92
работников распространяясь на государственных служащих превалируют над
приведённым правилом и возможно привлечение государственных служащих
к материальной ответственности во внесудебном порядке по распоряжению
руководителя (ст. 248 ТК РФ).
Далее рассмотрим особенности статуса государственного служащего
следственного комитета РФ. Согласно ст. 15 ФЗ «О следственном комитете
Российской Федерации», «служба в Следственном комитете является
федеральной государственной службой, которую проходят сотрудники
Следственного комитета в соответствии с настоящим Федеральным законом
и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации»
1
.При
этом, обратим внимание, что служба в следственном комитете не отнесена к
государственной гражданской службе, а значит, имеет статус
государственной службы иных видов. Ранее, как известно, существовал
законодательный термин «правоохранительная служба», к которому могла
быть отнесена служебная деятельность служащих следственного комитета.
В соответствии с ч. 2 ст. 15 указанного ФЗ, сотрудники следственного
комитета относятся к федеральным государственным служащим. В
соответствии с ч. 3 ст. 15 указанного ФЗ «на сотрудников Следственного
комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое
законодательство с особенностями, предусмотренными настоящим
Федеральным законом»
2
. В других актах законодательства о службе в
следственном комитете отсутствуют какие либо указания по
рассматриваемому вопросу
3
. Таким образом, законодательство о
следственном комитете даёт нам прямую ссылку на нормы трудового права.
1
Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ред. от
30.12.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Собрание законодательства РФ. – 2011. - № 1. - ст.
15.//СПС Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ред. от
30.12.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Собрание законодательства РФ. – 2011. - № 1. - ст.
15.//СПС Консультант плюс 2016.
3
См.: Указ Президента РФ от 14.01.2011 N 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской
Федерации (вместе с «Положением о Следственном комитете Российской Федерации»): (ред. от 22.12.2016)
// Собрание законодательства РФ от 24.01.2011, N 4, ст. 572.
93
Согласно ст. 24 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I «Об
учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения
свободы», «организация деятельности рабочих и служащих, их трудовые
отношения регламентируются законодательством Российской Федерации о
труде и правилами внутреннего распорядка учреждений, исполняющих
наказания»
1
. Согласно Указа президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314,
ФСИН России «является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и
надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных,
функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в
совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их
охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением
условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка
отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых
либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры
пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных
судом запретов и (или) ограничении»
2
.
Так же отметим, что существует ФЗ от 21.07.1998 N 117-ФЗ «О
внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»,
согласно ст. 21 которого на сотрудников органов внутренних дел,
переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной
системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные
учреждения и органы, до принятия федерального закона о службе в
1
Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в
виде лишения свободы»: (ред. от 20.04.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // Ведомости СНД и
ВС РФ. - 19.08.1993. - № 33. - ст. 1316 . Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1314 «Вопросы
Федеральной службы исполнения наказаний»: // Собрание законодательства Российской Федерации от 18
октября 2004 г. N 42 ст. 4109.
2
См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные
наказания в виде лишения свободы»: (ред. от 20.04.2015 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) //
Ведомости СНД и ВС РФ. - 19.08.1993. - № 33. - ст. 1316 . ; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г.
N 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»: // Собрание законодательства Российской
Федерации от 18 октября 2004 г. N 42 ст. 4109.
94
уголовно-исполнительной системе распространяется действие Положения о
службе в органах внутренних дел РФ от 23.12.1992 года № 4202-1
1
;
При этом, обращает на себя внимание важность и значимость сферы
государственной службы ФСИН России, поскольку она непосредственно
связана с ограничением права и свобод человека. В связи с этим отсутствие
какого либо чёткого законодательного указания на основания и пределы
ответственности государственных служащих в этой сфере, представляется
насущной правоприменительной проблемой.
Так же, согласно ст. 8 ФЗ от 17 декабря 1994 г. N 67-ФЗ «О
федеральной фельдъегерской связи», согласно ст. 8 которого сотрудники
органов федеральной фельдъегерской связи подразделяются на лиц
начальствующего состава органов федеральной фельдъегерской связи,
являющихся сотрудниками органов внутренних дел РФ, состоящих в кадрах
федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел,
прикомандированных к федеральному органу исполнительной власти,
федеральных государственных гражданских служащих, работников. «Лица
начальствующего состава органов федеральной фельдъегерской связи
проходят службу в соответствии с законодательством Российской Федерации
о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. На федеральных
государственных гражданских служащих органов федеральной
фельдъегерской связи распространяются нормативные правовые акты
Российской Федерации о федеральной государственной гражданской службе.
