102
органах внутренних дел в должности рядового или начальствующего состава
и которому в установленном порядке присвоено специальное звание
рядового или начальствующего состава (ч. 1 ст 10 ФЗ «О службе в органах
внутренних дел»). Сотрудник полиции – «гражданин Российской Федерации,
который осуществляет служебную деятельность на должности федеральной
государственной службы в органах внутренних дел и которому в
установленном порядке присвоено специальное звание» (ст. 1 ФЗ «О
полиции»)
1
.
Так же, согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ «О службе в органах внутренних дел»,
«правоотношения, связанные с прохождением в органах внутренних дел
федеральной государственной гражданской службы, регулируются
законодательством Российской Федерации о государственной гражданской
службе, а трудовые отношения - трудовым законодательством»
2
.
Одновременно с этим, в соответствии с ч. 6 ст. 10 указанного ФЗ, за ущерб,
причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере
внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник
органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и
случаях, которые установлены трудовым законодательством
3
.
Аналогичные положения предусмотрены ФЗ «О полиции». Так,
согласно ч. 4 ст. 33 указанного закона «за ущерб, причиненный
федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел,
территориальному органу, подразделению полиции либо организации,
входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции
несет материальную ответственность в соответствии с трудовым
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 03.07.2016 с изм. от 19.12.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.//СПС
Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.//СПС
Консультант плюс 2016.
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.//СПС
Консультант плюс 2016.
103
законодательством Российской Федерации», ч. 2 ст. 34 – «действие трудового
законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников
полиции в части, не урегулированной законодательством Российской
Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах
внутренних дел, и настоящим Федеральным законом»
1
.
В данном случае мы наблюдает отсылочные нормы, позволяющие нам
применять положения трудового законодательства о материальной
ответственности в сфере службы в органах внутренних дела. Сам порядок и
основания привлечения работника и работодателя к материальной
ответственности в сфере трудового права был нами частично рассмотрен в
предыдущем параграфе и не представляет особой ценности при
рассмотрении данного вопроса.
Отдельно предлагаем рассмотреть вопрос о материальной
ответственности руководителя в сфере ОВД. Как таковая материальная
ответственность работодателя нормами отраслевого законодательства не
урегулирована, однако, существует положение, предусмотренное ч. 7 ст. 74
ФЗ «О службе в органах внутренних дел», согласно которому, «руководитель
федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или
уполномоченный руководитель, принявшие с нарушением закона решение об
увольнении сотрудника органов внутренних дел со службы в органах
внутренних дел, о его освобождении, отстранении от должности или
переводе на другую должность в органах внутренних дел либо задержавшие
исполнение решения о восстановлении сотрудника в прежней должности и
(или) специальном звании, несут дисциплинарную и материальную
ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и
другими федеральными законами»
2
.
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 03.07.2016 с изм. от 19.12.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 04.07.2016)// Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.//СПС
Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.//СПС
Консультант плюс 2016.
104
Фактически данным положением устанавливается новое, не
предусмотренное трудовым законодательством, основание материальной
ответственности, поскольку, данный состав правонарушения совершается
работником (сотрудников ОВД), а не работодателем в лице государства.
Исходя из этого, к данному случаю необходимо применять положения
трудового законодательства о материальной ответственности работников о,
чём, среди прочего говорит указание на то, что такие лица несут
материальную ответственность в соответствии с данным ФЗ и другими ФЗ.
Как уже указывалось выше, вопросы материальной ответственности
сотрудников ОВД урегулированы трудовым законодательством.
Таким образом, субъект рассматриваемого состава правонарушения
имеет статус рабочего (наёмного работника) (не работодатель) и подлежит
ответственности в соответствии со ст. 238 ТК РФ, согласно которой
«работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой
действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода)
взысканию с работника не подлежат». При этом, под «прямым
действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного
имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в
том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если
работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а
также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние
выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение
ущерба, причиненного работником третьим лицам»
1
.
Как представляется, возможные затраты государства на компенсацию
имущественного вреда в гражданско-правовом порядке незаконно
уволенному или не восстановленному во время на службе сотруднику не
могут быть признаны реальным ущербом, поскольку не соответствуют
законодательно закреплённым в трудовом законодательстве признакам. В
1
См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016 с изм. и доп.,
вступ. в силу с 03.10.2016)// Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.//СПС Консультант
плюс 2016.
105
таком случае, более правильным выглядит привлечение такого сотрудника к
гражданско-правовой ответственности, однако в силу прямого указания в ФЗ
«О службе в органах внутренних дел» только на дисциплинарную и
материальную ответственность, это не возможно.
Таким образом, в результате написания данного параграфа, позиция
относительно необходимости разработки и законодательного внедрения
концепции материальной ответственности государственных служащих
распространяющейся на все виды государственной службы, кроме военной
службы (по причине наличия собственного правового регулирования и
устоявшейся практики) так же нашла своё подтверждение.
