16
Законом Магаданской области от 22 июля 2011 г. N 1420-ОЗ «О
дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей»
закреплено право на региональный материнский капитал размером 100 000
руб. (с индексацией), Закон Сахалинской области от 8 декабря 2010 г. № 115-
ЗО «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, в Сахалинской области»
конкретизирует и дополняет предусмотренные на федеральном уровне
направления поддержки детей, не имеющих семьи. Закон Камчатского края
от 19 декабря 2011 г. N 730 «О постинтернатном сопровождении в
Камчатском крае» предусматривает разнообразные меры социальной
поддержки выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся
без попечения родителей, реализация которых существенным образом
ускоряет и упрощает социализацию этих детей
4
.
Таким образом, эффективность введения выплат материнского
капитала подтверждают статистические данные, что дает возможность для
его дальнейшего развития.
1.2. Правовое регулирование порядка предоставления материнского
капитала
К актам, регламентирующих дополнительные меры государственной
поддержки семей имеющих детей, можно отнести нормы международных
актов. Согласно пункту 2 статьи 25 Всеобщей декларации прав человека
принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.19481 материнство и
младенчество обладают неотъемлемым правом на особый формат помощи и
попечения.
4
Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России: монография / Л.В.
Андриченко, М.М. Баранчикова, К.М. Беликова и др.; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИЗиСП, 2018. 301 с.
17
Так же отмечается, что семья является основополагающей и
генетической ячейкой общества и ей гарантированы права на защиту со
стороны государства и общества. Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах (Генеральная Ассамблея ООН, вступил в
силу 3 января 1976 г утверждает нужду матери в течении разумного времени
до и после родов в особой охране и поддержке, которая должна оказываться
государством и обществом.
Декларация прав ребенка провозглашена Резолюцией 1386 (XIV)
Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1959 г гарантирует защиту
ребенка, обеспеченную помимо закона иными средствами и гарантирует
благоприятные условия для развития физических, умственных и
нравственных способностей.
Основное место в регулирование дополнительных государственных
мер поддержки семей, имеющих детей, занимает Федеральный закон от
29.12. 2006 №256 - ФЗ «О дополнительных мерах государственной
поддержки семей имеющих детей». В нем содержится основной понятийный
аппарат, указывается круг субъектов, имеющих право на дополнительные
меры государственной поддержки, устанавливается механизм реализации
прав.
К числу подзаконных нормативных актов, формирующих систему
законодательства о дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей, относятся:
Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. №862 «О
правилах направления средств (части средств) материнского (семейного)
капитала на улучшение жилищных условий» устанавливает виды расходов,
на которые могут быть направлены средства (часть средств) материнского
семейного) капитала для улучшения жилищных условий, порядок подачи
заявления о распоряжении этими средствами и перечень документов,
18
необходимых для рассмотрения заявления, а также порядок и сроки
перечисления указанных средств;
Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. №926 «Об
утверждении Правил направления средств (части средств) материнского
(семейного) капитала на получение образования ребенком (детьми) и
осуществление иных связанных с получением образования ребенком
(детьми) расходов» устанавливает порядок направления средств (части
средств) материнского (семейного) капитала на получение образования
ребенком (детьми) в любом образовательном учреждении на территории
Российской Федерации, имеющем право на оказание соответствующих
образовательных услуг, а также на иные связанные с получением
образования ребенком (детьми) расходы, и определяет порядок
представления документов, необходимых для направления средств на
указанные цели
5
.
Законодательство о материнском капитале претерпевает
многочисленные изменения и думаю, что они не последние, так как
законодателю важно сократить все имеющиеся коллизии права, которые не
дают должным образом воспользоваться материнским капиталом.
1.3. Основания предоставления и размер материнского капитала
Материнский капитал предоставляется только один раз: женщинам при
рождении (усыновлении) второго или последующих детей начиная с
01.01.2007, а также мужчинам - единственным усыновителям второго и
последующих детей с указанной даты (ст. ст. 3, 6, 13 Закона от 29.12.2006 N
256-ФЗ).
Материнский капитал получают и при рождении двойни (тройни).
5
Еремина О.Ю. Правовое регулирование материнского капитала: практика применения и перспектива
развития // Журнал российского права. 2018. N 5. С. 125 - 138.
19
Воспользоваться материнским капиталом можно только после получения
сертификата, который удостоверяет право на материнский капитал (п. 3 ст. 2
Закона N 256-ФЗ).
Наряду с материнским капиталом, выплачиваемым на основании
федерального закона, в некоторых регионах действуют программы по
выплате регионального материнского (семейного) капитала. Он
выплачивается за счет средств региональных и местных бюджетов.
Получение сертификата на региональный материнский капитал не зависит от
того, получен ли материнский капитал на основании федерального закона.
Как уже было отмечено выше, право на дополнительные меры
государственной поддержки в виде материнского капитала имеют женщины,
которые родили или усыновили детей. Этим правом могут обладать также
мужчины, усыновившие детей. При этом такое право возникает у данных лиц
и является первичным по отношению к правам иных лиц. Если у женщины не
возникло право на эту меру государственной поддержки, такое право не
перейдет ни к ее супругу, ни к ее детям. Аналогично, если такое право не
возникло у мужчины - единственного усыновителя детей, усыновленные им
дети этим правом воспользоваться не смогут. Поэтому соблюдение условий,
при которых возникает данное право, является очень важным.
