55
в указанных целях — это единственный случай распоряжения материнским
капиталом, когда возможно его использование в любое время и независимо от
даты рождения или усыновления ребенка. Родителям (усыновителям),
которые с целью приобретения (строительства) жилья заключают договоры
кредита (займа), погашаемые с использованием средств материнского
(семейного) капитала, нужно помнить о двух важных нововведениях. Они
внесены Законом № 128-ФЗ. Средства (часть средств) материнского
(семейного) капитала можно направить на формирование накопительной
пенсии в соответствии с: - Федеральным законом от 28.12.2013 № 424-ФЗ «О
накопительной пенсии»; - Федеральным законом от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об
инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в
Российской Федерации»; - Федеральным законом от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О
негосударственных пенсионных фондах».
Направить средства материнского (семейного) капитала на формирование
накопительной пенсии могут только женщины, родившие (усыновившие)
второго ребенка начиная с 01.01.2007, а также женщины, родившие
(усыновившие) третьего ребенка или последующих детей начиная с
01.01.2007, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные
меры государственной поддержки. До дня назначения накопительной пенсии
женщина вправе отказаться от использования средств (части средств) по
указанному направлению при условии перенаправления их на получение
образования ребенком (детьми) и (или) для улучшения жилищных условий (п.
2 ст. 12 Закона № 256-ФЗ)
41
. Правила отказа от направления средств (части
средств) материнского (семейного) капитала на формирование накопительной
пенсии утверждены Приказом Минтруда России от 11.03.2016 № 100н
42
.
41
Там же. П. 2, ст. 12.
42
Приказ Минтруда России от 11 марта 2016 года N 100н «Об утверждении Правил отказа
от направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на
формирование накопительной пенсии». (Документ с изменениями, внесенными: приказом
Минтруда России от 3 августа 2017 года N 609н (Официальный интернет-портал правовой
информации www.pravo.gov.ru, 22.08.2017, N 0001201708220033); приказом Минтруда
56
Женщины, не принявшие решение о распоряжении средствами (частью
средств) материнского (семейного) капитала, вправе при назначении
накопительной пенсии учесть средства (часть средств) материнского
(семейного) капитала в составе пенсионных накоплений.
В настоящее время в целях снижения риска неправомерных действий и
ограничения выхода на рынок недобросовестных организаций, деятельность
которых может быть направлена на совершение противоправных действий,
осуществляется строгий контроль в этой сфере финансовой деятельности,
связанной с приобретением или строительством жилого помещения.
Наиболее распространенным способом распоряжения материнским
капиталом является, улучшение жилищных условий. При этом способе (за
одним исключением), как и в перечисленных ранее, законом предусмотрены
расчеты только безналичным путем. Но встречаются как владельцы
государственного сертификата, так и нечистые на руку коммерсанты, которые
всеми способами стараются обналичить деньги. В последнее время нередки
случаи попыток незаконного получения и «обналичивания» материнского
капитала, что расценивается как мошенничество. Статья 159 УК РФ
предусматривает уголовную ответственность за мошенничество, т.е. хищение
чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана
или злоупотребления доверием
43
. Это общая норма для остальных видов
мошенничества, если отсутствуют специальные признаки, установленные в ст.
159.1 – 159.6 УК РФ. Мошенничество – это одна из форм хищения чужого
имущества, посягающая на право собственности. Сущность мошеннических
способов изъятия чужого имущества состоит в том, что потерпевший сам
передает мошеннику имущество или право на имущество, полагая, что тот
действует правомерно.
России от 26 января 2018 года N 36н (Официальный интернет-портал правовой информации
www.pravo.gov.ru, 15.02.2018, N 0001201802150036).
43
"Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 23 апреля
2019 г.) // СЗ РФ.1996. № 25. Ст. 159.
57
Важным признаком, который отличает мошенничество от всех иных
форм хищения, является внешняя добровольность. Если обманутое или
введенное в заблуждение лицо действует добровольно, это не повлияет на
юридическую ничтожность сделки. За незаконные действия при получении
материнского капитала предусмотрена уголовная ответственность.
