5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение .................................................................................................................... 6
Глава 1. Становление правовой основы поддержки семей с детьми в
России ................................................................................................................. 9
1.1. Генезис законодательства о материнском капитале ........................................ 9
1.2. Анализ законодательства о социальной поддержке семей, имеющих
детей .................................................................................................................. 16
1.3. Нововведения законодательства о материнском капитале в 2020 году ....... 25
Глава 2. Реализация права на материнский капитал и проблемы
применения законодательства .................................................................... 33
2.1. Характеристика лиц, имеющих право на материнский капитал ................... 33
2.2. Направления использования материнского (семейного) капитала .............. 41
2.3. Практические проблемы реализации законодательства о материнском
(семейном) капитале в РФ ............................................................................... 58
Заключение ............................................................................................................. 69
Список использованных источников ............................................................... 74
6
ВВЕДЕНИЕ
В последние десятилетия складывающаяся российская социокультурная
действительность актуализирует проблемы, связанные с изменениями в
социально-демографическом составе населения. Несмотря на предпринимаемые
усилия, рождаемость остается крайне низкой, увеличивается смертность в
трудоспособных возрастах. Казавшаяся незыблемой, такая ячейка общества, как
семья, все более теряет свою значимость.
Семья ежедневно сталкивается с множеством проблем: экономических,
жилищных, медицинских, психологических, образовательных, сложности в
трудоустройстве, которые порождают напряжение, стрессы, приводящие к
отрицательному воздействию на развитие семьи. При этом заметим, что до
недавнего времени, пособия на ребенка не являлись реальной помощью со
стороны государства.
Проблема социальной поддержки семьи сейчас является основной
проблемой социальной политики в России. Тенденции, происходящие в семейно-
брачной сфере, свидетельствовали и свидетельствуют о необходимости
укрепления позиций семьи в обществе, что невозможно сделать без
вмешательства и конкретной помощи со стороны государства. Таким образом,
оценив демографическую ситуацию в стране, положение семей, Президент и
Правительство РФ пришли к выводу, что необходимы новые формы поддержки
семьи, одним из таких методов стала программа материнский (семейный) капитал.
Материнский капитал в России представляет собой форму государственной
поддержки, предназначенную семьям на определенных условиях. Хоть этот вид
помощи и называется материнским капиталом, но право на него имеют не только
матери, но и отцы - при определенных условиях.
Программа материнского или семейного капитала, действующая в России
уже почти 15 лет, в 2020 году претерпела существенные изменения, которые
значительно улучшили ее правовое регулирование. Однако несмотря на то, что в
России последовательно предпринимаются меры по повышению рождаемости и
7
сокращению смертности, демографическая ситуация в стране усложняется в силу
объективных причин.
Таким образом, тема исследования является актуальной, т.к. получение
материнского (семейного) капитала помогает стимулировать увеличение
рождаемости населения, что в настоящее время является одной из приоритетных
задач нашего государства.
В научной литературе уделяется большое внимание изучению вопросов
социальной политики в области поддержки семьи. Многие авторы занимаются
исследованием данного вопроса; так, можно назвать работы таких ученых, как
Н.И. Беседкина, Л.С. Бляхман, В.Н. Бобков, В.В. Богатырев, М.В. Бузмакова, А.А.
Иванова и др. Однако изучению проблем связанных с материнским капиталом,
посвящено гораздо меньшее количество работ. Причем и имеющиеся работы
большей частью носят популярный характер. В трудах, посвященных
непосредственно материнскому капиталу, чаще всего анализируется какая-либо
отдельная проблема его получения, использования. В этой связи комплексных
исследований данного института, с выделением проблем и перспектив развития, в
настоящее время недостаточно.
Объектом настоящего исследования являются правоотношения,
складывающиеся в процессе взаимодействия субъектов права в результате
получения и использования материнского (семейного) капитала.
Предмет исследования включает в себя нормы, регулирующие
предоставление материнского (семейного) капитала, а также практика их
реализации.
