5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.........................................................................................................6
Глава 1. Понятие материнского (семейного) капитала, его роль и место
в системе поддержки материнства и детства и социальной политики
государства.............................................................................................................10
1.1. Поддержка материнства и детства как цель государственной
социальной политики............................................................................................10
1.2. Понятие материнского капитала и его правовое
регулирование........................................................................................................18
Глава 2. Статус субъектов и порядок реализации права на материнский
капитал....................................................................................................................26
2.1. Статус субъектов правоотношений по реализации права на
материнский капитал. Возникновение права на материнский
капитал....................................................................................................................26
2.2. Порядок получения материнского капитала и его
использование........................................................................................................40
Глава 3. Проблемы правового регулирования реализации права на
материнский капитал и пути их решения...........................................................52
3.1. Проблемы правового регулирования и правоприменительной
практики получения материнского (семейного) капитала................................52
3.2. Пути совершенствования правового регулирования института
материнского капитала для достижения целей социальной политики
государства.............................................................................................................62
Заключение..................................................................................................70
Список использованной литературы.........................................................73
Приложение.................................................................................................80
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы данного исследования определяется рядом
практических и теоретических факторов. В первую очередь, актуальность
темы исследования самого института материнского (семейного) капитала
связана с демографическими и социально-экономическими сферами.
Проблемы демографии, недостаточный жизненный уровень населения,
обуславливают необходимость создания и реализации политики государства в
социальной сфере, направленной на поддержку семьи, материнства и детства.
Проблемы, связанные с демографией, а именно – старение население и его
естественная убыль, касающаяся сегодня всех развитых государств,
определяет необходимость разработки политики по стимулированию
рождаемости.
Решить существующие проблемы возможно только в комплексе, прибегая
как к экономическим, так и к правовым средствам.
Длительное время в России смертность превышала рождаемость более чем
на 40 тысяч человек. Изменение данного показателя и проявление
положительной динамики, которые появились в последние несколько лет, как
отмечают специалисты, является временным явлением, связанным с
увеличением рождаемости, которое пойдет на спад, ввиду того, что во
взрослую жизнь войдет поколение начала 90-х, численность которого, ввиду
нестабильной политико-экономической обстановки данного периода,
значительно меньше поколения конца 80-х.
Старение населения и критическое положение с воспроизводством,
подтолкнули государство к различным попыткам изменить ситуацию. Одним
из направлений, в данной сфере, является такой институт как материнский
капитал.
Значимость поддержки молодой семьи, повышение уровня
благосостояния, как подтверждают многочисленные исследования, является
важнейшим фактором увеличения рождаемости. Именно невозможность
7
улучшить свои жилищные условия, материальные расходы, которые ложатся
на молодые семьи в связи с рождением детей, являются одним из важных
факторов, который оказывает влияние на решение о рождении второго и
последующего детей.
Большое негативное влияние имеет и изменение морально-ценностных
ориентиров. Не затрагивая данную проблему в настоящей работе, ввиду того,
что она не может относиться к правовому регулированию, отметим, что
отношение общества к многодетным семьям и семейным ценностям, отражает
государственную политику в данной сфере. Поэтому, направленность
государственной социально-экономической политики на реализацию
конституционных положений о ценности семьи, правах ребенка, обязанности
государства оказывать поддержку такому важнейшему институту как семья,
имеет большое влияние и на изменения в сфере морально-ценностных
ориентиров общества вообще и молодого поколения в частности.
Институт материнского капитала представляет собой актуальную тему
исследований ввиду того, что, во-первых, он является одним из
стимулирующих факторов повышения рождаемости, во-вторых, реализует
государственную политику по поддержке материнства и детства, в третьих,
вызывает неоднозначные оценки практиков ввиду ограниченного его
использования, в-четвертых, правовое регулирование получения и
использования материнского капитала, вызывает ряд
трудностей практического характера, что, безусловно, требует
совершенствования правового регулирования.
Актуальность темы исследования подтверждается и недостаточной ее
разработанностью в правовой литературе. Исследованиям демографии,
проблем поддержки материнства и детства уделялось достаточно внимания.
Данные вопросы рассматривались как с экономической, так и с правовой точек
зрения. Однако, непосредственно материнскому капиталу, его правовому
8
регулированию – получения, использования — должного внимания
правоведами уделено не было.
При отсутствии монографических исследований, отдельные вопросы
затрагивались в научных статьях, такие как мошенничество с материнским
капиталом, история его развития, проблемы правоприменения, особенности
правового регулирования и ряд других. Среди авторов работ, увидевших свет
в последние годы можно отметить Л.А. Емалину, А.П. Савельеву, В.Н.
Федорчук, Н.Н. Ханкову, и др.
Отдавая должное проведенным исследованиям российскими учеными,
отметим, что данная тема не исчерпана ввиду того, что многие вопросы теории
и практики остались не решенными.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие при определении оснований и реализации права на материнский
капитал.