Как представляется такая концепция должна содержать в себе
следующие элементы: условия наступления материальной ответственности
(«материальной правонарушение»); ее виды (полная, ограниченная
материальная ответственность); определение размера причиненного ущерба
и порядок возмещения причиненного ущерба государству при исполнении
своих служебно-трудовых обязанностей, основания для освобождения от
материальной ответственности, основания уменьшения размера денежного
взыскания в случаях полной и ограниченной материальной ответственности.
106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведённого исследования были решены поставленные
задачи, достигнута его цель, в ходе чего были сформулированы следующие
выводы и предложения:
1. В правовой системе России отсутствует легальное определение
материальной ответственности и целостное общепринятое представление о
данном правовом явлении, что не позволяет с полной достоверностью и
однозначностью определить его место в системе юридической
ответственности.
В современной отечественной науке существует несколько подходов
относительно понимания материальной ответственности: 1) материальная
ответственность является частью (видом) трудовой ответственности;
2) материальная ответственность, как таковой не существует, а она является
не чем иным как дополнительной санкцией за совершение дисциплинарного
проступка и принципом трудового права (законодательства); 3) материальная
ответственность является отдельным самостоятельным видом юридической
ответственности и может рассматриваться как институт ответственности
трудового и/ или административного права.
2. Материальную ответственность – самостоятельный вид юридической
ответственности, имеющему межотраслевой характер, т.е. определить её как
межотраслевой институт юридической ответственности, применяемый, по
крайней мере, в двух отраслях права: трудовом и административном. По
своему происхождению материальную ответственность можно определить
как относящуюся к сфере частного права гражданско-правовую
имущественную ответственность «приспособленную» под специфику
трудовых отношений и отношений, связанных с прохождением
государственной службы.
3. Правовое регулирование материальной ответственности в
административном праве имеет три основных сегмента: законодательство о
107
материальной ответственности военнослужащих; трудовое законодательство,
регулирующее материальную ответственность сторон трудового договора;
административное законодательство, регулирующее прохождение
государственной службы (кроме военной), определяющее, определённую
специфику материальной ответственности государственных служащих.
4. Основными признаками материальной ответственности в
административном праве являются следующие: детерминированность
нормами административного права; превалирующий восстановительный и
компенсационный характер; вред причиняется специальным субъектом
(государственным служащим или лицом, призванным на военные сборы) в
процессе выполнения обязанностей (прав) связанных с осуществлением
государственной службы; вред может быть причинён только имуществу
принадлежащему государству и закреплённому за конкретным
государственным органом; размер санкции материальной ответственности
зависит от размера причинённого реального вреда (ущерба).
5. Материальную ответственность в административном праве можно
определить как меру государственного принуждения, применяемую к
государственным служащим за совершение дисциплинарного проступка в
связи с осуществлением последними прав и обязанностей, связанных с
прохождением государственной службы, и заключающуюся в полном или
частичном компенсации причинённого материального ущерба.
Основными признаками материальной ответственности в
административном праве являются: детерминированность нормами
административного права; превалирующий восстановительный и
компенсационный характер; вред причиняется специальным субъектом
(государственным служащим или лицом, призванным на военные сборы) в
процессе выполнения обязанностей (прав) связанных с осуществлением
государственной службы; вред может быть причинён только имуществу
принадлежащему государству и закреплённому за конкретным
108
государственным органом; размер санкции материальной ответственности
зависит от размера причинённого реального вреда (ущерба).
6. Выделены следующие виды материальной ответственности в
административном праве:
- в зависимости от законодательства, которым предусмотрена
ответственности: предусмотренная законодательством о военной службе и
трудовым законодательством;
- в зависимости от сферы государственного управления или субъекта
ответственности: материальная ответственность в сфере военной службы
(военнослужащих), в сфере государственной гражданской службы
(служащие юстиции и т.п.), правоохранительной службы (органов
внутренних дел, федеральной службы безопасности и т.п.);
- в зависимости от пределов материальной ответственности: полная и
неполная. Отметим что, полная материальная ответственность, как правило,
предусмотрена за совершение особо грубых дисциплинарных проступков,
административных правонарушений или преступлений, что позволяет
говорить о дифференциации ответственности не только в зависимости от
размера причинённого вреда, но и от степени вины или характера
совершённого правонарушения.
7. В целях совершенствования правового регулирования материальной
ответственности военнослужащих, предлагаем внести следующие изменения
в ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»:
- введение натуральной формы возмещения причинённого
материального ущерба с ограничением в отношении категории имущества,
используемого при выполнении задач связанных с риском для жизни и
здоровья военнослужащих.
