12
основания не приняты во внимание, в случае, их наличия. Данные
требования должны применяться как к решению командира (руководителя),
так и к судебному решению;
- необходимо расширить компетенцию суда при рассмотрении дел о
привлечении государственных служащих к материальной ответственности,
предоставив суду право уменьшать размер взыскиваемого с виновного лица
денежного взыскания по изложенным выше основаниям;
- предложенные нововведения должны быть введены в действующее
правовое регулирование путём дополнения ФЗ «О материальной
ответственности военнослужащих» статьёй 7-1 «Освобождение от
материальной ответственности и уменьшение денежного взыскания» и ФЗ
«О системе государственной службы», дополнив его ст. 10-1 регулирующий
вопросы ответственности государственных служащих, где, среди прочего,
будет раскрыто определение материальной ответственности, основания для
освобождения от материальной ответственности и уменьшения
взыскиваемой денежной суммы.
Апробация результатов исследования. Результаты проведённого
исследования были апробированы автором в научной статье,
опубликованной в журнале Ученые записки ИМЭИ на тему
«Совершенствование правового регулирования материальной
ответственности в сфере государственной службы».
Структура диссертационного исследования. Структура работы
соответствует поставленным задачам и целям и состоит из введения, трех
глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной
литературы и приложений.
13
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ. ПРИЗНАКИ И ВИДЫ МАТЕРИАЛЬНОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТИ
1.1. Понятие материальной ответственности и её место в системе
юридической ответственности
В данном параграфе будет раскрыто понятие материальной
ответственности в административном праве России и осуществлена попытка
определения её места в системе юридической ответственности.
Для начала предлагаем определить административное
законодательство, которое, прямо или косвенно регулирует вопрос
материальной ответственности в соответствующей отрасли права. Как уже
указывалось во введении в сфере административного права можно выделить
два основных направления (вида) материальной ответственности:
материальная ответственность военнослужащих и иных лиц в порядке и на
основании, предусмотренном военным законодательством и ответственность
государственных служащих, регулируемая частично нормами специального и
частично трудового законодательства.
В первом случае, речь идёт, прежде всего, о Федеральном законе от 12
июля 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих».
Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»,
данным законом устанавливаются условия и размеры материальной
ответственности военнослужащих и порядок возмещения причинённого
ущерба
1
. Данный нормативно-правовой акт не содержит в себе определения
материальной ответственности. Так же, в рассматриваемой сфере действуют
нормы Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ «О статусе
1
.: Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»:
(ред. от 25.11.2013 г. с изменениями и дополнениями по состоянию на 4 июня 2014 года) // Собрание
законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. №29 ст. 3682.
// Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N 29 ст. 3682 // СПС Консультант
плюс 2016.
14
военнослужащих» и Федерального закона «О воинской обязанности и
военной службе» и другие законодательных актов.
В соответствии с ч. 8 ст. 11 ТК РФ и Постановлением Пленума
Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2014 N 8 «О практике
применения судами законодательства о воинской обязанности, военной
службе и статусе военнослужащих», нормы трудового законодательства к
правоотношениям, связанным с прохождением воинской службы не
применяются, кроме случаев, когда в установленном ТК РФ порядке они
одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей
и др.).
Во втором случае, основным законодательным актом, регулирующим
материальную ответственность является ТК РФ
1
. Так, в соответствии с п. 6 ч.
2 ст. 1 ТК РФ, одной из основных целей трудового законодательства,
является регулирование трудовых отношений и других непосредственно
связанных с ними отношений по «материальной ответственности
работодателей и работников в сфере труда»
2
. Указанному вопросу
непосредственно посвящены положения глав 37-39 Раздела XI Трудового
кодекс РФ. Как известно, трудовое законодательство допускает применение
его положений, с учётом установленных особенностей, к лицам, являющимся
государственными служащими, то есть являющимся субъектами
административного права.
Система государственной службы определены ч. 1 ст. 2 ФЗ «О системе
государственной службы в Российской Федерации» (далее – ФЗ «О системе
государственной службы») и состоит и государственной гражданской
службы, военной службы и государственной службы иных видов
3
.