Предметом исследования являются нормы действующего
законодательства, регулирующие отношения в данной сфере, труды
современных исследователей и правоприменительная практика.
Целью исследования является анализ проблем теории, правового
регулирования и правоприменительной практики прав на получение
материнского капитала и его реализации, формулирование предложений по
совершенствованию действующего законодательства.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
— рассмотреть поддержку материнства и детства как цель
государственной социальной политики;
— определить понятие материнского капитала и его правовое
регулирование;
— рассмотреть статус субъектов правоотношений по реализации права на
материнский капитал. возникновение права на материнский капитал;
9
— рассмотреть порядок получения материнского капитала и его
использования;
— рассмотреть проблемы правового регулирования и
правоприменительной практики получения и использования
материнского (семейного) капитала;
— определить пути совершенствования правового регулирования
института материнского капитала для достижения целей социальной политики
государства;
Методы исследования. Для достижения поставленной цели в процессе
исследования использованы система общенаучных и специальных методов
исследования. Метод историко-правового анализа позволил
исследовать развитие института поддержки материнства и детства. С
помощью диалектического метода поставленные проблемы исследованы в
динамике, в их взаимосвязи, выяснена сущность института материнского
капитала, условий его получения. Метод системно-структурного анализа дал
возможность исследовать связь и соотношение понятий. Применение метода
системного анализа правовых норм позволило выявить пробелы и
противоречия в нормативно-правовых актах и сформулировать предложения
по совершенствованию действующего законодательства. Сравнительно-
правовой метод применялся в процессе сравнения норм конституционного,
гражданского права, права социального обеспечения. Статистический метод
применялся при изучении и обобщении судебной практики, формировании и
обосновании выводов по их результатам. Все методы исследования
использовались в их диалектической взаимосвязи.
Теоретической основой исследования являются научные положения,
содержащиеся в трудах отечественных исследователей по теории государства
и права, конституционного, гражданского права, права социального
обеспечения, философии.
10
Глава 1. Понятие материнского (семейного) капитала, его роль и место
в системе поддержки материнства и детства и социальной политики
государства
1.1. Поддержка материнства и детства как цель государственной
социальной политики
Пособие в СССР - это денежная выплата, которая выплачивается разным
категориям граждан в различных случаях, предусмотренных
законодательством; одна из форм материального обеспечения в старости, при
болезни и потере трудоспособности, а также в некоторых других случаях.
Пособия - это денежные выплаты, которые назначаются гражданам
каждый месяц, периодически или единовременно в случаях, установленных
законодательством РФ, с целью возмещения утраченного заработка или
оказания дополнительной материальной помощи.
Действующим законодательством предусмотрены следующие виды
пособий:
1) Пособие по беременности и родам.
2) Единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в
медицинских учреждениях в ранние сроки беременности.
3) Единовременное пособие при рождении ребенка.
4) Ежемесячное пособие по уходу за ребенком.
5) Ежемесячное пособие на ребенка.
6) Единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в
семью.
7) Единовременное пособие беременной жене военнослужащего,
проходящего военную службу по призыву.
8) Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего
военную службу по призыву.
11
В нашей стране пособие по беременности и родам появилось в тоже
время, что и пособие по временной нетрудоспособности. Беременность, и
роды были одним из случаев обеспечения пособием в связи с временной
нетрудоспособностью, еще даже в начале 40-х годов. Спустя некоторое время
данная выплата по беременности и родам стала самостоятельным видом
пособия. Цель этого пособия: возмещение утраченного заработка (дохода) в
период нахождения женщины в таком отпуске. Такие пособия рассчитаны на
работающих женщин.
Пособие по беременности и родам с 1 декабря 1973 года выплачивалось
в размере полного заработка в соответствии с постановлением Совета
Министров СССР "Об улучшении обеспечения пособиями по беременности и
родам и по уходу за больным ребенком". Начиная с 1974 года семьям, где
совокупный доход на каждого члена семьи не превышал 50 рублей в месяц,
выплачивались денежные пособия на детей. В соответствии с постановлением
ЦК КПСС, Совмина СССР от 22.01.1981 N 235 "О мерах по усилению
государственной помощи семьям, имеющим детей" была введена в
одиннадцатой пятилетке выплата государственного единовременного пособия
работающим или обучающимся с отрывом от производства матерям в размере
50 рублей при рождении первого ребенка и 100 рублей при рождении второго
и третьего ребенка, сохранив действующие размеры пособия при рождении
четвертого и последующих детей
1
.
Самые ранние пособия, введенные еще в СССР, является пособие при
рождении ребёнка. Оно состояло из двух частей: первая часть выплачивалась
после рождения ребенка, а вторая часть, пособие на кормление, постепенно, в
первые месяцы жизни новорожденного. Вскоре, пособие стало носить
единовременный характер и выдавалось в полном объёме уже после рождения
ребенка. Спустя некоторое время, пособия предоставлялись работающим
1
Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 22.01.1981 N 235 (с изм. от 13.01.1989) "О
мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей".