Цель исследования заключается в выявлении проблем и перспектив
материнского (семейного) капитала. Для достижения данной цели поставлены и
выполнены следующие задачи:
1) изучить закономерности становления и развития законодательства о
материнском капитале;
2) провести общий анализ правовой базы социальной поддержки семей,
имеющих детей, в Российской Федерации;
8
3) детально рассмотреть нововведения законодательства о материнском
капитале в 2020 году;
4) дать характеристику категориям лиц, имеющих право на материнский
капитал;
5) проанализировать направления использования материнского (семейного)
капитала с учетом последних изменений в законодательстве;
6) исследовать проблемы реализации законодательства о материнском
капитале в России и сформулировать предложения по его совершенствованию.
Методологической основой исследования являются общие и специальные
методы познания общественных процессов и правовых явлений, в частности:
анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, аналогия, сравнительно-правовой,
конкретно-логический, формально-юридический методы. Применение
совокупности приведенных общих и специальных методов научного познания
обусловило всесторонний подход к теме настоящего исследования.
Нормативной основой работы являются такие нормативные правовые акты,
как Конституция РФ, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г № 256-ФЗ (в ред. от
01.03.2020) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей» и многие другие.
Теоретическую основу работы составили труды Т.В. Беловой, О.Ю.
Ереминой, И.Н. Журавлевой, С.Н. Маркова, О. Ю. Ситковой и др. Эмпирическую
базу исследования составили статистические данные, касающиеся реализации
программы материнского капитала, а также судебная практика по
соответствующим делам.
Структура настоящей работы состоит из введения, двух глав,
объединяющих 6 параграфов, заключения и списка литературы.
9
ГЛАВА 1. СТАНОВЛЕНИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ПОДДЕРЖКИ СЕМЕЙ
С ДЕТЬМИ В РОССИИ
1.1. Генезис законодательства о материнском капитале
На сегодняшний день одной из острых социально-экономических проблем
России является демографическая ситуация. Государственная политика нашего
государства направлена на решение данной проблемы посредством
стимулирования рождаемости. И одним из инструментов такого стимулирования
должен был стать материнский (семейный) капитал.
Внедрение материнского капитала явилось новеллой в системе мер
стабилизации демографической ситуации в Российской Федерации. О.Ю.
Еремина отмечает, что Россия не единожды сталкивалась с демографической
проблемой. Учитывая территориальную протяженность страны и крайне
неравномерную плотность населения, демографические проблемы в России
существовали всегда.
1
Впервые материнский капитал был упомянут 10 мая 2006 года Владимиром
Владимировичем Путиным. Президент Российской Федерации, обращаясь к
Федеральному Собранию РФ, сконцентрировал свое внимание на
демографических проблемах. Как одну из составляющих решения этих проблем
он предложил не просто увеличить выплаты матерям по уходу за детьми, но и
увеличить объём льгот для многодетных семей.
2
Иными словами, создать уже
всем известный материнский капитал, который бы распространялся на те семьи, в
которых родился второй ребенок для дальнейшего стимулирования рождаемости
внутри страны.
Действия не заставили себя долго ждать и в январе 2007 г. был принят
Федеральный закон от 29.12.2006 №256-ФЗ «О дополнительных мерах
1
Еремина О.Ю. Правовое регулирование материнского капитала: практика применения и перспектива развития
// Журнал российского права. – 2018. - № 5. – С. 125-138.
2
Послание Президента Российской Федерации от 10 мая 2006 г. «О положении в стране и основных
направлениях внутренней и внешней политики государства» [Электронный ресурс] // Официальный сайт
Администрации Президента РФ. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/bank/23819 (дата обращения:
05.04.2020)
10
государственной поддержки семей, имеющих детей».
3
Согласно данному закону
при рождении, (усыновлении) второго, третьего или последующего ребенка в
период с 01 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. один раз предоставляется
материнский капитал.
Материнский (семейный) капитал - это денежные средства, которые
выделяются государством из федерального бюджета в целях обеспечения
материальной поддержки семьям, имеющих либо планирующих детей.
4
Средства,
составляющие материнский капитал, передаются в бюджет Пенсионного фонда
РФ на реализацию дополнительных мер государственной поддержки.
