61
супруг/супруга, родители, бабушки и дедушки. Однако в отношении других
родственников запрета нет.
Один из способов изобличения преступного умысла – подтверждение факта
мнимой сделки. Доказательством служит аргумент, что продавец и члены его
семьи не выписываются из жилья, остаются фактически проживать в нем, а
также, если договором оформлено право совместной собственности на
объект недвижимости, в том числе в отношении продавца.
Система наказания
Динамика увеличения количества противоправных схем обусловила
расширение превентивных способов. Пенсионные органы наделены правом
контроля целевого использования средств. Статьей 159 УК
РФ регламентирована уголовная ответственность за мошенничество.
На основании ФЗ № 256 запрещено:
Предоставлять в пенсионный фонд ложную информацию;
Скрывать сведения, которые исключают право на сертификат;
Вступать в сотрудничество с должностными лицами, которые
предлагают посреднические услуги в обналичивании материнского
капитала;
Завышать стоимость объекта недвижимости;
Заключать фиктивные и мнимые сделки.
Диапазон санкций за преступные деяния в этой сфере включает штраф,
принудительные работы и лишение свободы. 90% всех приговоров
приходится именно на третий вариант. Размер штрафа варьируется от 100 до
500 тысяч рублей. Подкуп должностного лица предусматривает
ответственность по статье 291 УК РФ. Самое серьезное наказание
применяется в отношении лиц, подстрекающих к мошенническим действиям
с материнским капиталом.
62
2.2 Возврат средств материнского (семейного) капитала в бюджет
пенсионного фонда России: основания, порядок, правовые
последствия
Прошло уже более 10 лет с даты вступления в силу Федерального закона от
29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной
поддержки семей, имеющих детей»1 (далее — Закон № 256-ФЗ). В течение
указанного периода Закон подвергался многократным изменениям, часть
которых была обусловлена появлением последствий, не охватывавшихся
первоначальным замыслом законодателя. Среди такого рода последствий
оказались ситуации возврата средств материнского (семейного) капитала
(далее — МСК) после реализации лицами, получившими государственные
сертификаты на МСК, права распоряжения ими. Однако, несмотря на
значительное количество вопросов (определение перечня случаев, когда
возврат средств МСК необходим, установление порядка и правовых
последствий возврата средств МСК в бюджет Пенсионного фонда России),
на законодательном уровне этот блок общественных отношений остается без
надлежащего регулирования. В условиях недостаточности правовых норм
для регулирования отношений по возврату в отдельных случаях средств
МСК поиск решения многочисленных практических вопросов вынужденно
осуществляется в процессе правоприменения (прежде всего при
осуществлении правосудия по конкретным делам). Выработка предложений
по дополнению существующего законодательного регулирования требует
теоретического обоснования необходимости такого регулирования и
научного анализа складывающихся в правоприменительной практике
подходов к восполнению правовых пробелов. Настоящая статья представляет
собой попытку решения указанных задач.
63
Основания возврата средств материнского (семейного) капитала в бюджет
пенсионного фонда РФ
Отсутствие в первоначальном тексте Закона № 256-ФЗ правовых норм,
регулирующих отношения по возврату средств МСК, можно было объяснить
сжатыми сроками, в которые законопроект готовился и рассматривался
Федеральным Собранием РФ. Однако и в последующие годы, несмотря на
признание на официальном уровне широкого распространения девиантных
форм реализации права распоряжения средствами МСК на улучшение
жилищных условий3, указанная часть механизма предоставления
дополнительных мер государственной поддержки семьям с детьми так и
осталась без необходимого законодательного регулирования.
Отдельные случаи возврата средств МСК получили весьма лаконичную
регламентацию на подзаконном уровне. Так, в соответствии с п. 19 Правил
направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на
улучшение жилищных условий, утвержденных постановлением
Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 8624 (далее — Правила № 862), на
организацию-кредитора (займодавца) возлагается обязанность по возврату в
орган Пенсионного фонда РФ (ПФР) в течение пяти банковских дней со дня
поступления средств на ее счет разницы между суммой средств МСК,
перечисленной органом ПФР в целях исполнения лицом, подавшим
заявление о распоряжении средствами МСК, обязательств из кредитного
договора (договора займа), и суммой первоначального взноса при получении
кредита (займа) или размера остатка основного долга и процентов за
пользование кредитом (займом) на момент поступления средств на счет
организации-кредитора
Необходимо отметить, что если в первые два года действия Закона № 256-ФЗ
возврат средств МСК мог обсуждаться лишь на уровне теоретических
гипотез и предложений по совершенствованию законодательства, то после
64
допущения законодателем в качестве антикризисной меры с 1 января 2009 г.
(Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 288-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей"» // Российская газета. 2008. 30 дек.) возможности
направления средств МСК на исполнение заемных обязательств, имеющих
целью улучшение жилищных условий, независимо от времени, истекшего со
дня рождения второго, третьего и последующих детей, указанный вопрос
достаточно быстро обрел практическое значение.
