социального благополучия жителей нашей страны. Ряд авторов
отмечает, что с помощью льготных предоставлений в праве соцобеспечения
происходит компенсация недостаточного для жизни граждан уровня главных видов
соцобеспечения. Помимо этого, некоторые исследователи придерживаются мнения,
что льготное соцобеспечение существуют только в условиях разных слоев
общества и их задача по возможности уровнять условия жизни российских
граждан, реализовать ими свои конституционные права
11
. Кроме того, есть мнения,
10
См., например: Пашкова Г.Г. Социально-обеспечительные льготы (теоретический аспект).
Томск: Том. гос. ун-т систем упр. и радиоэлектроники, 2016.
11
Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики
(теоретико-правовой аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 29.
13
что льготы обладают свойством побуждения к общественно полезной
деятельности, так как, чтобы получить ряд льгот, человек должен внести свой
существенный вклад в развитие государства и на психологическом уровне человек
осознает, что данный институт соцобеспечения будет доступен ему при
определенных трудовых условиях
12
(к примеру, школьник, окончивший школу на
«отлично», имеет возможность поступить в высшее учебное заведение вне
конкурса, или получение льгот ветераном боевых действий).
Что касается содержания социальных льгот, то в них могут включаться ряд
дополнительных прав и всевозможных способов установления преимуществ одних
категорий граждан перед другими. В данном контексте целесообразно трактовать
термин «льготы» в широком понимании, где под ней подразумеваются, к примеру,
учет периода участия в боевых действиях в выслугу лет военнослужащим в
кратном исчислении, снижение общеустановленного пенсионного возраста, право
на получение двух пенсий и др. Но подобное трактование делает данный механизм
слишком объемным, включающим в себя разные с содержательной и
функционально стороны правовые категории.
Представляется, что понимание социальных льгот намного практичней
рассматривать в узком смысле, предполагающем следующие элементы:
а) приобретение товаров по сниженным ценам (к примеру, покупка топлива
по льготной цене), либо на безвозмездной основе;
б) плата за услуги со скидкой (речь идет, к примеру, о транспортных
услугах по доставке топлива по сниженным ценам), снижение стоимости
транспортных услуг для доставки топлива), либо на безвозмездной основе;
в) преимущества (первоочередность) получения товара, услуги или иного
блага (речь идет, к примеру, о вступлении в жилищный кооператив, поступлении
вне конкурса в государственный вуз, обеспечении участком земли вне очереди и
т.д.).
Таким образом, социально-обеспечительная льгота – это освобождение
12
Морозова И.С. Льготы в российском праве: вопросы теории и практики: дис. … канд.
юрид. наук. Саратов, 2012. С. 16.
14
(полное или частичное) от обязанности оплатить стоимость товаров или услуг либо
преимущественный доступ для нуждающихся к благам по основаниям, на
условиях, в порядке и в размерах, установленных нормами права социального
обеспечения. Следует подчеркнуть, что в отличие от пенсий и пособий, которые в
соответствии с п. 2 ст. 39 Конституции РФ
13
устанавливаются только законами,
социально-обеспечительные льготы в настоящее время могут регламентироваться
подзаконными актами, что позволяет оперативно реагировать на постоянно
изменяющуюся ситуацию в сфере социального обеспечения населения
14
.
Исследовав различные точки зрения правоведов и законодательные нормы,
представляется логичным выделить ряд особенностей социальных льгот:
1) в какой-то мере они похожи на социальные услуги, в этом плане их
сближает натуральная форма предоставления. Разница между данными формами
соцобеспечения состоит в том, что говоря об услуге, подразумевается ее
предоставление специальной социальной службой, в то время, как в
предоставлении льгот активизируется для ее получения сам нуждающийся. В
качестве обязанного субъекта при предоставлении социальных льгот могут
выступать любые (физические и юридические) лица, деятельность которые
направлена на создание благоприятных и бесперебойных условий для получения
льготы нуждающимся;
2) Социальные льготы направлены на предоставление соцпомощи тем, кто в
ней нуждается Посредством льгот создаются лишь условия для улучшения
положения лица, которые имеют при этом дополнительный характер по
отношению к обеспечению иными социально-обеспечительными
предоставлениями, в результате чего проявляется такое свойство льгот, как
увеличение потребительских возможностей нуждающихся. В этой связи отметим,
что установление льготы на относительно неопределенный период (иногда
13
Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993
г. // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
14
Примером может служить установление льгот (без достаточно длительной процедуры
принятия закона) Указом Президента РФ от 23.09.1993 № 1435 «О социальных гарантиях для
народных депутатов Российской Федерации созыва 1990–1995 годов» // Собрание актов
Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3602.