16
что нельзя применять меры государственной поддержки в не предусмотренных
целях.
Следует отметить, что дополнительные меры государственной
поддержки, о которых идет речь в данном Законе, - это способы воздействия
государства на участников правоотношений, нуждающихся в силу тех или
иных причин в особой защите: пенсионеров, инвалидов, ветеранов, студентов и
аспирантов, малоимущих и безработных и т.д. в виде предоставления
определенных льгот, преимуществ, гарантий и компенсаций, оказания
содействия.
Применяемые в рамках данного Федерального Закона «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»,
меры отличаются следующими особенностями:
- во-первых, дополнительные меры государственной
поддержкиуправомоченными лицам никаких льгот по сравнению с другими
участниками правоотношений, которые существуют, например, при
предоставлении дополнительных отпусков, сокращенного рабочего дня,
сохранении среднего заработка и прочих;
- во-вторых, государство предоставляет участникам правоотношений
свободу выбора: на что направить выделяемые для их поддержки средства, а не
прикрепляет их к конкретной цели, как это происходит, например, в связи с
выплатой субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, компенсацией на
оплату проезда в транспорте.
В то же время сами по себе дополнительные меры государственной
поддержки в широком смысле этого слова - явление для нашего государства не
новое. Дополнительные меры государственной поддержки применялись ранее и
применяются в настоящее время в различных сферах общественной жизни и,
прежде всего, они касаются наиболее уязвимых и незащищенных слоев
населения: пенсионеров, ветеранов, студентов, работников бюджетной сферы и
некоторых других.
17
Кроме того, в настоящее время недостаточно развита правовая база
семейной политики. Основным документом, регулирующим брачно-семейные
отношения, является Семейный кодекс Российской Федерации, который
устанавливает условия и порядок вступления в брак, прекращения брака и
признания его недействительным, регулирует личные неимущественные и
имущественные отношения между членами семьи: супругами, родителями и
детьми (усыновителями и усыновленными), а в случаях и в пределах,
предусмотренных семейным законодательством, между другими
родственниками и иными лицами, а также определяет формы и порядок
устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. То есть сфера
регулирования Семейного кодекса Российской Федерации в основном
ограничивается отношениями, возникающими между членами семьи, а
отношения же, складывающиеся между семьей и государством,
функционируют достаточно стихийно, что существенно ущемляет права семьи,
приводит к серьезным проблемам в данной сфере. Поэтому для решения
возникшей демографической проблемы необходимо также:
- развивать различные виды социальной помощи и социальных услуг
адресного характера;
- создавать и реализовывать целевые программы по улучшению
положения семьи и детей;
- проводить массовые мероприятия, ориентированные на повышение
статуса семьи и материнства.
Иными словами, необходим комплекс мер, применяемых государством
для решения демографической проблемы.
Материнский (семейный) капитал представляет собой денежные
средства, которые выделяются для реализации предоставленных Федеральным
Законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей», прав на улучшение жилищных условий, получение
образования, пенсионное обеспечение. При этом материнский капитал - не
наличные деньги, которые выдаются на руки управомоченному лицу, а
18
средства, аккумулирующиеся на счетах Пенсионного фонда, которые
направляются на цели, предусмотренные вышеуказаннымЗаконом путем
перечисления их непосредственно на счета организаций - исполнителей услуг:
образовательных учреждений, Пенсионного фонда, строительной компании,
либо на счета, открытые на имя физического лица, осуществляющего
отчуждение жилого помещения, лица, занимающегося индивидуальной
педагогической деятельностью и т.д. Поэтому мамам, которые хотели бы
получить денежные средства наличными на руки, этого по Закону они сделать
не могут.
В самом названии - материнский (семейный) капитал заложены
противоречия. Семья - сложное понятие, определения которого нет даже в
Семейном кодексе Российской Федерации. Поэтому каждый раз приходится
юридически устанавливать ее границы.
Соответствующие нормы Семейного кодекса Российской Федерации
позволяют не ограничивать рамки семьи исключительно супругами,
родителями и детьми.