8
Порядок возврата средств материнского (семейного) капитала
Попытки преодоления недостаточности законодательного регулирования с
помощью толкования гражданско-правовых и социально-обеспечительных
норм предпринимаются судебными органами. Показательным в этом плане
может считаться определение Верховного Суда РФ от 24 сентября 2013 г. №
82-КГ13-4 (далее — Определение № 82-КГ13-4), включенное впоследствии в
Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2013
года14. Рассматривая спор о признании недействительным договора купли-
продажи жилого помещения, уплата цены по которому производилась
покупателем за счет средств МСК, Верховный Суд РФ пришел к выводу, что
«при применении последствий недействительности сделки купли-продажи
жилого помещения средства материнского капитала должны быть
возвращены в Управление Пенсионного фонда, а не взысканы в пользу
покупателя». Указанный вывод был сделан Судом на основе толкования
положения п. 2 ст. 167 ГК РФ, которое, по мнению Судебной коллегии,
подразумевает, что «последствием недействительности сделки является
возврат полученного по сделке тому лицу, от которого оно получено, если
иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом»,
8
Пояснительная записка к проекту ФЗ №229645-6 «О внесении изменений в статье 8 и 10 ФЗ « О доп.мерах
Гос.поддержки семей, имеющих детей»// СП «КонсультантПлюс»СЗРФ 2007 №51 ст.6374
65
во взаимосвязи с нормами Закона № 256-ФЗ о целевом назначении средств
МСК.
Безусловно, предложенный в анализируемом судебном акте подход к
интерпретации п. 2 ст. 167 ГК РФ выходит за рамки его буквального смысла,
который предполагает обязанность каждой из сторон сделки возвратить
другой все полученное по сделке, что, по всей видимости, и явилось
причиной интереса к указанному определению, прежде всего со стороны
представителей науки гражданского права и практикующих специалистов. В
то же время последствия применения нормы в ее буквальном истолковании
Необходимо отметить, что реализация предложенного варианта возможна
при наличии у органа ПФР информации о продаже предмета залога и цене
сделки.
К отношениям, осложненным использованием при оплате жилого помещения
средств МСК, вполне очевидны и вряд ли желательны: денежные средства
должны быть возвращены продавцом покупателю жилого помещения, что, в
свою очередь, с учетом особенностей механизма предоставления
дополнительных мер государственной поддержки повлечет неосновательное
обогащение последнего и необходимость взыскания средств МСК в рамках
отдельного гражданского дела.
Необходимо отметить, что гражданско-правовая конструкция обязательства
из неосновательного обогащения допускает возможность предъявления
(непредъявления) соответствующего требования по усмотрению
потерпевшего (п. 2 ст. 1 ГК РФ), в роли которого выступает
соответствующий орган ПФР — от своего имени, но в интересах
государства. К этому следует добавить, что полномочия органов ПФР по
взысканию средств МСК в подобных случаях, обязывающие их обладателей
к совершению соответствующих действий, формально не закреплены.
66
Примеры использования такого похода и его последствия в виде исков
органов прокуратуры о взыскании средств МСК с лица, выступавшего
покупателем по признанной впоследствии недействительной сделке,
встречались в судебной практике до появления анализируемой правовой
позиции Верховного Суда РФ16. Таким образом, предложенный Судебной
коллегией вариант толкования положений Гражданского кодекса РФ в их
взаимосвязи с нормами Закона № 256-ФЗ, как представляется, можно
рассматривать скорее как вынужденную меру, единственную delegelata
возможность обеспечить безусловный возврат средств материнского
(семейного) капитала с наименьшими временными и организационными
затратами.
Не умаляя значения Определения № 82-КГ13-4 для функционирования
правового механизма предоставления дополнительных мер государственной
поддержки семьям с детьми, нельзя не признать, что сформулированная в
нем правовая позиция не способна в полноймере компенсировать отсутствие
специального законодательного регулирования
. В частности, остается открытым вопрос о том, как данная правовая позиция
соотносится с тем, что применение последствий недействительной сделки
является субъективным правом стороны сделки, реализуемым ею своей
волей и в своем интересе. Другими словами, должен ли возврат средств МСК
в бюджет ПФР, который по смыслу Определения № 82-КГ13-4 может
рассматриваться в качестве последствия недействительности сделки17,
осуществляться независимо от воли ее сторон и предъявления
соответствующего требования, или указанные последствия должны
подчиняться общим правилам о недействительности сделок (ст. 166, 167 ГК
РФ)? Лаконичность описательной (отсутствие сведений об основании
недействительности сделки, о требованиях истца в части последствий
67
признания сделки недействительной) и мотивировочной частей Определения
№ 82-КГ13-4 не позволяет дать однозначный ответ.
Имеются сомнения и по поводу возможности распространения правовой
позиции, сформулированной в Определении № 82-КГ13-4, на случаи
признания недействительными договоров купли-продажи жилых помещений,
приобретенных покупателем полностью или частично за счет заемных
средств, если погашение долга и уплата процентов по договору займа
(кредитному договору) были произведены за счет средств материнского
(семейного) капитала. Возврат средств МСК в бюджет ПФР на основании п.
