25
комиссии
22
. В указанных случаях обязанный субъект следует норме закона,
«автоматически» признавая право на льготу, например, ветеран ВОВ, предъявляя
перевозчику удостоверение о праве на льготы, освобождается от оплаты
(полностью или частично) без совершения каких-либо дополнительных действий
по подтверждению своего права.
Иное дело – обращение лица, оказавшегося в трудной жизненной ситуации.
В этом случае деятельность обязанного субъекта направлена на проверку
соответствующих обстоятельств, а действия нуждающегося – на их подтверждение.
Заканчивается данное правоотношение принятием решения о признании лица
нуждающимся и о предоставлении льготы. Таким образом, можно сделать вывод о
существовании двух типов процедурных правоотношений с точки зрения
поведения обязанного лица:
- процедурное правоотношение по признанию права;
- процедурное правоотношение по подтверждению права.
Следовательно, объектом процедурного правоотношения является результат
действий обязанного субъекта по признанию либо подтверждению права на льготу.
В свою очередь, объектом материального правоотношения по предоставлению
льгот следует считать нематериальные блага, а именно полезность, которую лицо
извлекает из освобождения от имущественной обязанности либо из
преимущественного доступа к благам.
Обязанным субъектом в процедурном и материальном правоотношении
могут выступать не только государственные (муниципальные) органы, которые
закрепили за лицом льготный статус (например, первоочередное предоставление
жилья нуждающимся в улучшении жилищных условий), но и предприниматели,
государственные или частные организации, деятельность которых направлена на
реализацию товаров и оказание услуг (коммунальных, транспортных и др.).
22
Постановление Правительства РФ от 01.09.2014 № 882 «Об утверждении Правил
бесплатного обеспечения лиц, находящихся под диспансерным наблюдением в связи с
туберкулезом, и больных туберкулезом лекарственными препаратами для медицинского
применения для лечения туберкулеза в амбулаторных условиях в медицинских
организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти» //
«Собрание законодательства РФ», 08.09.2014, № 36, ст. 4864
26
Специфика субъекта-получателя льготы заключается в том, что право- и
дееспособность возникают у него одновременно с момента приобретения
соответствующего статуса (признания состояния нуждаемости). Другими словами,
право на льготу субъекта-получателя связывается не с наличием у него отраслевой
(базовой) правосубъектности
23
, а с видовой правосубъектностью, обусловленной
наличием институционального статуса
24
.
Особенностью правоотношений по предоставлению льгот можно считать
также тот факт, что в отличие от иных правоотношений в сфере социального
обеспечения они охватывают все возможные варианты существования
правоотношения во времени. Они могут прекращаться однократным исполнением
обязанностей (например, при обеспечении жильем вне очереди), могут быть
правоотношениями с абсолютно определенным сроком (например, снижение
оплаты в детских учреждениях производится до достижения ребенком
определенного возраста) либо иметь относительную неопределенность по
длительности во времени (льготы, которые устанавливаются пожизненно).
2.2 Общая характеристика современного этапа развития социально-
обеспечительных льгот
Основной причиной расширения круга получателей льгот можно объяснить
главным образом тем, что основные виды обеспечения (пенсии и пособия) в
указанный период не гарантировали нормального жизнесуществования для
подавляющего большинства нуждающихся ввиду низкого уровня их реального
денежного содержания. Поэтому льготы некоторое время были призваны в
большей степени восполнять имущественную недостаточность, имевшуюся у
граждан по основным денежным видам социального обеспечения, что не в полной
мере соответствовало их целевому назначению.
23
Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения. М.: Вердикт-1М, 2012. С. 158.
24
Некоторые авторы именуют специальную правосубъектность модусом (см., например:
Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск: Изд-
во Том. ун-та, 2012. С. 11; Лебедев В.М. Трудовое право России: проблемы Общей части.
Томск: Изд-во ТГПУ, 2012. С. 89–95).
27
В России, по различным данным, на 2018 г. насчитывалось около 50
категорий граждан, имеющих право на льготы, а их общее количество
приближалось к 100 млн человек
25
. Льгота, как правило, имеет определенный
денежный эквивалент, поэтому ее предоставление влечет за собой серьезные
финансовые расходы, которые осуществляются за счет бюджетных средств. Кроме
того, иногда льготы отдельным категориям предоставлялись без достаточных к
тому оснований, а некоторыми из них граждане по объективным причинам не
имели реальной возможности воспользоваться.
Кроме этого, для государства оказалось фактически невозможным реальное
выполнение взятых на себя финансовых обязательств, которые, по существу, стали
декларативными. На практике ситуация развивалась по двум направлениям: нормы
закона либо не реализовывались вообще, либо их действие приостанавливалось на
определенный период.