1
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016 с изм. и доп., вступ. в
силу с 03.10.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1).// Собрание законодательства РФ,
07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3 // СПС Консультант плюс 2016.
2
Там же.
3
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации» (в редакции от 01.01.2016 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрании
законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - ст. 2063 // СПС Консультант плюс 2016.
15
Субъектом ответственности в таком случае будет государственный
служащий (федеральный государственный служащий либо государственный
служащий субъекта Российской Федерации, далее – государственный
служащий). Как известно, ответственность, является частью правового
статуса любого субъекта права, в т.ч. и физического лица. В свою очередь, в
соответствии с ч. 4 ст. 10 указанного федерального закона, правовое
положение (статус) государственного гражданского служащего, в том числе
ответственность, а также порядок разрешения служебных споров
устанавливается соответствующим федеральным законом о виде
государственной службы.
В результате проведённого анализа действующего административного
законодательства , установлено наличие следующих законодательных актов,
регулирующие правовой статус различных видов государственных
служащих:
- федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»
1
. Согласно ст. 2 указанного
закона, предметом его регулирования, среди прочего, являются отношения
связанные с определением правового положения (статуса) государственных
гражданских служащих, т.е. и регулирование их ответственности;
- федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации». Согласно ст. 2 указанного закона, к
предмету его регулирования относится, в том числе, и определение
правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел
2
;
1
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и доп., вступ. в силу с 02.08.2016) // Собрание законодательства РФ,
02.08.2004, N 31, ст. 3215 // СПС Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020 // СПС
Консультант плюс 2016.
16
- федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции»
1
, которым
дополняется правой статус сотрудников органов внутренних дел имеющих
специальные звания полиции, в т.ч. его ответственность;
- постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23
декабря 1992 года N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов
внутренних дел Российской Федерации»
2
. Данное положение не применяется
к сотрудникам органов внутренних дел;
- федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1
«
О прокуратуре
Российской Федерации». Согласно ч. 1 ст. 40 которого, служба в органах
прокуратуры является федеральной государственной службой
3
, т.е.
установлено распространение на сотрудников прокуратуры правового
статуса государственных федеральных служащих;
- федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном
комитете Российской Федерации», согласно ч. 3 ст. 15 которого, на
сотрудников следственного комитета (кроме военнослужащих)
распространяется трудовое законодательство с особенностями,
предусмотренными указанным законом
4
;
- федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в
таможенных органах Российской Федерации», ст. 1 которого относит службу
1
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 03.07.2016 с изм. от 19.12.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900 // СПС
Консультант плюс 2016.
2
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-1 «Об
утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги
сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015)// Ведомости СНД и ВС РФ.
- 14.01.1993. - N 2. - ст. 70 // СПС Консультант плюс 2016.
3
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 04.07.2016 с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)// Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, N 47, ст. 4472 // СПС
Консультант плюс 2016.
4
Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ред. от
30.12.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Собрание законодательства РФ. – 2011. - № 1. - ст. 15 //
СПС Консультант плюс 2016.
17
в таможенных органах к особому виду государственной службы граждан РФ
в системе правоохранительных органов
1
;
- федеральный закон от 21.07.1997 года № 118-ФЗ «О судебных
приставах»
2
и Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы
Федеральной службы судебных приставов»
3
относящие служащих
соответствующих государственных органов к федеральным государственным
служащим;
- закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I «Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», согласно ст.
24 которого «организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые
отношения регламентируются законодательством Российской Федерации о
труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих
наказания»
4
;
- федеральный закон от 21.07.1998 N 117-ФЗ «О внесении изменений и
дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
реформированием уголовно-исполнительной системы», согласно ст. 21
которого на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в
учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц,
вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, до
принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе
распространяется действие Положения о службе в органах внутренних дел
РФ от 23.12.1992 года № 4202-1
5
;
1
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской
Федерации» (в редакции от 22.12.2014 года) // Собрание законодательства Российской Федерации от 28
июля 1997 г. N 30, ст. 3586 // СПС Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» (ред. от 03.07.2016) // Собрание
законодательства РФ, 28.07.1997, N 30, ст. 3590 // СПС Консультант плюс 2016.