Предметом мошенничества при получении выплат согласно ч. 1 ст. 159
Уголовного кодекса РФ являются денежные средства или иное имущество,
похищаемые при получении пособий, компенсаций, субсидий и иных
социальных выплат, установленных законами и иными нормативными
правовыми актами
44
. Так, Федеральным законом от 29.11.2012 № 207-ФЗ в
Уголовный кодекс Российской Федерации с 1 января 2013 года была введена
статья 159.2, предусматривающая уголовную ответственность за
мошенничество при получении пособий, компенсаций, субсидий и иных
социальных выплат. При этом указывается не только особая сфера совершения
мошеннических действий (социальное обеспечение), но и конкретизируется
способ совершения таких действий по сравнению с общим составом: такие
деяния совершаются путем предоставления ложных или недостоверных
сведений, а также путем умолчания о фактах, влекущих прекращение
социальных выплат
45
. Отдельной категорией можно выделить хищение
средств материнского (семейного) капитала. Сам факт незаконного получения
государственного сертификата на материнский капитал не является
основанием для привлечения к уголовной ответственности по ст. 159.2
Уголовного кодекса Российской Федерации. Лишь при обращении в
соответствующий орган Пенсионного фонда с заявлением о распоряжении
средствами материнского капитала, используя незаконно полученный
сертификат как средство обмана, можно говорить о покушении на хищение
при получении субсидии. Преступление будет считаться оконченным с
44
Там же. Ч. 1. Ст. 159.
45
Там же. Ст. 159.2.
58
момента перечисления денежных средств из бюджета Пенсионного фонда на
счета владельца сертификата или кредитной организации. Не секрет, что такое
направление использования материнского капитала, как улучшение жилья и
оплата связанных с ним кредитов, – признанные лидеры в сфере махинаций.
Незаконное получение материнского капитала производиться
следующим образом. Документы для получения материнского капитала
оформляются на существующих (не рожденных) детей. «Фиктивные
документы» — подделывается справка из роддома или свидетельство о
рождении ребенка. Поддельные документы легко можно отличить от
настоящих. «Фиктивные свидетельские показания» — этот более сложный вид
мошенничества распространен в основном в цыганских общинах.
Используется лазейка в российском законодательстве о том, если женщина
рожала не в роддоме, документы на ребенка в отделе записей актов
гражданского состояния можно получить на основе свидетельских показаний1
. «Услуги» по «обналичиванию» материнского капитала сегодня предлагают и
частные лица, и компании – чаще всего, так или иначе связанные с
недвижимостью. От матери требуется только сертификат и доверенность на
распоряжение деньгами. «Услуги» мошенников стоят от 30 до 100 тысяч
рублей. При этом заранее ничего платить не нужно – комиссия вычитается из
обналиченной субсидии. В основном распространены следующие варианты
мошенничества: «Фиктивная ипотека» — сертификат на материнский капитал
предоставляется в кредитные финансовые учреждения для получения займа
или кредита, который должен пойти на покупку или улучшения жилья. При
выявлении такого преступления родители ребенка не только остаются без
материнского капитала, но и выплачивают процент по полученному кредиту.
«Фиктивное свидетельство на право собственности» — в Пенсионный фонд
РФ предоставляют недействительные свидетельства о государственной
регистрации права собственности, при этом никакого жилья семья не
покупала. «Покупка жилья, непригодного для проживания» — покупается уже
59
реально несуществующий, но ещё не исключенный из реестра недвижимости
дом (например, недавно снесённый или сгоревший). «Фиктивный договор
купли-продажи» — предоставляется договор купли продажи дома (чаще всего
у близких родственников), хотя сделка в действительности не совершается.
«Фиктивный ремонт» — предоставляется договор со строительной компанией
и акт приёмки выполненных работ о якобы проведенном капитальном ремонте
жилья. «Фиктивная оценка стоимости» — за небольшую цену (несколько
десятков тысяч рублей) покупается земельный участок под индивидуальное
жилищное строительство или уже существующий добротный дом, но,
наприме р , находящийся в глухой деревне. Оценочная компания
предоставляет фиктивный отчёт об оценке стоимости недвижимости, где
указывается стоимость значительно превышающая реальную. Такой вариант с
одним и тем же домом или земельным участком может использоваться
многократно. По данным правоохранительных органов, за годы действия
Закона о поддержке семей выявлено большинство преступлений, связанных с
его хищением и «обналичиванием». Чаще всего выявляются фиктивные
сделки с недвижимостью, но также распространены и иные варианты.
Анализируя положения Закона N 256-ФЗ, определяющие субъекта,
имеющего право на материнский (семейный) капитал, и порядок
использования средств капитала, можно выделить ряд проблем как
теоретического, так и практического характера, что в первую очередь связано
с недостаточно проработанной концепцией Закона N 256-ФЗ, также можно
отметить и недостатки юридической техники. Все это позволяет сделать ряд
критических замечаний и дать предложения по совершенствованию Закона N
256-ФЗ.