Первоначально Федеральным законом № 256-ФЗ было предусмотрено три
направления распоряжения средствами материнского (семейного) капитала:
- на улучшение жилищных условий;
- получение образования детьми;
- формирование накопительной пенсии для женщин.
Данный перечень был расширен. Так, в 2015 г. за счет средств материнского
капитала стало возможным приобретение товаров и услуг, предназначенных для
социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов
5
, а с 2018 г.
стало возможным получение ежемесячной выплаты в соответствии с
Федеральным законом «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей».
6
В 2017 г. законодатель внес большое количество изменений в правовое
регулирование государственной поддержки семей, имеющих детей, посредством
материнского капитала, вступивших в силу с 1 января 2018 г., в целях упрощения
получения сертификата на материнский капитал и увеличения его адресности.
Среди наиболее значимых изменений отметим следующие:
3
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г № 256-ФЗ (в ред. от 01.03.2020) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 1. - Ч. I. - Ст.
19.
4
Корба О.А. Материнский капитал как один из ведущих инструментов стимулирования рождаемости //
Государственное управление и развитие России: вызовы и перспективы. Сборник статей III Всероссийской
научно-практической конференции. - 2019. - С. 61.
5
Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. № 348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ.
– 2015. - № 48 (часть I). - Ст. 6714.
6
Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ.
– 2018. - № 1 (Часть I). - Ст. 16.
11
1) при рождении второго ребенка после 1 января 2018 г. женщина вправе
обратиться с заявлением о распоряжении средствами материнского (семейного)
капитала на ежемесячную выплату в связи с его рождением (усыновлением).
Расширен перечень возможностей обращения с заявлением о назначении выплат.
Так, заявление с документами могут быть направлены в форме электронных
документов.
2) за выдачей сертификата на материнский капитал можно теперь
обратиться в многофункциональный центр;
3) упрощен порядок использования средств материнского капитала на
приобретение товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и
интеграции в общество детей-инвалидов;
4) предусматривается возможность воспользоваться льготными условиями
кредитования, чтобы улучшить свои жилищные условия. Семьи, в которых с 1
января 2018 г. и до 31 декабря 2021 г. появится второй или третий ребенок, вправе
взять льготную ипотеку, которую также можно гасить средствами материнского
капитала. Достижения трехлетия ребенка, давшего право на сертификат,
дожидаться при этом не нужно.
5) расширен перечень образовательных организаций, с которыми можно
рассчитываться за предоставление образовательных услуг средствами
материнского капитала, а также увеличен срок его использования;
6) срок действия материнского капитала как меры господдержки продлен до
31 декабря 2021 г.
Необходимо отметить, что Федеральный закон № 256-ФЗ предусмотрел
право субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать
дополнительные меры поддержки семей, имеющих детей, за счет средств
соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Однако этим правом субъекты РФ воспользовались не одновременно.
Начиная с 2009 г. в одних субъектах РФ и по 2012 г. в других субъектах РФ в
унисон с федеральной программой материнского капитала вступили в действие
положения о материнском капитале, разработанные на региональном уровне. В
12
большинстве случаев региональный законодатель установил собственные
направления для использования средств регионального материнского (семейного)
капитала.
7
18 марта 2019 года был подписан закон 37-ФЗ
8
, который внес изменения в
256-ФЗ от 29.12.2006, направленные на усиления контроля за использованием и
расходованием материнского капитала.
Ежегодно сумма материнского капитала изменяется под воздействием
экономической ситуации в Российской Федерации, что подразумевает собой
индексирование с учетом уровня инфляции в стране.
Таблица 1
Изменение сумм материнского капитала
9
Год
Размер мат.капитала, руб.
Индексация, %
Инфляция, %
2007
250 000
-
11,9
2008
276 250
10,5
13,3
2009
312 163
13
8,8
2010
343 379
10
8,8
2011
365 698
6,5
6,1
2012
387 640
6
6,6
2013
408 961
5,5
6,5
2014
429 409
5
11,4
2015
453 026
5,5
12,9
2016
453 026
0
5,4
2017
453 026
0
2,5
2018
453 026
0
4,3
2019
453 026
0
4,3
2020
470 241
3,8 (прогноз)
3,8 (прогноз)
2021
489 051
4 (прогноз)
4 (прогноз)
На основе представленной выше таблицы можно сделать вывод о
ежегодном увеличении суммы материнского капитала. Однако в 2016-2019 годах
данная выплата не подвергалась индексированию из-за нестабильной ситуации в
7
Еремина О.Ю. Правовое регулирование материнского капитала: практика применения и перспектива развития
// Журнал российского права. – 2018. - № 5. – С. 131.