На работников органов федеральной фельдъегерской связи
распространяются положения трудового законодательства»
2
.
Аналогичным образом, указанное положение распространяется и на
государственных служащих Министерства Российской Федерации по делам
1
Федеральный закон от 21.07.1998 N 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы»: (ред. от 02.05.2015)
// Собрание законодательства РФ от 27.07.1998. - N 30. - ст. 3613.//СПС Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 17.12.1994 N 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи»: (ред. от 30.03.2015) //
Собрание законодательства РФ. - 19.12.1994. - N 34. - ст. 3547.//СПС Консультант плюс 2016.
95
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий
1
В свою очередь, в Постановлении Верховного Совета Российской
Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-1 «Об утверждении Положения о
службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги
сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»
2
, материальная
ответственность так же не урегулирована.
В некоторых актах законодательства регулирующего прохождение
отдельных видов государственной служб, вопросы материальной
ответственности не урегулированы вообще (даже со ссылкой на трудовое
законодательство)
3
.
Таким образом, в результате проведённого анализа сделаны следующие
выводы:
1. Действующим законодательством предусмотрено, что материальная
ответственность государственных служащих (кроме военнослужащих)
регулируется соответствующими нормами трудового законодательства.
Однако, данное положение порождает отдельные проблемы и спорные
ситуации, которые могут негативно сказаться на правоприменительной
практики.
1
Приказ МЧС РФ от 3 ноября 2011 г. N 668 «Об утверждении Инструкции о порядке применения
Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в системе Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий»: (текст приказа опубликован не был) [Электронный ресурс] URL:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70009124/#ixzz4JjBDvXTI (дата обращения – 09.09.2016 года);
2
Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4202-1 «Об
утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги
сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 28.11.2015): // Ведомости СНД и ВС
РФ. - 14.01.1993. - N 2. - ст. 70.
3
Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 04.07.2016 с
изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, №47, ст. 4472;
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ О службе в таможенных органах Российской Федерации: //
Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 1997 г. №30, ст. 3586; Федеральный закон от
21.07.1997 N 118-ФЗ О судебных приставах: (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ,
28.07.1997, №30, ст. 3590; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 Вопросы Федеральной службы
судебных приставов: // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 2004 г. N 42 ст.
4111; Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»:
(ред. от 15.12.2016 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Собрание законодательства РФ. - 18.10.2004. -
№42. - ст. 4108.
96
Среди спорных моментов, можно отметить положения трудового
законодательства о коллективной ответственности рабочих (если
материальная ответственность государственных служащих регулируется
трудовым законодательством то, возможно ли применения в сфере
государственной службы коллективной материальной ответственности?),
положения о материальной ответственности работодателя (в
правоприменительной практике практически отсутствуют случаи
привлечения работодателя к материальной ответственности, что говорит о
необходимости разработки отдельного действенного механизма защиты
интересов государственного служащего) и прочие.
2. Структура законодательства РФ о государственной службы и
проведённый анализ содержания нормативно-правовых актов, регулирующих
порядок прохождения службы отдельных видов и статус государственных
служащих, позволяет сделать вывод о том, что оно находится на разном
уровне развития как законодательной техники, так и содержания. Отсутствие
в некоторых законодательных актах указания на применение в сфере
государственной службы трудового законодательства создаёт опасные
предпосылки необоснованного ограничения прав и свобод государственных
служащих соответствующих видов.
3. В результате анализа выявленных недостатков правового
регулирования государственной службы, представляется необходимым
разработка и внесение следующих законодательных изменений:
- разработка законодательной концепции материальной
ответственности государственного служащего (модульной), которая будет
внедрена в законодательные акты, регулирующие отдельные виды
государственной службы (по примеру с положениями антикоррупционного
законодательства). В рамках данной концепции допускается отсылка к
трудовому законодательству, но с обязательным установлением объёма
заимствования и тех положений трудового законодательства о материальной
ответственности, которые не применимы в сфере государственной службы.