Государственная поддержка оказывается женщинам, родившим
(усыновившим) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.; женщинам,
родившим (усыновившим) третьего и последующих детей начиная с 1 января
2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры
60
государственной поддержки; мужчинам, являющимся единственными
усыновителями второго, третьего или последующих детей, ранее не
воспользовавшимся правом на дополнительные меры государственной
поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу
начиная с 1 января 2007 г. Если указанные лица умерли либо их право на
дополнительные меры государственной поддержки прекратилось по иным
основаниям, то право на получение дополнительных мер государственной
поддержки возникает соответственно у отца (усыновителя) ребенка либо у
ребенка (детей в равных долях) (ч. 3, 4, 5 ст. 3 Закона N 256-ФЗ)
46
.
Исходя из вышеуказанных положений, можно сделать вывод, что право на
дополнительные меры государственной поддержки возникает первоначально
у женщины, родившей или усыновившей детей, и только в случае
прекращения права у нее (смерть, лишение родительских прав) это право
возникает у других лиц.
Несмотря на название Закона N 256-ФЗ, на указание в его ст. 3 субъектов,
имеющих право на меры государственной поддержки, считаем, что вопрос о
действительном адресате мер дополнительной государственной поддержки не
является решенным. Это могут быть дети, родившиеся (усыновленные) после
1 января 2007 г., женщина, родившая или усыновившая детей, или, судя по
названию и преамбуле Закона N 256-ФЗ, семья. Согласившись с тем, что
поддержка семьи с детьми, несомненно, необходима, следует вспомнить, что
когда было предложено понятие материнского капитала, то речь шла о
поддержке женщины. Однако при реализации этого предложения
законодатель отошел от первоначального замысла, что может повлечь в
будущем определенные трудности в применении Закона N 256-ФЗ. Это, во-
первых, касается установленных направлений использования средств
46
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 18 марта 2019 г.) "О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" // "Российская
газета", № 297, 31.12.2006; ч. 3,4,5, ст. 3.
61
материнского капитала, а во-вторых, на настоящий момент никак не определен
вопрос о судьбе материнского капитала в случае распада семьи.
Таким образом, можно сделать вывод, что право на материнский капитал
является новым видом социального обеспечения, который не входит в
сложившуюся систему социального обеспечения как на основе принципов
права социального обеспечения, так и по условиям предоставления этого вида
социального обеспечения. Полагаем, что Закон N 256-ФЗ нуждается в
совершенствовании в части определения субъекта, имеющего право на
дополнительные меры государственной поддержки. Таковым субъектом, на
взгляд автора, должна стать именно женщина, родившая (усыновившая)
второго и последующих детей. Это положение не затрагивает действующую
редакцию Закона N 256-ФЗ (ст. 3) в части прав мужчин и детей на материнский
капитал при прекращении права у женщины. Требует разрешения вопрос о
правовом режиме средств материнского капитала. В частности, при решении
гражданско-правовых вопросов, например при разделе совместно нажитого
имущества. Такое решение позволит избежать споров между родителями о
судьбе средств в случае распада семьи.
3.2. Пути совершенствования правового регулирования института
материнского капитала для достижения целей социальной политики
государства
Некоторые исследователи полагают, что материнский (семейный) капитал
является новым видом социального обеспечения
47
. Ю.Б. Корсаненкова считает,
что материнский (семейный) капитал как по содержанию, так и по условиям
предоставления отличается от видов социального обеспечения в денежной или
натуральной форме (пенсий, пособий, компенсационных выплат и социальных
услуг), так как его можно получить и расходовать только по трем
47
Ахмедшина А. Н. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального
обеспечения // Журнал российского права. 2009. № 1. С. 99.
62
направлениям, строго определенным в законе
48
. Однако целевой характер
использования не является основанием для рассмотрения этой денежной
выплаты в качестве нового вида социального обеспечения. Именно этот
признак сближает материнский (семейный) капитал с таким видом
социальных выплат, как субсидии. Сходными чертами является безналичная
форма предоставления и финансирование социальной выплаты из бюджетных
средств. И если бы не желание законодателя дать звучное название вводимой
мере социальной поддержки, возможно было бы вместо понятия
«материнский (семейный) капитал» использовать понятие «многоцелевая
субсидия».
Правоведами предпринимаются попытки определить место материнского
(семейного) капитала в системе отрасли права социального обеспечения.
