2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………...3
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ВИДЫ МАТЕРИАЛЬНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ……………………………………………………….13
1.1. Понятие материальной ответственности…………………………...13
1.2. Признаки и виды материальной ответственности…………………40
ГЛАВА 2. МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ВОЕННОСЛУЖАЩИХ……………………………………………………….56
2.1. Общая характеристика……………………………………………….56
2.2. Закон о материальной ответственности военнослужащих………...71
ГЛАВА 3. МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ……………………………………..83
3.1 Общая характеристика материальной ответственности
государственных служащих…………………………………………………….83
3.2 Материальная ответственность сотрудников органов внутренних
дел………………………………………………………………………………...97
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................106
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………...113
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Актуальность темы материальной
ответственности в административном праве заключается одновременно в
нескольких аспектах.
Во-первых, в действующем административном законодательстве
можно выделить два основных направления материальной ответственности:
ответственность военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы
и материальная ответственность государственных служащих. В первом
случае, рассматриваемый вид ответственности регулируется специальным
законом о материальной ответственности военнослужащих, во втором -
трудовым законодательством. В результате проведённого анализа,
установлено, что перечисленные два вида материальной ответственности,
являясь родственными по своей правовой природе, поскольку применяются в
сфере государственной службы, урегулированы различными материальными
и процессуальными нормами, что говорит об отсутствии целостной логично
структурированной и согласованной системе материально ответственности в
административном праве и законодательстве.
Во-вторых, актуальность избранной темы обусловлена наличием в
данной сфере нерешённых ни на теоретическом уровне, ни в
правоприменительной практике проблем.
Так, в связи с тем, что действующие нормы трудового
законодательства не способны учитывать особенности и специфику каждого
вида государственной службы, представляется необходимой
дифференциация правил материальной ответственности государственных
служащих для отдельных её направлений: гражданская служба, военная
служба и служба иных видов.
4
В науке административного права так же выделяется проблема
материальной ответственности государственного служащего за вред
причинённый гражданам их противоправными действиями, которая
характерна для большинства западных правовых систем. Представляется, что
разработка подобных норм была бы перспективной и для отечественного
законодательства.
Кроме этого, многими представителями науки ставиться под сомнение
конституционность правовых норм позволяющих привлекать субъекта к
материальной ответственности (как и к любой другой) во внесудебном
порядке.
Таким образом, актуальность избранной темы магистерского
исследования заключается в необходимости совершенствования института
материальной ответственности в административном праве России способом
концептуального анализа положений данного института, определения
перспектив и тенденций его развития, и решения целого ряда теоретических
и практических проблем.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема
ответственности в юриспруденции всегда привлекала внимание многих
учёных. В данном направлении можно отметить как общеправовые
исследования, посвящённые юридической ответственности, различным её
видам, так и отраслевые исследования. Специфика данной темы заключается
в том, что материальная ответственность, прежде всего, выделялась на
общетеоретическом уровне не относясь к конкретной отрасли права или
законодательства. В связи с этим, на отраслевом уровне, в т.ч. в
административном праве, предметные исследования посвящённые именно
материальной ответственности, практически отсутствуют.
Характеризуя степень научной разработанности темы исследования, её
целесообразно рассмотреть по отдельным направлениям материальной
ответственности в административном праве, которыми являются
материальная ответственность военнослужащих и материальная
5
ответственность, применяемая к работнику (государственному служащему) в
административном (внесудебном) порядке предусмотренном трудовым
законодательством.
Так, материальная ответственность военнослужащих впервые обратила
на себя внимание учёных-правоведов в конце 90-х-наале 2000-х годов, что,
как предполагаем, связано с появлением соответствующего Федерального
закона от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности
военнослужащих»
1
. В указанный период можно отметить таких авторов, как
В.М. Корякин и А.А. Ивашина (авторы научно-практических комментариев к
принятому закону), К.С. Лиховидов (автор диссертационного исследования
на соответствующую тему).
Можно отметить следующих авторов научных публикаций в
периодических научных изданиях по теме материальной ответственности
военнослужащих или иных связанных с ней вопросах (правового статуса,
юридической ответственности и т.п.): Е.А. Глухова, Н.Ч. Гусейнов, С.В.
Баркова, С.Н. Бородин, Е.Г. Воробтёв, А.Э. Ивенин, П.А. Кот, С.М.
Кондратьева, К.Є. Кыдыралиев, Н.С. Кириченко, В.М. Корякин, Д.В.
Лопатин, М.В. Максимов, Н.А. Маслов, А.П. Панин, А.В. Титов, А.И. Тюрин,
П.В. Соколова, К.А. Фатеев, Д.С. Чуркина, М.А. Штатина, К.С. Щедринов и
других.