Так, статья 2 Семейного кодекса Российской Федерации, определяющая
отношения, регулируемые семейным законодательством, гласит: "Семейное
законодательство устанавливает условия и порядок вступления в брак,
прекращения брака и признания его недействительным, регулирует личные
неимущественные и имущественные отношения между членами семьи:
супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), а в
случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, между
другими родственниками и иными лицами, а также определяет формы и
порядок устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей".
1
Таким образом, статья 2 Семейного кодекса Российской Федерации,
включает в состав семьи супругов, родителей (в том числе усыновителей),
детей (в том числе усыновленных), других родственников, не уточняя
1
Российская Федерация. Законы. Семейный кодекс Российской Федерации :федер. закон : [принят Гос. Думой
29 декабря 1995 г. : по состоянию на31 января 2014г.] // Собрание законодательства РФ. 2014. № 223. Ст. 3301.
19
конкретно каких именно. С уверенностью можно сказать, что к другим
родственникам можно отнести бабушек и дедушек, а также их внуков. В
подтверждение этого можно обратиться к разделу V Семейного кодекса
Российской Федерации «Алиментные обязательства членов семьи». Данный
раздел устанавливает обязанности по уплате алиментов не только родителей
перед детьми и наоборот, но и братьев и сестер, дедушек и бабушек, а также их
внуков. Соответственно, применительно к этим правоотношениям,
законодатель включает в состав семьи мать, отца, ребенка, брата, сестру,
бабушек и дедушек и их внуков.
Аналогичным образом определяется состав семьи и в статье 14
Семейного кодекса Российской Федерации. Так, данная статья при
установлении обстоятельств, препятствующих заключению брака, отнесла к их
числу невозможность заключения брака между близкими родственниками
(родственниками по прямой восходящей и нисходящей линии (родителями и
детьми, дедушкой, бабушкой и внуками), полнородными и неполнородными
(имеющими общих отца или мать) братьями и сестрами; усыновителями и
усыновленными).
Таким образом, в данном контексте законодатель также отнес к числу
близких родственников родителей и детей, бабушек, дедушек и внуков, братьев
и сестер.
Все это говорит о том, что понятие семьи - достаточно широкое и не
ограничивается только родителями и детьми.
Во избежание двусмысленного толкования, было бы целесообразнее
назвать капитал не материнским (семейным), а иначе, в зависимости от того,
какие цели ставил пред собой законодатель при написании данного Закона.
Если законодатель хотел отстранить отца от участия в распоряжении
средствами, выделяемыми для поддержки семей, имеющих детей, и тем самым
укрепить финансовый авторитет женщины, отводя ей главную роль в процессе
воспитания детей, то из рассматриваемого понятия следовало бы убрать слово
семейный и назвать его просто материнским капиталом. В таком
20
случаемужчина вполне сможет поставить вопрос о противоречии положений
Федерального Закона «О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей», статье 19 Конституции Российской Федерации,
провозглашающей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо
от пола, а также ст. 61СК РФ, устанавливающей, что родители имеют равные
права и несут равные обязанности в отношении своих детей, что никак не
способствовало бы укреплению семьи.
Если же такой цели у законодателя не было, то материнский (семейный)
капитал логичнее было бы именовать только как семейный, но это потребовало
бы и иного правового регулирования, иных субъектов, иного распределения
полномочий. В частности, отец наряду с матерью являлся бы полноправным
обладателем такого капитала, распоряжение которым осуществлялось бы по
взаимному согласию обоих родителей. Это в свою очередь соответствовало бы
общим нормам семейного законодательства, согласно которым владение,
пользование и распоряжение общим имуществом супругов осуществляется по
обоюдному согласию супругов.
Материнский (семейный) капитал введен Федеральным законом от 29
декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной
поддержки семей, имеющих детей». Статья 2 Закона определяет материнский
(семейный) капитал как средства федерального бюджета, передаваемые в
бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию
дополнительных мер государственной поддержки, обеспечивающих
возможность улучшения жилищных условий.