Начнем с условий, при которых право на материнский капитал
возникает у женщины. Такие условия можно разделить на требования,
предъявляемые к самой женщине и к ее детям.
Требования, которые предъявляются к женщине:
Для того чтобы претендовать на материнский капитал, женщина
должна иметь гражданство РФ. Если российское гражданство отсутствует,
прав по Закону о дополнительных мерах господдержки у матери не
возникает. Причем данное требование не является дискриминационным, по
мнению Конституционного Суда РФ.
20
В Определении Конституционного Суда РФ от 25.01.2018 N 175-О
говорится, что отсутствие у женщин, не являющихся гражданами РФ,
возможности получения дополнительных мер государственной поддержки в
форме материнского (семейного) капитала не должно расцениваться как
дискриминация. Это связано с тем, что принцип равенства, предполагая
равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает
необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к
разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает
различий и необходимости их учета законодателем.
В связи с тем что закон не содержит указания на то, в какой именно
момент женщина, претендующая на получение материнского капитала,
должна обладать гражданством России, имеется две позиции на этот счет.
Первая позиция, отражение которой нередко можно встретить в
судебной практике, сводится к тому, что для возникновения у женщины
права на материнский капитал она должна обладать российским
гражданством на момент рождения ребенка, в связи с которым такое право
возникает. Получение женщиной российского гражданства после рождения
ребенка не является основанием для выдачи ей сертификата на материнский
капитал.
В апелляционном определении Новосибирского областного суда от
15.02.2018 N 33-1553/2018 говорится, что: прокурор обратился в суд с иском
в интересах Российской Федерации к З. и Управлению Пенсионного фонда
России, указав, что в 2017 году З. подала заявление о выдаче
государственного сертификата на материнский (семейный) капитал в связи с
рождением второго ребенка.
На момент рождения этого ребенка его родители являлись гражданами
Республики Казахстан, как и сам ребенок, в связи с чем у З. отсутствует
21
право на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с
Законом о дополнительных мерах господдержки.
Однако Управление Пенсионного фонда России вынесло решение о
выдаче З. государственного сертификата на материнский (семейный) капитал
и выдало ей соответствующий сертификат. Истец просил признать З. не
приобретшей право на меры государственной поддержки, предусмотренные
названным законом; признать государственный сертификат на материнский
(семейный) капитал, выданный на ее имя, недействительным, а также обязать
Управление Пенсионного фонда России исключить из регистра лиц,
имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки,
информацию о З. как о лице, имеющем такое право. Судом требования
прокурора удовлетворены.
Не согласившись с выводами суда, З. обжаловала решение, указывая в
том числе на то, что соотечественники, переселившиеся в Российскую
Федерацию из-за рубежа, рассчитывают, наравне с гражданами РФ по
рождению, на меры социально-экономического стимулирования, социально-
экономическую поддержку государства, в том числе на меры
дополнительной поддержки семей, имеющих детей.
По мнению З., действующее правовое регулирование не допускает
установления каких-либо различий в правовом положении граждан РФ в
зависимости от оснований приобретения ими гражданства.
Рассмотрев дело, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о
законности и обоснованности судебного решения.
Этой позиции придерживается и Верховный Суд РФ, указавший, что
для возникновения у женщины, родившей (усыновившей) ребенка, права на
материнский капитал необходимо наличие у нее гражданства России на дату
рождения (усыновления) ребенка (п. 1 Обзора судебной практики по делам,
22
связанным с реализацией права на материнский (семейный) капитал,
утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 г.).
Вторая позиция основана на том, что Закон о дополнительных мерах
господдержки не ставит факт возникновения права на материнский капитал в
зависимость от оснований и времени приобретения гражданства РФ матерью
ребенка. В связи с этим для подтверждения возникновения данного права
женщина должна представить доказательства соблюдения условия о наличии
российского гражданства на дату обращения в органы Пенсионного фонда
России с заявлением о выдаче сертификата на материнский капитал.
На устранение такого существенного различия в толковании
положений Закона о дополнительных мерах господдержки направлен проект
закона, разработанный Минтрудом России. После прохождения
необходимых процедур данный проект, возможно, будет внесен в
Государственную Думу. Проект предполагает внесение изменений в ст. 3
Закона о дополнительных мерах господдержки путем изложения первого
предложения ч. 1 указанного Закона в следующей редакции:
«1. Право на дополнительные меры государственной поддержки
возникает в связи с рождением (усыновлением) ребенка (детей), имеющего
(приобретшего) гражданство Российской Федерации, у следующих граждан
Российской Федерации независимо от места их жительства и времени
получения либо приобретения ими гражданства Российской Федерации:».