97
Таким положениями должны быть: коллективная материальная
ответственность, возможность заключения договора о полной материальной
ответственности и прочие концептуально не применимые в сфере
государственной службы нормы;
- в рамках данной концепции в обязательном порядке необходимо
доработать концепцию материальной ответственности в административном
праве, дополнив ей законодательно установленными: основанием для
привлечения к материальной ответственности, основаниями освобождения от
материальной ответственности, основаниями уменьшения размера денежного
взыскания;
- предусмотреть, что единственным основанием для привлечения
государственного служащего к материальной ответственности является
совершение таким лицом правонарушения (дисциплинарного проступка как
любого нарушения служебной дисциплины при исполнении обязанностей
государственной службы) в результате которого причинён реальный ущерб
имуществу государственного органа;
- основаниями освобождения от материальной ответственности и
основания уменьшения денежного взыскания могут применятся по аналогии
с предложенным нами в предыдущей главе для военнослужащих.
3.2 Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел
В данном параграфе нами будет рассмотрен вопрос материально
ответственности сотрудников органов внутренних дел, который, к
сожалению, до настоящего времени остаётся практически не освещённым в
науке.
В результате проведённого анализа имеющихся научных публикаций и
прочих литературных источников при исследовании проблемных вопросов в
сравнении и в исторической ретроспективе, установлено, что единственным
на данный момент диссертационным исследованием посвящённым
98
рассматриваемому вопросу является кандидатская диссертация В.В.
Курочкиной защищённая ещё в 2000 году
1
. В целом, данное исследование
имеет высокую теоретическую ценность, однако, за прошествием почти 16
лет с момента защиты, морально устарела. Так же, можно выделить
совместную научную публикацию С.М. Кондратьева и А.А. Шмидта 2004
года
2
. Так же существует электронное пособие – Методические
рекомендации «Материальная ответственность сотрудников органов
внутренних дел»
3
размещённое на сайте МВД РФ.
Далее предлагаем рассмотреть историю правового регулирования
материальной ответственности сотрудников ОВД.
Как отмечает В.В. Курочкина, в конце 1990-х годов сложилась
интересная правоприменительная ситуация, когда вступил в действие ФЗ «О
материальной ответственности военнослужащих» (дата вступления в силу –
21.07.1999 года), «который признал не действующим на территории
Российской Федерации Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13
января 1984 года № 10661-Х «О материальной ответственности
военнослужащих за ущерб, причиненный государству», утвердивший в свое
время и Положение о материальной ответственности военнослужащих за
ущерб, причиненный государству»
4
. Данный факт имел непосредственно
значение применительно к службе в ОВД, поскольку, указанное положение с
«1984 года распространялось на начальствующий и рядовой состав МВД
СССР, курсантов военно-учебных заведений, военных строителей военно-
строительных отрядов (частей) и об этом прямо было указано в пункте 5
1
Курочкина В.В. Проблемы правового регулирования материальной ответственности сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации : Автореф. дис. на соиск. учен. степ. к.ю.н. : Спец. 12.00.01 : Спец.
12.00.05 / Курочкина В.В. ; [Моск. акад. МВД России], 2000. – 23 с.
2
Кондратьев С.М., Шмидт А.А. Материальная ответственность в системе органов внутренних дел //
Вестник ЧелГУ. - 2004. - №1. - С. 62-66.
3
См.: Методические рекомендации «Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел».
Пособие. Сайт МВД РФ. [Электронный ресурс] URL:
https://26.mvd.ru/upload/site29/folder_page/003/087/425/Materialnaya_tsennost.pdf (дата обращения – 26.08.2016
года).
4
Курочкина В.В. Указ. соч. – С. 2.
99
Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб,
причиненный государству 1984 года»
1
.
Одновременно с названным положением существовали следующие
нормативные акты:
- Инструкция о порядке возмещения военнослужащими, лицами
начальствующего и рядового состава материального ущерба, причиненного
государству (приложение № 1 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984
г.);
- Перечень предметов военного имущества, за хищение или недостачу
которых устанавливается материальная ответственность в кратном размере
стоимости, утвержденный Министром обороны СССР, Председателем
Комитета государственной безопасности СССР, Министром внутренних дел
СССР (приложение № 2 к приказу МВД СССР № 70 от 5 апреля 1984 г.)