За годы действия программы вЗакон вносили изменения и
дополнения.Особые изменения коснулись инфляции, так как она с каждым
годом увеличивается.
В 2019 году индексация материнского капитала не проводилась,
его размер, как и годом ранее, составляет 453026 рублей. Следующая
индексация пройдет только в 2020 году, в итоге сумма сертификата на
маткапитал составит 470241 рубль(такое значение следует из проекта
21
характеристик бюджета Пенсионного фонда). Сама программа будет
действовать как минимум до 31 декабря 2021 года.
В соответствии с п. 2. ст. 6 Федерального Закона «О дополнительных
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», размер
материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом
темпов роста инфляции и устанавливается Федеральным Законом о
федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый
период.
1
В таком же порядке осуществляется пересмотр размера оставшейся
части суммы средств материнского (семейного) капитала.
За годы действия Программы материнский капитал перестал быть чем-то
новым, а многие семьи даже успели им воспользоваться. Между тем, в
программу постоянно вносятся дополнения, изменения, появляются новые
варианты использования материнского капитала, так что еще один разговор на
эту тему лишним не будет. Так же стало известно, что материнский капитал
вскоре отменят или придумают что-то новое, и не факт, что эти изменения
будут только на пользу, так как семей много, деньги бюджета тоже истекают.
Материнский (семейный) капитал полагается семьям, в которых
рождается или усыновляется второй и последующие дети.
На основании всего вышеизложенного можно сделать вывод, что
материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета,
передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на
реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных
настоящим Федеральным законом.
2
1
Российская Федерация. Законы. О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов
федер. закон : [принят Гос. Думой 03 декабря 2012 г. : по состоянию на 02 декабря 2013 г.] // Собрание
законодательства РФ. 2013. № 216. Ст. 23.
2
Российская Федерация. Законы. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих
детей:федер. закон : [принят Гос. Думой 29декабря 2006 г. : по состоянию на 02 июля 2013 г.] // Собрание
законодательства РФ. 2006. № 256. Ст. 176.
22
1.2. Установление круга лиц, имеющих право на получение
материнского капитала
Часть 1 статьи 3Федерального Закона «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» устанавливает круг
субъектов, которые могут претендовать на дополнительные меры
государственной поддержки, а также специальные условия, необходимые для
этого.
Право на дополнительные меры государственной поддержки в
рамкахданного Закона связывается с фактом рождения (усыновления) ребенка.
К числу субъектов, обладающих правом на дополнительные меры
государственной поддержки, относят:
- женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января
2007 года;
- женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих
детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом
на дополнительные меры государственной поддержки;
- мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего
ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на
дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об
усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2007 года;
Законодатель наделяет женщину большими правами в распоряжении
средствами материнского капитала. Мужчина сможет воспользоваться
средствами материнского капитала лишь в исключительных случаях. В
частности, если мужчина является единственным усыновителем второго,
третьего ребенка или последующих детей. Женщина традиционно играет
главную роль в воспитании детей, является хранительницей домашнего очага, а
мужчина - добытчиком. С другой стороны (юридической), законодательство
предоставляет равные права мужчинам и женщинам в воспитании их детей.
23
Если в соответствии со статьей 256 Трудового кодекса Российской
Федерации законодателем предоставлена возможность использования отпуска
по уходу за ребенком до достижения возраста трех лет, как женщине-матери,
так и отцу ребенка и другим родственникам, то почему не предоставлена
возможность отцу участвовать в распоряжении средствами, предоставляемыми
в связи с рождением ребенка.
1
Статья 61 Семейного кодекса Российской Федерации напрямую
закрепила принцип равенства прав и обязанностей родителей в отношении
своих детей. Поэтому предоставление мужчине второстепенной роли в
распоряжении средствами материнского (семейного) капитала не совсем
правильно с правовой точки зрения.
2
Кроме того, такой подход законодателя к вопросу возникновения права
на материнский (семейный) капитал ставит не все семьи в равное положение.