Реформирование системы социально-обеспечительных льгот, начавшееся в
2005 г., было призвано исправить эту ситуацию, сократить число категорий
граждан, имеющих право на льготы, за счет преобразования натурального
социально-обеспечительного правового режима (льготы) в денежную форму.
С теоретических позиций, не вдаваясь в политическую, морально-
нравственную оценку содержания этой реформы, представляет интерес правовая
характеристика соответствующих выплат, т.е. определение их юридической
природы и места в системе права, в том числе и права социального обеспечения.
Когда льготы заменяются выплатами в денежной форме, это одновременно
означает, что льготы упраздняются, ликвидируются. Однако указанные выплаты
нельзя рассматривать в качестве компенсатора льгот по той причине, что
компенсация предполагает определенную эквивалентность при восстановлении
утраченного. Фактически же замена оказалась несоразмерной, что особенно
ощутимо по истечении десятилетия с момента соответствующей реформы: размер
денежной выплаты оказался отделен от стоимости тех товаров и услуг, в
25
Принцип адресности, содержание и особенности оказания адресной помощи
малообеспеченным семьям [Электронный ресурс]. URL:
https://www.kazedu.kz/referat/153024Z5 (датаобращения: 20.01.2020).
28
отношении которых действовал льготный режим. В итоге индексация денежной
выплаты, как правило, проводится исходя из нормированной государством
величины инфляции, а не с учетом реальной стоимости товаров (услуг),
составляющих потребительскую корзину, полное или частичное освобождение от
оплаты которых предполагало установление льготы.
Эти выплаты не могут быть отнесены к государственной социальной
помощи, поскольку большинство субъектов, которые имеют право на их
получение, не относятся к числу малообеспеченных, малоимущих категорий
граждан.
Ближе всего по своей природе эти выплаты подходят к такому виду
социального обеспечения, как пособия. Их объединяет, во-первых, форма
(денежная) предоставления и, во-вторых, сложившееся в законодательной практике
предназначение – оказать помощь тем, кто больше заслужил, либо более
нуждающимся. Но законодательство не предусматривает замену льгот денежными
выплатами в качестве пособий. Поэтому для субъектов социально-
обеспечительных правоотношений, на наш взгляд, они имеют характер
социального пособия, а для тех, кто признан пенсионером, – доплаты к пенсиям. В
последнем случае возможен и такой вариант – эти выплаты растворятся в
пенсионном обеспечении и, тем самым, утратят свое самостоятельное место в
системе права социального обеспечения.
Необходимо, однако, отметить, что замене денежными выплата- ми
подверглись не все виды льгот, а лишь те из них, которые имели материальное
содержание, т.е. льготы, которые освобождали от несения гражданами
имущественных обязанностей. Что касается льгот, не имеющих материального
содержания, то они сохраняют свое значение в силу того, что в их отношении не
может быть установлен денежный эквивалент. Речь идет о таких, например,
льготах, как первоочередное или внеочередное предоставление земельных
участков, вступление в жилищно-строительные и гаражные кооперативы,
внеочередная установка телефона, преимущественное предоставление мест в
пансионатах и домах-интернатах и др. Указанные виды льгот предусмотрены,
29
например, для лиц, пострадавших вследствие радиационных или техногенных
катастроф, для ветеранов и некоторых других категорий. Они не несут в себе
финансовой нагрузки для бюджетов, но при этом представляют собой достаточно
эффективный способ приобретения различных благ, количество которых
объективно ограничено (например, число земельных участков в черте городских
поселений).
Перспектива существования и развития льгот, имеющих материальное
содержание, в определенной степени обусловлена системой их финансирования.
Сложный и не всегда эффективный финансовый механизм возмещения
государством расходов транспортным организациям, жилищно-коммунальным и
аптечным службам, связанных с предоставлением льгот населению, едва не привел
в некоторых регионах к коллапсу государственной и муниципальной систем
общественного транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, аптечного
обслуживания.
В этой связи достаточно интересная ситуация складывалась с реализацией
гражданами права на льготы, когда государство, юридически наделяя граждан
льготным статусом, оставляло их один на один с коммерческими организациями
(например, при установлении скидки за пользование телефоном или при
бесплатном проезде для инвалидов и т.п.). Обязанные субъекты отказывали в
предоставлении такого обеспечения, мотивируя отсутствием возмещения со
стороны государства стоимости предоставляемых в льготном порядке товаров и
услуг. Судебные органы, как правило, удовлетворяли требования граждан к таким
организациям, обосновывая свою позицию тем, что отсутствие бюджетного
финансирования (либо недостаточное для покрытия расходов по реализации закона
финансирования) само по себе не может быть основанием для отказа в
предоставлении льготы, установленной законодательством
26
. Выработанный
практикой механизм предполагал, что в случае обращения организации в суд
убытки, возникшие в связи с противоправным неисполнением (уклонением или
26
Из практики прокурорского надзора по гражданским делам. Редакционный материал //
Законность. 2013. № 3.