Перечисленными авторами рассматриваются общие вопросы правового
статуса военнослужащих и лиц призванных на военные сборы, юридической
ответственности военнослужащих, её эволюции, а так же отдельные вопросы
их материальной ответственности, в т.ч. соотношение материальной
ответственности и имущественной (гражданско-правовой).
Вопросы материальной ответственности государственных служащих
(работников) согласно трудового законодательства являются наиболее
исследованным направлением в рамках заданной темы. В этом направлении
1
Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» (по
состоянию на 04.06.2014 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N 29 ст.
3682 / СПС Консультант плюс 2016.
6
можно отметить следующих авторов диссертационных исследований и
научных публикаций: М.А. Архимандритову, Е.В. Виговского, А.С. Волкова,
О.В. Курекова, А.А. Михайлова, К.А. Михайличенко, А.Н. Приженникова,
В.Т. Савина, Н.С. Сагандыкова, Ф.Г. Саттарова, И.Ю. Рогалева, Я.С. Пашко,
В.В. Шанько и других.
Перечисленные авторы в своих работах рассматривают вопросы
отличия материальной ответственности работника и работодателя, вопросы
практического применения положений трудового законодательства о
материальной ответственности работника, соотношение имущественной и
материальной ответственности, причинная связь и условия привлечения к
материальной ответственности. Среди проблемных вопросов выделяется
вопрос конституционности привлечения работников к материальной
ответственности во внесудебном порядке.
Так же можно выделить научные исследования посвящённые
проблемным вопросам материальной ответственности государственных
служащих, в т.ч. сотрудников органов внутренних дел, авторами которых
являются: С.М. Кондратьев, А.А. Молчанов, Матвеев С.П., А.А. Шмидт и
другие.
Данное направление исследования, как и вопросы материальной
ответственности военнослужащих, на данный момент развито крайней слабо.
Существующие научные исследования посвящены лишь отдельным
вопросам связанным с материальной ответственностью, вопросы
материальной ответственности, как правило, рассматриваются не предметно
и не подвергаются глубокому всестороннему анализу. На данный момент, в
науке административного права отсутствует чёткое понимание и
представление о том, в каком направлении должен развиваться институт
материальной ответственности в административном праве.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются
общественные отношения регулируемые нормами административного права,
связанные с привлечением субъектов правоотношений к материальной
7
ответственности во внесудебном (административном) порядке, а так же
материальная ответственность как теоретико-правовое явление в целом.
В рамках установленного объекта исследования, к его предмету
относятся:
- совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих
материальную ответственность, находящихся в Конституции Российской
Федерации от 12.12.1993 года (далее – Конституция РФ), Трудовом кодеке
РФ от 30.12.2001 №197-ФЗ (далее – ТК РФ), Федеральном законе от 12 июля
1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»
(далее- ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»),
Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» (далее- ФЗ «О гражданской службе»),
Федеральном законе от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ «О службе в
органах внутренних дел) и в других нормативно правовых актах различной
юридической силы;
- правоприменительная и судебная практика, руководящие разъяснения
пленумов высших судов по вопросам связанным с оценкой правомерности и
прочим вопросам, связанным с привлечением к материальной
ответственности в порядке, предусмотренном действующим
законодательством.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является поиск
путей и способов совершенствования института материальной
ответственности в административном праве России.
Для достижения поставленной цели, представляется необходимым
выполнение следующих задач:
- раскрыть общеправовую концепцию материальной ответственности,
дать определение понятию «материальная ответственность»;
8
- исследовать признаки и виды материальной ответственности с
позиций административного права, дать определение материальной
ответственности в административном праве, её соотношение с пониманием
материальной ответственности с позиций теории права, общие признаки и
особенности;
- определить систему действующей материальной ответственности в
административном праве и дать общую характеристику;
- предметно охарактеризовать материальную ответственность
военнослужащих по административному законодательству;
- предметно охарактеризовать материальную ответственность
сотрудников органов внутренних дел;
- определить основные тенденции развития института материальной
ответственности в административном праве пути и перспективы его
развития;
- сформулировать выводы и предложения направленные на
совершенствование действующей концепции материальной ответственности
в административном праве.
Теоретическая и практическая значимость работы. Данное
магистерское исследование имеет непосредственную теоретическую и
практическую значимость.
Теоретическая значимость исследования заключается в
формулировании основных положений теоретической модели
(конструкции) материальной ответственности в административном
праве России.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
по его итогам сформулированы выводы и предложения, которые могут
быть использованы в дальнейшей законотворческой деятельности по
совершенствованию административного законодательства в
соответствующем направлении.