Например, предположим, что мужчина и женщина прожили в браке
долгое время и имеютнесовершеннолетнего ребенка, но в силу определенных
обстоятельств, были вынуждены расторгнуть брак. После этого женщина
вступает в новый брак, от которого после 1 января 2007 года у нее появляется
ребенок. В этом случае женщина сможет претендовать на средства
материнского (семейного) капитала и потратить их, к примеру, на улучшение
жилищных условий своей новой семьи. А вот в случае, если ее бывший муж
вступит во второй раз в брак, в котором его новая супруга будет рожать
впервые, права рассчитывать на дополнительные меры государственной
поддержки семья будет лишена, несмотря на то, что для этого конкретного
мужчины этот ребенок будет уже вторым. Эта ситуация становится еще более
несправедливой, если допустить вероятность того, что после развода бывших
супругов, ребенок остался проживать именно с отцом.
1
Российская Федерация. Законы. Трудовой кодекс Российской Федерации :федер. закон : [принят Гос. Думой 30
декабря 2001 г. : по состоянию на28 декабря 2013г.] // Собрание законодательства РФ. 2013. № 197. Ст. 3302.
2
Российская Федерация. Законы. Семейный кодекс Российской Федерации: федер. закон : [принят Гос. Думой
29 декабря 1995 г. : по состоянию на31 января 2014г.] // Собрание законодательства РФ. 2014. № 223. Ст. 3301.
24
Согласно ч.1 ст.3 Федерального закона «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей», можно
выделитьнесколько важных условий, при одновременном наличии которых
перечисленные выше управомоченные лица смогут воспользоваться средствами
материнского (семейного) капитала.
Первое условие - это наличие гражданства Российской Федерации как у
самих детей, с рождением (усыновлением) которых Законом связывается
возникновение права на дополнительные меры государственной поддержки, так
и у их родителей (усыновителей).
По данному ФедеральномуЗакону право на дополнительные меры
государственной поддержки возникает у граждан Российской Федерации, если
они обладали гражданством Российской Федерации на момент рождения
(усыновления) второго, третьего или последующих детей, и на день
предъявления в Пенсионный фонд Российской Федерации или его
территориальные органы заявления о выдаче государственного сертификата на
материнский (семейный) капитал, и подтвердили это в установленном законом
порядке.
Понятие гражданства Российской Федерации дано в статье 3
Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации»
1
, под которым понимается устойчивая правовая связь лица с
Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и
обязанностей. В соответствии со статьей 5Федерального Закона «О
гражданстве Российской Федерации»,гражданами Российской Федерации
являются:
- лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления
в силу указанного Федерального закона (Закон вступил в силу с 1 июля 2002
года);
1
Собрание законодательства. 2002. № 22. Ст. 2031; Парламентская газета. 2002. 05 июня. С. 6-8; Российская
газета. 2002. 20 марта. С. 3-5.
25
- лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в
соответствии с указанным Федеральным законом.
Гражданство Российской Федерации может быть приобретено:
- по рождению;
- в результате приема в гражданство Российской Федерации;
- в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
- по иным основаниям.
Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации,
является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной
документ, содержащие указание на гражданство лица.
Таким образом, законодатель ограничил круг субъектов, имеющих право
претендовать на материнский (семейный) капитал по признаку гражданства.
Однако, придерживаясь Конституции Российской Федерации, закрепившей
право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства,
Закон не связывает возникновение права на материнский (семейный) капитал с
местом жительства управомоченного субъекта.
Местом жительства в соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса
Российской Федерации, а также статьей 2 Закона Российской Федерации от 25
июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации»
1
признается место, где гражданин постоянно или
преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма
(поднайма), договору аренды либо на иных законных основаниях (жилой дом,
квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома: общежитие,
гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких
престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие). А местом
пребывания именуется гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг,
туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое
1
Российская Федерация. Законы. О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор
места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации:федер. закон : [принят Гос. Думой 25 июня
2013 г. : по состоянию на 28 декабря 2013 г.] // Собрание законодательства РФ. 2013. № 5242-1. Ст. 675.