30
бездействием) государством обязательств по компенсации соответствующих затрат
при предоставлении льгот, должны возмещаться за счет бюджетов
соответствующих уровней, если в судебном порядке ими будет доказан размер
причиненных убытков. В противном случае суд должен был отказать в иске
27
.
В целях надлежащего финансового обеспечения льгот в настоящее время
государство использует определенные механизмы, способствующие более
эффективному исполнению обязательств в сфере предоставления этого вида
обеспечения. В частности, федеральный и региональный законодатели поручают
соответствующим органам исполнительной власти утверждение порядка
финансирования указанных направлений. Финансирование, как правило,
производится посредством заключения уполномоченными органами
исполнительной власти в сфере социального обеспечения или государственными
социальными (внебюджетными) фондами договоров с организациями
(индивидуальными предпринимателями) о порядке возмещения понесенных ими
расходов на предоставление льгот.
Важным результатом реформирования системы льгот следует считать также
разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации
по вопросам льготного обеспечения граждан, а также то, что региональные власти и
муниципальные образования при замене льгот на денежные выплаты должны
вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и
возможное повышение ранее достигнутого уровня социального обеспечения
граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также
других обстоятельств. В результате нуждающиеся были разделены на три
категории:
- льготные категории федерального уровня;
- льготные категории уровня субъектов Федерации;
- льготные категории уровня муниципальных образований.
На каждом уровне в целях обеспечения реализации прав граждан,
27
См., например: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 5 апреля 2016 г. по делу №
А17-2280/10-2015 // КонсультантПлюс.
31
качественного и эффективного расходования средств, направляемых на эти
мероприятия, осуществляется ведение соответствующего регистра.
Для каждого из названных уровней установлены самостоятельные
расходные обязательства соответствующих бюджетов. Однако в случаях
финансирования исполнения делегированных соответствующему уровню
полномочий в отношении льготных категорий реализуются межбюджетные
отношения в рамках бюджетных фондов компенсаций, направляемых Российской
Федерацией субъектам Федерации, а субъектами Федерации соответственно
муниципальным образованиям для указанных целей (Приложение 1
28
).
Вместе с тем следует учитывать, что в современный период социально-
обеспечительные льготы, имеющие материальное содержание, преимущественно
заменены доплатами к пенсиям или пособиями. Это, однако, не означает, что
государство навсегда отказалось от использования такого юридического
инструмента, как льгота, и не исключено, что в перспективе законодатель может
вернуться к использованию этого вида обеспечения для более широкого круга
нуждающихся.
Изменения в пенсионной системе РФ, вызвавшие широкий резонанс
общественности, затронули интересы большей части населения страны. Не
обсуждая плюсы и минусы принятых решений, ограничимся рассмотрением
влияния пенсионной реформы на социально-экономические льготы населения,
проанализируем причины и последствия их изменений, а также оценим
дальнейшие перспективы.
В неравное положение по сравнению с теми, кто уже вышел на пенсию по
предыдущему варианту пенсионной системы попадают все работающие граждане,
не достигшие пенсионного возраста и, в перспективе, претендующие на получение
страховой пенсии. Это неравенство очевидно, причем можно рассчитать
финансовые потери работников в связи с изменением границ пенсионного возраста,
кроме того, увеличиваются границы трудоспособного возраста, е если раньше
28
Решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 28 июня 2019 г. по делу № 2-1438/2019
[Электронный ресурс] Режим доступа: https://sudact.ru/regular/doc/ET4kRQFJZP6P/ (дата
обращения: 28.01.2020).
32
решение о работе или отказе от нее после 55/60 лет принималось индивидуально, то
теперь - необходимо продолжать трудится. Поэтому пенсионная реформа привела к
появлению нового понимания категории граждан предпенсионного возраста - это, в
перспективе, те, кто попадает в возрастной промежуток между старым и новым
пенсионным возрастом, т.е. пять лет перед выходом на пенсию (ранее к лицам
предпенсионного возраста относили тех, кому до выхода на пенсию оставалось
менее двух лет). Поэтому были дополнительно введены льготы, перечислим
основные:
- увеличение размера пособия по безработице для лиц предпенсионного
возраста;
- ответственность работодателя за увольнение работников предпенсионного
возраста;
- привязка налоговых льгот не к статусу пенсионера (как было ранее), а к
возрасту выхода на пенсию до 31.12.18 - т.е. 55 и 60 лет для мужчин и женщин
соответственно.
Кроме того, правительство России рекомендовало региональные льготы,
предоставляемые пенсионерам, также привязать к вышеуказанному возрасту, что и
было сделано во многих регионах.