- законодательное закрепление исчерпывающего перечня случаев
освобождения от материальной ответственности: смерть военнослужащего;
объявление его безвестно отсутствующим; признание его недееспособным;
возмещения военнослужащим вреда за утраченное или недостающее
109
имущество, которое в установленном порядке было списано или признано
негодным к дальнейшему использованию и эксплуатации, а также не
представляющим какой-либо материальной ценности, изменение обстановки.
Изменение обстановки как основание для освобождения от
материальной ответственности заключается в совершении виновным лицом,
после причинения материального вреда, поступка связанного с выполнением
своих служебных обязанностей или с проявлением активной гражданской
позиции военнослужащего, который был положительно отмечен
командованием. Например, таким поступком может быть спасение людей,
успешное выполнение боевых задач, оказание содействие сотрудникам
правоохранительных органов в защите прав и свобод граждан и т.п.;
- установить открытый перечень случаев, когда размер применяемого
денежного взыскания, в том числе в случае полной материальной
ответственности, может быть уменьшен. Среди таких обстоятельств
предусмотреть следующие: 1) поведение виновного после совершения
правонарушения направленное на максимально возможное предотвращение
большего размера вреда, который неизбежно наступил бы, если бы не
действия виновного; 2) предотвращение иного вреда, например, вреда
здоровью сослуживцев, других лиц, причинение которого было неизбежно,
но предотвращено в результате активных действий военнослужащего
совершившего правонарушение; 3) наличие у военнослужащего
несовершеннолетних, малолетних детей, иных лиц на иждивении в
соответствии с действующим гражданским и социальным законодательством
и т.п.
Данный перечень должен быть открытым и при решении о
привлечении лица к материальной ответственности, в соответствующем
документе отдельно должно быть указано об отсутствии оснований для
уменьшения размера денежного взыскания, освобождения лица от
материальной ответственности, либо о мотивах по которым данные
основания не приняты во внимание, в случае, их наличия. Данные
110
требования должны применяться как к решению командира (руководителя),
так и к судебному решению.
- необходимо расширить компетенцию суда при рассмотрении дел о
привлечении военнослужащих к материальной ответственности, предоставив
суду право уменьшать размер взыскиваемого с виновного лица денежного
взыскания по изложенным в п.п. 3,4 основаниям.
8. Действующим законодательством предусмотрено, что материальная
ответственность государственных служащих (кроме военнослужащих)
регулируется соответствующими нормами трудового законодательства.
Однако, данное положение порождает отдельные проблемы и спорные
ситуации, которые могут негативно сказаться на правоприменительной
практики.
Среди спорных моментов, можно отметить положения трудового
законодательства о коллективной ответственности рабочих (если
материальная ответственность государственных служащих регулируется
трудовым законодательством то, возможно ли применения в сфере
государственной службы коллективной материальной ответственности?),
положения о материальной ответственности работодателя (в
правоприменительной практике практически отсутствуют случаи
привлечения работодателя к материальной ответственности, что говорит о
необходимости разработки отдельного действенного механизма защиты
интересов государственного служащего) и прочие.
9. В результате анализа выявленных недостатков правового
регулирования государственной службы (в том числе и службы в органах
внутренних дел), представляется необходимым разработка и внесение
следующих законодательных изменений:
- разработка законодательной концепции материальной
ответственности государственного служащего (модульной), которая будет
внедрена в законодательные акты, регулирующие отдельные виды
государственной службы (по примеру с положениями антикоррупционного
111
законодательства). В рамках данной концепции допускается отсылка к
трудовому законодательству, но с обязательным установлением объёма
заимствования и тех положений трудового законодательства о материальной
ответственности, которые не применимы в сфере государственной службы.
Таким положениями должны быть: коллективная материальная
ответственность, возможность заключения договора о полной материальной
ответственности и прочие концептуально не применимые в сфере
государственной службы нормы;
- в рамках данной концепции в обязательном порядке необходимо
доработать концепцию материальной ответственности в административном
праве, дополнив ей законодательно установленными: основанием для
привлечения к материальной ответственности, основаниями освобождения от
материальной ответственности, основаниями уменьшения размера денежного
взыскания;
- предусмотреть, что единственным основанием для привлечения
государственного служащего к материальной ответственности является
совершение таким лицом правонарушения (дисциплинарного проступка как
любого нарушения служебной дисциплины при исполнении обязанностей
государственной службы) в результате которого причинён реальный ущерб
имуществу государственного органа;
- основаниями освобождения от материальной ответственности и
основания уменьшения денежного взыскания могут применятся по аналогии
с предложенным нами в предыдущей главе для военнослужащих.
10. Концепция материальной ответственности государственных
служащих должна содержать в себе следующие элементы: условия
наступления материальной ответственности («материальной
правонарушение»); ее виды (полная, ограниченная материальная
ответственность); определение размера причиненного ущерба и порядок
возмещения причиненного ущерба государству при исполнении своих
служебно-трудовых обязанностей, основания для освобождения от