Внесение рассматриваемого изменения в Закон о дополнительных
мерах господдержки позволит, с одной стороны, устранить неоднозначность
толкования соответствующих его положений и, с другой стороны, расширить
круг лиц, имеющих право на материнский капитал. Последнее связано с тем,
что будет снято требование о приобретении по рождению российского
гражданства ребенком, в связи с рождением (усыновлением) которого
возникает указанное право.
23
Наличие у женщины двойного гражданства не может являться
основанием для отказа в выдаче ей сертификата на материнский капитал.
Такой вывод следует из положений ч. 1 ст. 6 Федерального закона от
31.05.2002 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»,
предусматривающих, что российский гражданин, имеющий также иное
гражданство, рассматривается нашей страной только как гражданин РФ, за
исключением случаев, прямо предусмотренных международным договором
РФ или федеральным законом.
По общему правилу наличие российского гражданства подтверждается
паспортом гражданина РФ. Причем не всегда это должен быть так
называемый внутренний паспорт: если человек проживает за пределами
России, он является владельцем только «загранпаспорта», внутренний
паспорт ему не выдается. Однако отсутствие этого документа не будет
свидетельствовать о том, что гражданин утратил гражданство. Кроме этого,
право гражданина России на материнский капитал возникает независимо от
того, проживает он на территории страны или за ее пределами (ч. 1 ст. 3
Закона о дополнительных мерах господдержки).
Помимо паспорта, наличие гражданства России может подтверждаться
иными документами, например военным билетом. Полный перечень таких
документов предусмотрен п. 45 Положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ
от 14.11.2002 N 1325.
Следующим требованием для получения права на материнский капитал
является факт рождения или усыновления женщиной второго или
последующих детей начиная с 1 января 2007 г. Закон о дополнительных
мерах господдержки не имеет обратной силы и применяется только к
отношениям, возникшим после его вступления в силу.
24
Таким образом, если женщина претендует на получение материнского
капитала в связи с рождением двоих детей, хотя бы один из них должен быть
рожден после 1 января 2007 г. Если данное условие не соблюдается, право на
дополнительные меры государственной поддержки не возникнет.
Например, женщина является матерью троих детей 2000, 2003 и 2006
года рождения. Несмотря на то что она родила троих детей, которые
находятся на ее содержании, право на материнский капитал у нее не
возникает.
Необходимо иметь в виду, что данным правом можно воспользоваться
только один раз. Женщина, получившая сертификат на материнский капитал
в связи с рождением (усыновлением) второго ребенка, не может получить
такой сертификат впоследствии, независимо от того, сколько детей она
произведет на свет или усыновит. Однако, если женщина не воспользуется
правом на материнский капитал в связи с рождением (усыновлением)
второго ребенка, она сохранит право на данную форму государственной
поддержки в связи с рождением третьего ребенка.
Например, в 2008 году в семье родился первый ребенок. По
прошествии нескольких лет его мама вновь забеременела и родила двойню. С
рождением малышей в семье стало трое детей, причем каждый из близнецов
является вторым ребенком по отношению к первенцу. Это, однако, не
означает, что у их мамы возникнет право на получение материнского
капитала в двойном размере или на его получение два раза. Материнский
капитал можно получить и использовать лишь единожды. Если в семье вновь
родятся дети, правом на материнский капитал в связи с их рождением можно
будет воспользоваться только в том случае, если ранее маме не был выдан
сертификат на материнский капитал.
25
Важно: дети, в отношении которых женщина лишена родительских
прав, не учитываются при определении ее права на получение
дополнительных мер государственной поддержки.
Например, женщина родила двоих детей до 1 января 2007 г. В
отношении обоих детей она была лишена родительских прав. В 2008 году в
связи с рождением третьего ребенка у нее могло бы возникнуть право на
дополнительные меры государственной поддержки, но оно не возникнет. Это
связано с тем, что мать троих детей лишена родительских прав в отношении
двух из них еще до рождения третьего.
Право на материнский капитал законодатель связывает не только с
фактом рождения, но и с фактом усыновления ребенка. Усыновление детей
производится в судебном порядке. Следовательно, факт усыновления
подтверждается судебным актом.
Усыновление может быть отменено впоследствии. Общие основания
для такой отмены предусмотрены п. 1 ст. 141 СК РФ. Однако перечень этих
оснований не является исчерпывающим (п. 2 ст. 141 СК РФ).
Как указывает Верховный Суд РФ (п. 19 Постановления Пленума от
20.04.2006 N 8 «О применении судами законодательства при рассмотрении
дел об усыновлении (удочерении) детей»), «суд... вправе отменить
усыновление ребенка и при отсутствии виновного поведения усыновителя,
когда по обстоятельствам как зависящим, так и не зависящим от
усыновителя, не сложились отношения, необходимые для нормального
развития и воспитания ребенка. К таким обстоятельствам, в частности,
можно отнести отсутствие взаимопонимания в силу личных качеств
усыновителя и (или) усыновленного, в результате чего усыновитель не
пользуется авторитетом у ребенка либо ребенок не ощущает себя членом
семьи усыновителя; выявление после усыновления умственной
неполноценности или наследственных отклонений в состоянии здоровья