А.Л. Благодир включает институт материнского (семейного) капитала в
состав комплексного (генерального) института государственной социальной
помощи, который, по мнению исследователя, «объединяет правовые нормы,
регулирующие не только предоставление помощи гражданам, попавшим в
трудную жизненную ситуацию и малообеспеченным, но и другие нормы, в
соответствии с которыми государство признает определенные обстоятельства
социально значимыми для общества и готово их урегулировать»
49
. Позволим
себе не согласиться с подобной расширительной трактовкой института
государственной социальной помощи, ведь государственная социальная
помощь предоставляется с учетом нуждаемости, а условия получения
материнского капитала этого не требуют. Полагаем, что институт
материнского (семейного) капитала является составной частью института
48
Корсаненкова Ю.Б. Некоторые проблемы правового регулирования предоставления
материнского капитала // Современное состояние законодательства и науки трудового
права и права социального обеспечения: материалы 6-й Международной научно-
практической конференции / под ред. Гусева М., 2010. С. 578.
49
Благодир А.Л. Право социального обеспечения: система отрасли: Монография. Киров.
2011. С. 177.
63
социальных выплат наряду с пособиями, субсидиями и компенсационными
выплатами.
Право на материнский (семейный) капитал возникает в случае рождения
(усыновления) второго и последующего ребенка в период с 1 января 2007 г.
Выбор законодателем этого десятилетия не случаен: во-первых, именно на
этот период приходится наибольшее число молодежи активных
репродуктивных возрастов 20 - 30 лет, во-вторых, это последнее поколение,
где среди детей более половины были рождены вторыми и следующими. Они
в большей степени, чем единственные дети, понимают, что 2 - 3 ребенка в
семье - это нормально, они сами выросли в таких семьях. Но при этом
законодатель не предусмотрел права на дополнительные меры поддержки
семей, у которых двое и более детей родились до указанной даты. Применение
Закона № 256-ФЗ к правоотношениям, возникшим в связи с рождением
(усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г., стало поводом для
обращения в Конституционный Суд РФ. Заявительница, родившая третьего
ребенка в 2004 г., полагала, что ограничение ее права на материнский
(семейный) капитал неоправданно и нарушает принцип равенства всех перед
законом, что противоречит ст. 19, 38, 55 Конституции РФ.
Конституционный Суд отказал в принятии жалобы к рассмотрению,
мотивировав отказ тем, что решение вопроса о действии закона во времени, в
том числе придание ему обратной силы, является прерогативой законодателя,
а конкретные меры социальной поддержки семьи и детей в соответствии с
Конституцией РФ устанавливаются федеральными законами и законами
субъектов РФ Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки
Галаховой О.Б. на нарушение ее конституционных прав положениями
Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки
семей, имеющих детей».
Право на дополнительные меры государственной поддержки имеют
женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка начиная с 1 января 2007
64
г.; женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или последующих
детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не воспользовались правом
на дополнительные меры государственной поддержки; мужчины, являющиеся
единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих
детей, ранее не воспользовавшиеся правом на дополнительные меры
государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в
законную силу начиная с 1 января 2007 г.
Дополнительные меры государственной поддержки предоставляются в
связи с реализацией социального риска материнства, охватывающего
беременность и рождение ребенка, а право женщин на их получение
обусловлено фактом рождения второго, третьего или последующих детей. В
связи с этим право мужчины на дополнительные меры государственной
поддержки по случаю рождения ребенка, имеющего обоих родителей,
является производным от права женщины и может быть реализовано лишь в
случае, когда право женщины на указанные меры прекратилось по основаниям,
предусмотренным законом (в связи со смертью, объявлением умершей,
лишением родительских прав и в других ситуациях отсутствия материнского
попечения). В связи с этим в случае усыновления ребенка обоими супругами
приоритетное право на получение дополнительных мер государственной
поддержки также предоставляется женщине.
Право мужчин на указанные меры не является производным от права
женщин только тогда, когда они являются единственными усыновителями
второго, третьего ребенка или последующих детей. Подобное толкование
Конституционным Судом положений Закона № 256-ФЗ представляется
спорным. Если бы законодатель поощрял материнство исключительно как
биологическую функцию, связанную с вынашиванием и рождением ребенка,
он вряд ли стал бы отодвигать во времени возможность распоряжения
средствами материнского (семейного) капитала до достижения ребенком
трехлетнего возраста. Такое законодательное решение подтверждает ценность