12
женщинам, работницам колхозов. Величина пособия изменялась в
зависимости от того, какой по счету родился ребенок: размер пособия на
второго и третьего ребенка был больше, чем на первого.
В 1981 году в СССР введены пособия по уходу за маленьким ребенком,
совместно с частично оплачиваемым отпуском за период такого ухода. Право
на такое пособие предоставлялось женщинам:
1) Рабочим и служащим, имеющим общий трудовой стаж не менее
одного года.
2) Обучающимся с отрывом от производства.
3) Членам колхозов.
В этом списке были женщины, которые проходили профессиональную
подготовку. Отпуск по уходу за ребенком заканчивался после достижения
ребёнком возраста одного года. Это пособие выплачивалось в течение всего
отпуска. Размер этого пособия зависел от географической местности, где
выплачивалось пособие, и составляло 50 руб. (в районах Дальнего Востока и
Сибири, в районах крайнего севера и приравненных к северным районам
областях) и 35 руб. (в других районах). Это пособие в то время считалось
довольно большим (минимум пенсии по старости составлял 50 руб. и
примерно соответствовал прожиточному минимуму).
С ноября 1974 года в СССР появилось ежемесячное пособие на ребенка.
Оно предоставлялось для малообеспеченных семей. Малообеспеченной
признавалась семья, со средним доходом на одного члена семьи менее 50 руб.,
а на Дальнем Востоке и в Сибири, а также в северных и некоторых других
районах 75 руб. в месяц. Это пособие назначалось и выплачивалось на ребенка
сначала до 8, а затем 12 лет. Величина пособия составлял 12 руб. в месяц на
ребенка. В России это пособие назначалось в соответствии с Указом
Президента РФ для каждого без исключения ребёнка независимо от того, в
каких семьях они воспитываются и каков среднедушевой уровень дохода.
13
Право на данное пособие было закреплено затем в Федеральном законе от 19
мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Условия обеспечения этим пособием к середине 2000 г. кардинально
поменялись, а фактически его ценность совершенно утратила потребность в
нем.
С целью проведения профилактики заболеваний и охраны здоровья
будущего поколения, а кроме того своевременной диспансеризации
беременных женщин, законодательством Российской Федерации установлено
специальное единовременное пособие женщинам, которые встали на учёт в
медицинские учреждения в ранние сроки беременности. Право на указанные
пособия имеют граждане РФ, военнослужащие по контракту и по призыву,
иностранные граждане и лица без гражданства, в том числе беженцы,
проживающие на территории РФ.
Государственные пособия не назначаются:
1) Гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства,
дети которых находятся на полном государственном обеспечении.
2) Гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства,
лишенным родительских прав.
3) Гражданам РФ, выехавшим на постоянное место жительства за
пределы РФ.
Абсолютно все пособия, назначаются в утверждённых размерах за
исключением пособия по беременности и родам и пособия по уходу за
ребёнком до полутора лет.
В Конституции РФ предусмотрено, что в Российской Федерации
обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и
детства. В ней также указано, что материнство и детство, семья находятся под
защитой государства
2
.
2
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 30.12.2014 г.) // Российская
газета. 1993.25 декабря.
14
Государственная поддержка семьи, материнства и детства
рассматриваются по многим формам и во многих сферах. Статус
трудоустроенной женщины, женщины-матери, а в случаях отсутствия отца,
или иных членов семьи, ведущих уход за детьми и их воспитанием, закреплен
в трудовом законодательстве. Имеется ввиду перечень дополнительных
трудовых прав: о запрещении использования женщин на тяжелых работах и на
работах с вредными условиями труда в качестве трудового ресурса, а также на
подземных работах, об ограничении труда женщин на работах в ночное время,
запрещении ночных, сверхурочных работ и направлении в командировку
беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет;
введении дополнительных оплачиваемых перерывов для обеспечения и
содержания ребенка и т.д.
Огромный перечень правовых способов поддержки семьи, материнства,
отцовства и детства указаны в праве социального обеспечения. Такие как:
отпуск по беременности и родам с выплатой пособия, которое в полном
размере возмещает потерянной заработок; обслуживание и содержание детей
дошкольного возраста в яслях и детских садах за небольшую плату или
бесплатно; бесплатная поддержка лекарственными средствами детей
младшего возраста; дополнительные действия социальной помощи
многодетным семьям; предоставление семьям с детьми других социальных
услуг.
В соответствии с Федеральным законом № 81-ФЗ «О государственных
пособиях гражданам, имеющим детей», пособие по уходу за ребенком
выплачивается в разных размерах в зависимости от многочисленных
факторов. Существуют несколько видов помощи на ребёнка:
1. Пособие по беременности и родам самое первое пособие по уходу за
ребенком. Оно является финансовой помощью молодым мамам за время
календарного отпуска 70 дородовых и 70 послеродовых дней. В случае