2
.
Все вышеперечисленные нормативные акты так же утратили силу. При
этом, какой либо отдельный нормативный акт или отдельное правовое
регулирование в рамках иного нормативного акта вопросов материальной
ответственности сотрудников органов внутренних дел введено не было (в
том числе и в рамках законодательства о материальной ответственности
военнослужащих).
По мнению В.В. Курочкиной, под материальной ответственностью
сотрудников ОДВ следует понимать разновидность (особый вид)
«материальной ответственности работников по трудовому праву, так как
юридическая природа ее возникновения одна и та же, и осуществляется она в
рамках охранительного служебно-трудового отношения сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации»
3
. В принципе с данным
определением можно согласиться, дополнив его указанием на денежную
форму материальной ответственности, наличие реального ущерба и
1
Там же.
2
Там же.
3
Курочкиина В.В. Указ. соч. – С. 9.
100
основания для привлечения к материальной ответственности –
правонарушения.
Далее предлагаем рассмотреть существующее правовое регулирование
материальной ответственности в ОВД.
Как отмечают С.М. Кондратьев и А.А. Шмидт, «в процессе
прохождения службы в органах внутренних дел наряду с другими
реализуется принцип договорного права, в соответствии с которым на
каждую из сторон (орган внутренних дел и сотрудника) возлагается
ответственность за имущественный вред, причиненный другой стороне
неисполнением или ненадлежащим исполнением договорных
обязанностей»
1
. Если брать во внимание данное утверждение, что
представляется верным, то логично предположить, что вопросы
материальной ответственности сотрудников ОВД (полиции) должны быть в
обязательном порядке урегулированы в заключаемых служебных контрактах.
Примерная форма контракта о прохождении службы в ОВД
утверждена ведомственным приказом № 34 от 19.01.2012 года
2
. Согласно п.
13 данной формы, «ответственность сторон контракта за неисполнение или
ненадлежащее выполнение служебных обязанностей и взятых на себя
обязательств по настоящему контракту наступает в соответствии с
законодательством Российской Федерации»
3
. Таким образом, материальная
ответственность прямо в типичной форме служебного контракта не
урегулирована.
Представляется, что данные положения несколько противоречат ФЗ «О
службе в органах внутренних дел», в частности ст. 21 в которой указанно,
что «контракт - соглашение между руководителем федерального органа
исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным
руководителем и гражданином, поступающим на службу в органы
1
Кондратьев С.М., Шмидт А.А. Указ. соч. – С. 62.
2
Приказ МВД РФ от 19 января 2012 г. N 34 «О примерной форме контракта о прохождении службы в
органах внутренних дел Российской Федерации»: (зарегистрировано в Минюсте РФ 31 января 2012 г.
регистрационный N 23064 // Российская газета №29 от 10 февраля 2012 г.
3
Там же.
101
внутренних дел, или сотрудником органов внутренних дел о прохождении
службы в органах внутренних дел и (или) замещении должности в органах
внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон» и
ч. 7 ст. 23, согласно которой «в контракте предусматривается
ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение
служебных обязанностей и взятых на себя обязательств в соответствии с
законодательством Российской Федерации»
1
.
Как уже ранее указывалось основу законодательства о прохождении
службы в ОДВ составляют ФЗ от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации», ФЗ от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О
полиции»
2
, которым дополняется правой статус сотрудников органов
внутренних дел имеющих специальные звания полиции, в т.ч. его
ответственность;
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 1 ФЗ «О службе в органах внутренних дел»,
«служба в органах внутренних дел - федеральная государственная служба,
представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан
Российской Федерации (далее - граждане) на должностях в органах
внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел), а
также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних
дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены настоящим
Федеральным законом, другими федеральными законами и (или)
нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации»
3
.
Сотрудник органов внутренних дел - гражданин, который взял на себя
обязательства по прохождению федеральной государственной службы в
1
Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 15.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.//СПС
Консультант плюс 2016.
2
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 03.07.2016 с изм. от 19.12.2016 с изм. и
доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.//СПС
Консультант плюс 2016.
3
Там же