принимали какое-либо участие в исполнении мошеннической схемы.
Допустим, если денежные средства обналичивали строительная компания или
родственник владельца сертификата, то они будут считаться соучастниками
преступления
7
.
За использованием денежных средств из государственного бюджета
следят государственные структуры. В силу этого контроля реализовать
материнский капитал очень сложно.
Это, пожалуй, все, на что можно направить денежные средства
материнского капитала. В ближайшее время никаких дополнений или
изменений в перечне, указанном в законе, производиться не будет.
Так, в законе капитал называется материнским (семейным) — эти
термины используются как синонимы, однако, это два в совершенстве разных и
независимых социальных института.
Фактически право на получение сертификата имеет не семья, а женщина
— мать ребенка, и лишь в условиях ее отсутствия — отец ребенка, усыновитель
(либо другой официальный представитель ребенка) и несовершеннолетний
ребенок.
Главным органом, регулирующим получение материнского капитала,
является ПФР (Пенсионный фонд РФ) и его территориальные органы. Для
получения государственного сертификата на материнский (семейный) капитал
(далее — сертификат) нужно обратиться в территориальный орган
Пенсионного фонда РФ (ПФР) с помощью подачи соответствующего заявления
со всеми прилагающими документами (их копиями, верность которых
засвидетельствована в определенном действующим законодательством
порядке)
1.2. Правовое регулирование материнского капитала
7
Никонов, Д.А. Право социального обеспечения / Д.А. Никонов, А.В. Стремоухов. -
Москва: СИНТЕГ, 2017. – С.56
Материнский (семейный) капитал введен Федеральным законом от 29
декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной
поддержки семей, имеющих детей
8
» (ред. от 02.08.2019).
Статья 2 данного закона определяет материнский (семейный) капитал как
средства федерального бюджета, перечисляемые в бюджет Пенсионного фонда
РФ на исполнение дополнительных мер государственной поддержки,
обеспечивающих возможность улучшения жилых условий, получения высшего
образования, в частности повышения уровня пенсионного обеспечения.
В действующем законе предоставлено определение понятия
«материнский капитал», определен механизм выделения денежных средств из
бюджета, их индексирования и получения адресатами. Утверждены
ответственные лица.
Установлен полный перечень целей, на которые распространяет свое
действие материнский капитал. Федеральный закон применяется к правовым
отношениям, образовавшимся в связи с рождением (усыновлением) ребенка
(детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г.
На первый взгляд, положения закона являются вполне доступными для
понимания. Под дополнительными мерами государственной поддержки семей,
имеющих детей, подразумеваются меры, которые обеспечивают возможность
приобретения жилищного помещения, получения услуг в области образования,
улучшения пенсионного обеспечения учитывая особенности, определённые
законодательным проектом. Осуществление данных мер производится с
посредством материнского (семейного) капитала - обособленных ресурсов
федерального бюджета
9
.
8
Федеральный закон от 29.12.2006 №256-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Российская
газета. – 2017. – № 678.
9
Николаева, Е. Ю. Право социального обеспечения / Е.Ю. Николаева. - М.: РИОР,
Инфра-М, 2017. – С.100
Право на получение материнского (семейного) капитала в согласии с
Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей» возникает при рождении (усыновлении) ребенка,
имеющего гражданство Российской Федерации. В соответствии со ст. 12
Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве РФ
10
» ребенок
приобретает гражданство РФ по рождению, если на момент рождения ребенка:
− оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство
РФ (независимо от места рождения ребенка); − один из его родителей имеет
гражданство РФ, а другой является лицом без гражданства, или признан
безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо
от места рождения ребенка);
− один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель
является иностранным гражданином при условии, что ребенок был рожден на
территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом
без гражданства;
− оба родителя ребенка либо единственный родитель, проживающие на
территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или
лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории
Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его
родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое
гражданство.
Согласно ч.1 ст.3 ФЗ № 256-ФЗ имеют право на дополнительные меры
государственной поддержки следующие категории граждан:
− женщины, которые родили (усыновили) второго ребенка начиная с 1
января 2007 года;
10
Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О гражданстве
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.10.2019)// «Собрание
законодательства РФ», 03.06.2002, № 22, ст. 2031.
− женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или
последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не
воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки;
− мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго, третьего
ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на
дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об
усыновлении вступило в свою законную силу начиная с 1 января 2007 года
К числу подзаконных нормативных актов, формирующих базу системы
законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей, также относятся:
− Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007г. №862 «О
правилах направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на улучшение жилищных условий
11
» - устанавливает виды расходов,
на которые могут быть направлены средства (часть средств) материнского
(семейного) капитала для улучшения жилищных условий, порядок подачи
заявления о распоряжении этими средствами и перечень документов,
необходимых для рассмотрения заявления, а также порядок и сроки
перечисления указанных средств;
Решение Правительства РФ от 24 декабря 2007г. № 926 «Об утверждении
Правил направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление других
связанных с получением образования ребенком (детьми) расходов
12
»
определяет порядок направления денежных ресурсов (части ресурсов)
11
Постановление Правительства РФ от 12.12.2007 N 862 (ред. от 25.05.2019) «О
Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на
улучшение жилищных условий»// "Собрание законодательства РФ", 17.12.2007, N 51, ст.