2 ст. 167 ГК РФ в истолковании, предложенном в Определении № 82-КГ13-4
(«последствием недействительности сделки является возврат полученного по
сделке тому лицу, от которого оно получено...»), в данной ситуации
оказывается затруднительным по той причине, что полученные продавцом
жилого помещения денежные средства с правовой (но не с экономической)
точки зрения предоставлены не органом ПФР, а займодавцем (кредитором)
по договору займа (кредитному договору).
Правовые последствия возврата материнского (семейного) капитала
Обсуждение проблематики, связанной с возвратом средств материнского
(семейного) капитала, при использовании которых установленные законом
цели государственной поддержки семей с детьми не были достигнуты,
предполагает также постановку вопроса о правовых последствиях такого
возврата. Могут ли средства МСК, возвращенные в бюджет ПФР, быть
повторно использованы лицом, реализовавшим свое право распоряжения
средствами МСК? Поскольку, как было отмечено ранее, нормами Закона №
256-ФЗ механизм возврата средств МСК не предусмотрен вовсе, его
последствия также не установлены. Более того, распоряжение средствами
МСК в полном объеме рассматривается законодателем в качестве основания
68
для прекращения права на дополнительные меры государственной
поддержки (ч. 7 ст. 7 Закона № 256-ФЗ).
Отсутствие законодательного регулирования породило противоположные
подходы к решению данного вопроса в правоприменительной деятельности
органов ПФР и судебной практике. Уже в судебных актах по спорам
Сформулированное в научной литературе предложение о законодательном
закреплении за органами ПФР и органами, осуществляющими
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, полномочий по информационному обмену реализовано не было,
поэтому в отдельных субъектах РФ предприняты попытки восполнить этот
пробел путем заключения межведомственных соглашений о сотрудничестве
в указанной сфере.
Речь идет о допускаемой Верховным Судом РФ возможности предъявления
застрахованным лицом исковых требований о взыскании со страхователя
задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное
страхование (см.: постановление Пленума Верховного суда РФ от 11 декабря
2012 г. № 30 «О практике рассмотрения судами дел, связанных с реализацией
прав граждан на трудовые пенсии». П. 6 // Российская газета. 2012. 21 дек.).
о взыскании средств материнского (семейного) капитала, использованных в
противоречии с их целевым назначением, можно встретить суждение о том,
что возврат средств МСК в бюджет Пенсионного фонда РФ не лишает лицо,
ранее распорядившееся средствами МСК, возможности использовать
возвращенные средства повторно в порядке и на цели, установленные
законом25. Идея о возможности повторного распоряжения средствами МСК
после их возврата, не получившая, однако, обоснования в судебных актах,
предсказуемо не была поддержана органами ПФР, рассматривавшими
заявления лиц, ранее использовавших свое право на дополнительные меры
69
государственной поддержки, о повторном распоряжении средствами МСК.
Отказы в удовлетворении таких заявлений обосновывались тем, что
использование средств МСК в полном объеме влечет прекращение права на
дополнительные меры государственной поддержки, а возможность
«повторного» (после возврата ранее направленных средств) распоряжения
средствами МСК законодательством не предусмотрена. Это послужило
основанием для появления и распространения новой категории исков,
предметом которых стало требование истцов о «восстановлении»
(«возобновлении») права на дополнительные меры государственной
поддержки после их возврата в бюджет ПФР
Удовлетворяя в подавляющем большинстве случаев подобные исковые
требования, суды по-разному подходят к обоснованию итогового вывода. В
ряду аргументов, используемых судебными органами по отдельности или в
различных сочетаниях, можно выделить следующие:
— отсутствие в законе норм, запрещающих подобные последствия («возврат
этих средств в федеральный бюджет на счет ответчика не исключает их
использование истцом по предусмотренным Федеральным законом
направлениям в будущем»);
— ссылка на п. 51 Регламента организации работы с делами лиц, имеющих
право на дополнительные меры государственной поддержки, утвержденного
Правлением ПФР и предусматривающего среди оснований для
«восстановления ранее закрытого дела» лица, имеющего право на
дополнительные меры государственной поддержки, возврат ранее
направленных средств (части средств) МСК и получение органом ПФР
решения суда о восстановлении права на дополнительные меры
государственной поддержки28;
70
Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 7 ст. 7 Закона № 256-ФЗ, в
контексте рассматриваемого вопроса может привести к выводу о том, что
если при первоначальном распоряжении средства МСК были использованы
управомоченным лицом не полностью и в федеральном регистре имеется
информация об оставшейся, пусть даже символической, сумме средств МСК,
то решение вопроса о возможности «повторного» распоряжения средствами
МСК после их возврата должно быть иным, поскольку право на
дополнительные меры государственной поддержки не прекратилось.
Представляется все же, что с учетом делимости объекта права на
дополнительные меры государственной поддержки и возможности возврата
перечисленных средств независимо от того, идет ли речь обо всей сумме
МСК или только о ее части, подобная дифференциация лишена
рациональных оснований.
В настоящее время, в условиях экономической нестабильности, необходимо
обеспечить преодоление негативных тенденций и стабилизацию положения
семьи, а также создание предпосылок для улучшения ее здоровой
жизнедеятельности в будущем.