3
Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов» (в
редакции от 15.12.2016 года)// Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 2004 г. N 42
ст. 4111 // СПС Консультант плюс 2016.
4
Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в
виде лишения свободы»: (ред. от 20.04.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016)// Ведомости СНД и ВС
РФ. - 19.08.1993. - № 33. - ст. 1316 // СПС Консультант плюс 2016.
5
Федеральный закон от 21.07.1998 N 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» (ред. от 02.05.2015)
// Собрание законодательства РФ. - 27.07.1998. - N 30. - ст. 3613 // СПС Консультант плюс 2016.
18
- федеральный закон от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ «О федеральной
фельдъегерской связи», согласно ст. 8 которого сотрудники органов
федеральной фельдъегерской связи подразделяются на лиц начальствующего
состава органов федеральной фельдъегерской связи, являющихся
сотрудниками органов внутренних дел РФ, состоящих в кадрах федерального
органа исполнительной власти в сфере внутренних дел,
прикомандированных к федеральному органу исполнительной власти,
федеральных государственных гражданских служащих, работников. «Лица
начальствующего состава органов федеральной фельдъегерской связи
проходят службу в соответствии с законодательством Российской Федерации
о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. На федеральных
государственных гражданских служащих органов федеральной
фельдъегерской связи распространяются нормативные правовые акты
Российской Федерации о федеральной государственной гражданской службе.
На работников органов федеральной фельдъегерской связи
распространяются положения трудового законодательства»
1
.
- указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 «Вопросы
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»;
- приказ МЧС РФ от 3 ноября 2011 г. N 668 «Об утверждении
Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах
внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий»
2
;
1
Федеральный закон от 17.12.1994 N 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» (ред. от 30.03.2015) //
Собрание законодательства РФ. - 19.12.1994. - N 34. - ст. 3547 // СПС Консультант плюс 2016.
2
Приказ МЧС РФ от 3 ноября 2011 г. N 668 «Об утверждении Инструкции о порядке применения
Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий» URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70009124/#ixzz4JjBDvXTI (дата обращения –
09.09.2016 года).
19
- Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства
юстиции Российской Федерации»
1
;
Как мы можем видеть, перечень актов законодательства, регулирующих
особенности прохождения службы отдельных видов, довольно обширен.
Вместе с тем, в результате проведённого анализа, установлено, что вопросы
материальной ответственности государственных служащих (кроме ФЗ «О
материальной ответственности военнослужащих» распространяющийся
исключительно на лиц проходящих военную службу), урегулированный
крайне отрывисто путём отсылочных норм к трудовому законодательству, и
ли не урегулированы вообще. В свою очередь, термин «материальная
ответственность» в указанных актах законодательства не раскрывается.
Таким образом, термин «материальная ответственность» не имеет
легального (законодательного) определения ни в административном праве,
ни в какой либо другой отрасли права. Кроме этого, правовой институт
ответственности в административном праве так же остаётся значительной
мере не изученным на теоретическом уровне, что не позволяет в полной
мере, ограничиться его теоретическими наработками при решении задач
поставленных в данном параграфе. Данное обстоятельство обуславливает
необходимость, в первую очередь, обращаться к общеправовому учению о
материальной ответственности как одному из видов юридической
ответственности.
Как уже указывалось, институт юридической ответственности в теории
права занимает одно из центральных мест. Среди учёных правоведов
посвятивших фундаментальные труды данной теме, можно выделить авторов
учебного пособия по юридической ответственности 2012 года А.Г.
Чернявского и С.М. Кузнецова
2
, авторов диссертационных и
1
: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»: (в
редакции от 23.09.2016 года с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017)// Собрание законодательства
Российской Федерации от 12 июля 2004 г. - N 28. - ст. 2882 // СПС Консультант плюс 2016.
2
.Чернявский А.Г. Юридическая ответственность: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по
специальности «Юриспруденция» / А.Г. Чернявский, С.М. Кузнецов; под ред. Б..Н. Габричидзе, Н.Д.
Эриашвили. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. – 335 с.
20
монографических исследований по проблеме юридической ответственности
Д.А. Липинского, Л.М. Хачатурова
1
, И.А. Кузьмина
2
, В.Н. Витрук
3
, Р.Р.