6374.
12
Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 926 (ред. от 30.12.2017) «Об
утверждении Правил направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на получение образования ребенком (детьми) и осуществление иных связанных с
получением образования ребенком (детьми) расходов»// «Собрание законодательства РФ»,
31.12.2007, № 53, ст. 6622.
материнского (семейного) капитала на получение образования ребенком
(детьми) в любой образовательной организации на территории РФ, которая
имеет право на предоставление соответствующих образовательных услуг, в
частности на другие связанные с получением образования ребенком (детьми)
расходы, и устанавливает порядок подачи документов, нужных для
направления средств на данные цели.
Однако постоянно возрастающий объем сообщений правоохранительных
структур об обнаружении нарушений в рассматриваемой области превращает
образовавшиеся на почве указанных показателей ожидания в иллюзии.
Правоохранительные структуры убеждены, что материнский капитал стал
предметом посягательств организованных преступных групп.
По предоставленным данным уполномоченных служб, за все время
функционирования Закона о материнском капитале от 29 декабря 2006 г. N 256-
ФЗ (ред. от 02.08.2019) было раскрыто практически две тысячи преступлений,
увязанных с его хищением, а также обналичиванием. Также указывается, что
объём противозаконно использованных сертификатов исчисляется сотнями, а
общий объём похищенных ресурсов государственного бюджета достигает
десятков миллиардов рублей
13
.
В результате государственными деятелями был поднят вопрос
относительно актуальности продолжения реализации мер государственной
поддержки многодетным семьям. В силу недобросовестности получателей
сертификатов на материнский капитал образовались проблемы уголовно –
юридического плана.
Результатом бурных дискуссий стало то, что закон определил не только
принципиально новый источник поддержания благополучия нуждающихся в
социальной защите семей. Законодатель, в частности, расширил область
13
Мозжено И.И. Систематизация законодательства и ее признаки // Конституционное и
муниципальное право. 2017. № 4. – С.76
действия уголовной юстиции, для нужд которой, судя по его содержанию, он не
предназначался и не готовился.
Положение усугубляется низким уровнем согласованности Закона с
другими сферами законодательства. Так, законодатели при разработке и
утверждении проекта, рассматриваемого нормативного юридического акта, не
просчитали уголовно-юридические риски и сопряженные с ними материальные
издержки.
Суть главных недостатков не велика. Однако все они имеют, прежде
всего, принципиальную направленность. От их определения зависит
непосредственное разрешение вопросов относительно видов ответственности, к
которой могут привлекаться родители, риелторы, работники банковских и
других кредитных предприятий, уполномоченные субъекты учреждений
Пенсионного фонда, в частности о возможности применения к ним за
несоблюдение Закона мер уголовно-юридического воздействия. Иные вопросы
имеют преимущественно производную направленность
14
.
Чтобы разрешить указанные вопросы необходимо, в первую очередь,
определить отрасль права, в рамках которой образуются, осуществляются и
прекращаются регламентируемые действующим Законом отношения. Он
оставляет данный вопрос не проясненным.
В ст. 1 декларативно и безотносительно к конкретной сфере права
повествуется о том, что законодательство о дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на
Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного
права, состоит из Федерального закона, других законов, а также из издаваемых
в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.
14
Николаева, Е. Ю. Право социального обеспечения / Е.Ю. Николаева. - М.: РИОР,
Инфра-М, 2017. – С.64
Данное определение сферы действия Закона является не информативным.
Точно такой же характер имеют положения об ответственности, которая
возникает за его нарушение.
Такая размытость Закона является основанием для существования
различных мнений относительно того, что рассматриваемые отношения имеют
публично - правовой характер и по методу регламентирования стоят на пороге
административного, бюджетного и пенсионного законодательств. Если на
законодательной основе не уточнить данные вопросы, то рассуждения такого
рода так и останутся дискуссионными.
Автор не берется за их разрешение. Он оппонирует некоторым
существующими позициями и вносит свой вклад в общую дискуссию по
данному вопросу.
Необходимо обратить внимание на то, что Закон, как это указано в его
преамбуле, не определяет нормативов обязательного поведения для своего
основного адресата - семьи. Он ориентирован только на формирование
необходимых условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную
жизнедеятельность.
Благополучатели не обременяются императивными притязаниями
государственных институтов власти. Так, за выгодоприобретателями остается
право принятия или непринятия предложенных государством мер
стимулирования. Признаков так называемых вертикальных взаимоотношений,
подразумевающих властное подчинение одной стороны иной, в диспозиции
Закона не просматривается
15
.
Таким образом, можно заключить, что регламентируемые действующим
Законом отношения имеют, прежде всего, частно –публичную направленность,
которая относит их к сфере действия гражданского права.
15
Матусов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов: Изд-во Сарата. гос.