9
Так же, положения данного диссертационного исследования могут
применяться в процессе обучения учащихся высших учебных заведений
России по учебным дисциплинам связанным с административным правом,
административной ответственностью и государственной службой.
Методология и методы исследования. В соответствии с целью и
задачами данной работы в ней используются совокупность методов научного
познания. Главным в этой системе выступает общенаучный диалектический
метод, в рамках которого были применены такие приёмы познания, как
анализ и синтез, абстракция и восхождение от абстрактного к конкретному. С
помощью логико-семантического метода проведено изучение и углублён
понятийный аппарат. Так же, широко применяется логический метод, суть
которого заключается в выявлении внешних признаков правовых явлений, их
отличия друг от друга, установлении классификаций, создании логических
конструкций на базе законодательных (легальных) понятий и определений.
Историко-правовой метод применяется для изучения становления и
дальнейшего развития современной законодательной концепции
материальной ответственности в административном праве. При помощи
формально-юридического метода исследовано содержание правовых норм, в
которых непосредственно выражается институт материальной
ответственности в административном праве.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную
базу исследования составляют Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, ФЗ «О
материальной ответственности», ФЗ «О гражданской службе», ФЗ «О службе
в органах внутренних дел» и другие нормативно правовые акты.
Положения, выносимые на защиту. В результате проведённого
исследования, были сформулированы следующие положения, выносимые на
защиту:
1. Материальная ответственность - межотраслевой институт
юридической ответственности, распространяющийся на отрасли трудового и
административного права. По своему происхождению материальную
10
ответственность можно определить как относящуюся к середине частного
права гражданско-правовую имущественную ответственность
«приспособленную» к специфики трудовых отношений и отношений,
связанных с прохождением государственной службы.
2. Материальную ответственность в административном праве можно
определить как меру государственного принуждения, применяемую к
государственным служащим за совершение дисциплинарного проступка в
связи с осуществлением последними прав и обязанностей, связанных с
прохождением государственной службы, и заключающуюся в полном или
частичном компенсации причинённого материального ущерба.
Приведенноё выше определение и признаки материальной
ответственности следует признать единым для всего административного
законодательства и дополнить им ст. 2 ФЗ «О материальной ответственности
военнослужащих» (основные понятия, применяемые в настоящем законе) и
ФЗ «О системе государственной службы», дополнив его ст. 10-1
регулирующий вопросы ответственности государственных служащих, где,
среди прочего, будет раскрыто определение материальной ответственности.
3. Действующее правовое регулирование материальной
ответственности военнослужащих и государственных служащих иных видов
требует своего совершенствования, которое должно заключаться в
формировании и законодательном внедрении концепции материальной
ответственности государственного служащего, в основе которой будут
лежать следующие положения:
- введение натуральной формы возмещения причинённого
материального ущерба с ограничением в отношении категории имущества,
используемого при выполнении задач связанных с риском для жизни и
здоровья военнослужащих.
- законодательное закрепление исчерпывающего перечня случаев
освобождения от материальной ответственности: смерть военнослужащего;
объявление его безвестно отсутствующим; признание его недееспособным;
11
возмещения военнослужащим вреда за утраченное или недостающее
имущество, которое в установленном порядке было списано или признано
негодным к дальнейшему использованию и эксплуатации, а также не
представляющим какой-либо материальной ценности, изменение обстановки.
Изменение обстановки как основание для освобождения от
материальной ответственности заключается в совершении виновным лицом,
после причинения материального вреда, поступка связанного с выполнением
своих служебных обязанностей или с проявлением активной гражданской
позиции военнослужащего, который был положительно отмечен
командованием;
- на законодательном уровне установить открытый перечень случаев
(смягчающих обстоятельств), когда размер применяемого денежного
взыскания, в том числе в случае полной материальной ответственности, на
усмотрение суда или руководителя (командира) может быть уменьшен.
Среди таких обстоятельств предусмотреть следующие:
1) поведение виновного после совершения правонарушения
направленное на максимально возможное предотвращение большего размера
вреда, который неизбежно наступил бы, если бы не действия виновного;
2) предотвращение иного вреда, например, вреда здоровью
сослуживцев, других лиц, причинение которого было неизбежно, но
предотвращено в результате активных действий военнослужащего
совершившего правонарушение;
3) наличие у военнослужащего несовершеннолетних, малолетних
детей, иных лиц на иждивении в соответствии с действующим гражданским
и социальным законодательством и т.п.
Данный перечень должен быть открытым и, при решении вопроса о
привлечении лица к материальной ответственности, в соответствующем
правоприменительном акте, отдельно должно быть указано об отсутствии
оснований для уменьшения размера денежного взыскания, освобождения
лица от материальной ответственности, либо о мотивах по которым данные