Хаснутдинова
4
и других.
Известно, что частью правового статуса любого субъекта права
являются его обязанности. За долгие годы существования и эволюции права,
в рамках последнего выработаны особые правовые механизмы обеспечения
выполнения возложенных на субъектов права, обязанностей, один из
которых заключается в привлечении последних к юридической
ответственности за невыполнение обязанностей, не должную реализацию
правовых предписаний и т.п. Как отмечал М.С. Строгович ещё в 1979 году,
«везде, где речь идет об обязанностях и их исполнении, неминуемо
присутствует ответственность за должную их реализацию»
5
.
Вместе с тем, не смотря на постоянный интерес учёных теоретиков к
рассматриваемому вопросу, в теории права отсутствует единое понимание
юридической ответственности. В первую очередь, это касается проблемы
деления юридической ответственности на негативную и позитивную.
Позитивная юридическая ответственность подразумевает под собой некую
реакцию государства и/или общества на социально-полезное, правомерное
поведение субъекта правоотношений. Учитывая тему данного исследования,
а именно материальную ответственность в административном праве и
непосредственное правоприменительное содержание данного института
(применение имущественных санкций восстановительного
компенсационного характера за причинённый вред материального
1
Антология юридической ответственности: в пяти томах. Том первый / отв. Редактор и руководитель
авторского коллектива- доктор юридических наук, профессор Р.Л. Хачатуров. – Самара: ООО
«Издательство АС Гард», 2012. – 544 с.
2
Кузьмин И.А. Юридическая ответственность и ее реализация : учеб. пособие / И. А. Кузьмин. – Иркутск :
Изд-во ИГУ, 2013. – 219 с.
3
: Витрук, Н.В. Общая теория юридической ответственности / Н. В. Витрук; Российская академия
правосудия. -2-е изд., испр. и доп. - М. : Норма, 2012. -432 с.
4
Хаснутдинов Р.Р. Проблемы методологии системного подхода к юридической ответствен- ности:
монография. / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Р.Л.Хачатуров. – Самара: Самарский юри- дический институт
ФСИН России, 2012. – 110 с.; Хаснутдинов Р.Р. Структура системы юридической ответственно- сти //
Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2014. - № 4. - С 30–44.
5
Строгович М.С. Сущность юридической ответственности // Советское государство и право. - 1979. - № 5. -
С. 72.
21
характера), далее нами будет рассматриваться исключительно негативная
(ретроспективная) юридическая ответственность.
Термин «юридическая ответственность» имеет две основные
составляющие: ответственность, и её свойство «юридическая». Данное
обстоятельство позволяет логично предположить о наличии иных видов
ответственности, в т.ч. социальной, политической и т.п. В свою очередь,
родовым термином для всех имеющихся видов ответственности выступает
собственно «ответственность». Как отмечается в учебном пособии по теории
права, ответственность это «социальный феномен, имеющий двойственную
природу, выступающий как социальное отношение и как качество личности.
Будучи с необходимостью опосредованной государством и правом, она
получает политические и правовые признаки»
1
. Таким образом, суть
юридической ответственности (то есть главный отличительный признак)
заключается в том, что она обличена в «правовую форму», форму права.
Как отмечает И.Н. Сенякин, юридическая ответственность является
внешней по отношению к лицу, несущему ответственность. В её основе
лежит правонарушение, а характерные признаки сводятся к
государственному принуждению, осуждению правонарушения и его
субъекта, наличию неблагоприятных последствий для правонарушителя.
Такая трактовка ответственности, по мнению учёного, превалирует в
юридической практике, и это не случайно, так как правоприменительная
деятельность специально уполномоченных органов (суда, прокуратуры,
органов внутренних дел), как правило, связана именно с государственным
принуждением в той или иной форме как основополагающим признаком
ретроспективной ответственности
2
.
Подтверждает данную позицию и А.А. Агеев, который отмечает, что
«наиболее широкое распространение в научном мире получила концепция,
1
Марченко М. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. 4-е изд. М., 2013. – С.
76.
2
Сенякин И.Н. Дисбаланс юридической ответственности (технико-культурная детерминация и причины) //
Юридическая техника. - 2016. - №10. - С. 275.