академии права. - 2017 .-С.54
Наличие в рассматриваемых отношениях публичного фактора допускает
возможность их гражданско-юридического регламентирования. Возможность
участия в указанных отношениях субъекта власти допускается Законом,
которым его статус нивелируется до равноправного участника гражданского
оборота
16
.
Соответственно ст. 2 и ст. 124 ГК РФ
17
в регламентируемых гражданским
законодательством отношениях могут принимать участие РФ, субъекты
Федерации и муниципальные образования. Все они как юридические лица
выступают в данных отношениях на равных началах с другими участниками
данных отношений - субъектами и юридическими лицами.
Таким образом, необходимо указать на концептуальное сходство формы
предложения государством указанных мер материального стимулирования в
качестве закона с публичной офертой - институтом гражданского права.
Существенных различий между ними нет. В Законе в полном соответствии со
ст. 435 ГК РФ отображено адресованное конкретному ряду субъектов - семьям,
имеющим детей, предложение по получению мер поддержки, выраженное в
финансовом эквиваленте и заключает в себе намерение лица - государства,
сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом,
которым оно будет принято, то есть взято на себя встречное обязательство по
рождению или усыновлению второго ребенка или последующих детей
18
.
Государство признает и прямо в Законе устанавливает, что его
предложение не может быть отозвано и действует в течение срока (до 31
декабря 2016 г.), установленного для акцепта оферты. Сформулированное в
Законе предложение по передаче материнского капитала на указанных в нем
условиях действует для любого, кто на него отзовется.
16
Мозжено И.И. Систематизация законодательства и ее признаки //
Конституционное и муниципальное право. 2017. № 4. С.33.
17
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ
(ред. от 18.07.2019) // Российская газета. – 2017. – № 975.
18
Левенков А.С. К вопросу о взаимодействии государства и гражданского общества в
российской федерации //Административное и муниципальное право. - 2017. - № 1. – С.12
Согласие на принятие гражданами мер поддержки во многом реализуется
по правилам акцепта, под которым понимается ответ лица, которому
адресована оферта (ст. 438 ГК).
Применительно к рассматриваемому случаю, как это указано в ст. 5 и ст.
7 Закона, акцепт реализуется через обращение лица в любое время в органы
Пенсионного фонда РФ по истечении трех лет после возникновения у него
права на получение материнского капитала путем подачи соответствующего
заявления с необходимыми документами
19
.
Таким образом, представляется, что регулируемые исследуемым Законом
отношения основаны на принципах частно-публичного партнерства и вполне
укладываются в пределы юрисдикции гражданского права. В соответствии со
ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство может состоять из ГК РФ и
принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих
отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ.
На возможность признания материнского капитала самостоятельным и
самодостаточным объектом гражданского оборота также указывает то, что в
нем уже «вращаются» различного рода «капиталы». Речь идет об уставном
капитале коммерческих организаций и иных юридических лиц, складочном
капитале хозяйственных партнерств и товариществ, целевом капитале
некоммерческих организаций, пенсионном капитале граждан, которые не
всегда прямо предусмотрены гражданским законом, но тем не менее
составляют его неотъемлемую часть.
Таков самый общий взгляд на правовой статус материнского капитала и
связанные с ним проблемы. Но его вполне достаточно для вывода о том, что к
отношениям, регулируемым Законом, применимы меры гражданско - правовой
ответственности.
19
Кадакоева Г.В. Совершенствование практики использования материнского капитала в
региональной социально-экономической системе // Российское предпринимательство. –
2014. – Том 15. – № 24. – С. 125-137.
На возникающие в сфере его действия обязательства распространяются
предусмотренные ст. 167 ГК РФ
20
положения о недействительных сделках,
позволяющие всякое мнимое или притворное обязательство оспорить или
признать ничтожным и требовать от выгодоприобретателя возврата незаконно
полученной материальной помощи.
Однако практика свидетельствует, что правоприменители не спешат
обращаться к средствам гражданско-правовой защиты.
Несмотря на отсутствие полного и единообразного понимания правовых
характеристик материнского капитала и высокой вероятности допущения
ошибок в квалификации связанных с его оборотом действий, в подавляющем
большинстве случаев криминалисты предпочитают обращаться к уголовно -
правовым средствам борьбы со связанными с материнским капиталом
злоупотреблениями
21
.
Таким образом, материнский (семейный) капитал — это форма
государственной поддержки российских семей, воспитывающих детей.
Материнский (семейный) капитал – это мера государственной поддержки
российских семей, в которых с 2007 по 2018 год включительно родился (был
усыновлен) второй ребенок (либо третий ребенок или последующие дети, если
при рождении (усыновлении) второго ребенка право на получение этих средств
не оформлялось). Согласно законодательству, средства материнского капитала
могут быть использованы только по следующим направлениям: улучшение
жилищных условий, получение образования детьми (ребенком), формирование
накопительной части трудовой пенсии для женщин, техническая реабилитация
детей-инвалидов.
20
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ
(ред. от 18.07.2019) // Российская газета. – 2017. – № 975.
21
Кадакоева Г.В. Совершенствование практики использования материнского капитала в
региональной социально-экономической системе // Российское предпринимательство. –
2014. – Том 15. – № 24. – С. 125-137.