В первую очередь, изменение границ пенсионного возраста затрагивает
интересы тех граждан, которые планировали стать пенсионерами в ближайшее
время. Поэтому был введен поэтапный план перехода, а для тех, кто должен был
стать пенсионерам в 2019 и 2020 годах - дополнительная льгота в 0,5 года.
Всё перечисленное предназначено для сглаживания проблем, вызванных
появлением пенсионной реформы, однако эффективность некоторых из
предложенных льгот вызывают сомнения. Так, введение ответственности
работодателей за необоснованное увольнение лиц предпенсионного возраста может
привести не к защите указанной категории, а к разработке многочисленных
способов обхода законодательства, включая заключение краткосрочных трудовых
контрактов, превентивного увольнения и т.д., что может фактически усилить
дискриминацию предпенсионеров.
33
Отдельного внимания требует вопрос повышения трудоспособности
предпенсионеров. Существующая система здравоохранения направлена в первую
очередь на лечение болезней, а не на их профилактику. Исключение составляет
система вакцинации населения. Введение оплачиваемых работодателем дней,
выделяемых на диспансеризацию работников (для лиц предпенсионного возраста -
два в год) вряд ли сможет существенно повлиять на состояние их здоровья.
Рыночные отношения и принципы в экономике без должного контроля со стороны
государства приводят к продаже не самых полезных для здоровья продуктов
питания и попыткам сбора с пациентов дополнительных средств, вплоть до
мошенничества, когда пациентам ставятся необоснованные диагнозы либо
оказываются фиктивные услуги. Поэтому необходима разработка механизмов
улучшения здоровья, в том числе льгот, стимулирующих здоровый образ жизни. И
если принятый на государственном уровне программ не достаточно для перехода к
привычкам, обеспечивающим сбережение здоровья и полноценное
воспроизводство рабочей силы, проблемы переходят на уровень предприятий и, в
лучшем случае, решаются за счет механизмов корпоративной социальной
ответственности.
Если оценить перспективы изменения коммерческих льгот,
предоставляемых пенсионерам, здесь, скорее всего, не произойдет пересмотра
категории и перехода к льготам для лиц предпенсионного возраста, так как на
самом деле большая часть коммерческих льгот ориентирована на неработающих
пенсионеров в связи с их затрудненным материальным положением (кроме случая
специальных вкладов для пенсионеров в банке, там малообеспеченность не важна).
Существенные изменения востребованы и в системе профориентации
населения. Переход к эпохе постмодерна уже привел к тому, что перспектива
выбора гарантированной на всю жизнь профессии становится во многих случаях
иллюзорной, дополнительно к этому вызванное пенсионной реформой увеличение
продолжительности трудовой жизни обостряет противоречия в системе
профориентации. Поэтому предоставляемых возможностей по профориентации и
переподготовке безработных, работников, попавших под угрозу сокращения, и лиц
34
предпенсионного возраста может быть уже недостаточно. Наряду с концепцией
непрерывного образования, принятой в нашем обществе, необходимо переходить к
концепции непрерывной профориентации
29
.
Меры социальной поддержки и льготы для граждан Анадыри и Чукотки
установлены несколькими региональными законами, в частности: Законом
Чукотского автономного округа от 29 ноября 2004 г. N 50-03 "О мерах социальной
поддержки ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период Великой
Отечественной войны"
30
, в дальнейшем по тексту - Закон N 50-03 и другими.
Вышеприведенными законами установлены меры социальной поддержки и
льготы для:
тружеников тыла (статья 1 Закона N 50-03);
ветеранов труда (статья 2 Закона N 50-03).
Меры социальной поддержки и льготы предоставляются указанным
категориям граждан, проживающим на территории Чукотского автономного
округа.
В регионе осуществляется обеспечение жилплощадью детей-сирот и детей,
которые остались без внимания и помощи родителей.
Согласно федеральному законодательству, студенты, испытывающие
потребность в социальной поддержке, вправе рассчитывать на выплату стипендии.
К таковым относятся:
дети, оставшиеся без опеки родителей и дети-сироты;
дети, имеющие инвалидность 1 и 2 групп;
инвалиды с детства;
студенты, попавшие под воздействие радиационного фона, вследствие
катастроф в Чернобыле и после ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
студенты, получившие инвалидность в результате военной травмы или
29
Землянухина Н.С., Кузнецов П.С. Профориентация в эпоху постмодерна//
Профессиональная ориентация. 2017. № 1. С. 92.
30
Закон Чукотского автономного округа от 29 ноября 2004 г. N 50-03 "О мерах социальной
поддержки ветеранов труда и лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной
войны" [Электронный ресурс] Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/802020746 (дата
обращения: 22.01.2020).