8
Федеральный закон от 18 марта 2019 г. № 37-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ.
– 2019. - № 12. - Ст. 1227.
9
Пенсионный фонд Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pfrf.ru (дата
обращения: 06.04.2020)
13
стране и относительно низкой инфляции. Но, несмотря на это, в программу
материнского капитала все же внесли существенные изменения.
Интересным представляется анализ таблицы, отражающей количество
выданных сертификатов по программе материнского (семейного) капитала по
годам.
Таблица 2
Количество выданных сертификатов по программе
10
Год
Количество выданных сертификатов
2007
313 803
2008
568 644
2009
940 290
2010
789 387
2011
700 505
2012
656 183
2013
697 388
2014
823 000
2015
1 041 000
2016
761 000
2017
727 200
2018
627 300
Январь-октябрь 2019
456 600
Анализ статистики по количеству выданных сертификатов по программе
материнского капитала показывает огромный рост в реализации проекта в 2009
году. Это обуславливается тем, что в этом году было принято решение о
возможности погашения жилищных кредитов и займов, не дожидаясь 3-летия
ребенка, а также получения единовременной денежной выплаты в размере 12 000
рублей в год.
11
Аналогичную ситуацию показывают данные за 2015 год. Владельцы
сертификата на материнский капитал получили право направлять его средства на
оплату первого взноса по кредиту на улучшение жилищных условий, не
10
Пенсионный фонд Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pfrf.ru (дата
обращения: 06.04.2020)
11
Ефимов Е.К. Инструмент государственной поддержки семей: материнский капитал // Прогнозирование
инновационного развития национальной экономики в рамках рационального природопользования. Материалы
VIII Международной научно-практической конференции. - 2019. - С. 293.
14
дожидаясь 3-летнего возраста «второго» ребенка, и на единовременную выплату
уже в размере 20 000 рублей.
По данным таблицы хорошо видно, что число россиян, получивших
материнский капитал, сокращается четвертый год подряд. За январь-октябрь 2019
года выдано на 45 тысяч меньше сертификатов, чем за такой же период 2018 года,
следует из статистики. В 2018 году за этот же период (январь - октябрь) цифра
была существенно выше - 501,3 тысячи.
12
Связано это с падением рождаемости.
Таблица 3
Рождаемость с 2007 по 2019 гг.
13
Годы
Количество
родившихся
Количество родившихся на 1000 человек
населения
2007
1610122
11,3
2008
1713947
12,0
2009
1761687
12,3
2010
1788948
12,5
2011
1796629
12,6
2012
1902084
13,3
2013
1895822
13,2
2014
1942683
13,3
2015
1940579
13,3
2016
1888729
12,9
2017
1690307
11,5
2018
1604344
10,9
2019
1484235
10,1
По данной таблице видно, что общий коэффициент рождаемости достиг
своего максимума в 2014, 2015 году и далее он стал снижаться. Существует ряд
мнений о причинах, вызвавших снижение рождаемости.
Так, по мнению директора института демографии ВШЭ Анатолия
Вишневского, снижение рождаемости связанно с сокращением числа женщин
репродуктивного возраста, так как в 90-е годы в стране родилось мало девочек.
Кроме того, он подчеркивает, что проблема в ближайшее время будет только
нарастать. Автор считает, что кардинально изменить ситуацию невозможно, так
как демографические меры, реализуемые государством, в большей степени
12
Маткапитал не манит: почему россияне не рожают [Электронный ресурс] // Портал «ГАЗЕТА.РУ». – Режим
доступа: https://www.gazeta.ru (дата обращения: 06.04.2020)
13
Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/
(дата обращения: 06.04.2020)