5
(Ф.И.О. полностью)
подпись
МОСКВА 2017 г.
ВВЕДЕНИЕ
В последние годы наблюдается постепенное сокращение численности
муниципальных образований на территории Российской Федерации, так как
активно проводятся административные реформы укрупнения
муниципалитетов путем их объединения. В итоге появилось значительное
количество муниципальных образований, имеющих дефицит необходимого
имущества и финансовых средств, также возникли проблемы с вопросами
организационной состоятельности муниципалитетов. Финансовая
несостоятельность муниципальных образований при решении вопросов
местного значения, а также дефицит их бюджетов говорят о необходимости
реорганизации муниципалитетов. Зарубежный опыт укрупнения
муниципальных образований становится важным для стран, где активно
проходит реформа системы местного самоуправления, в том числе и для
России.
В мае 2014 года законодательно была утверждена новая фаза
реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральный закон от 4 июня 2014 года № 146-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан
Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления» практически свел на нет шансы городов быть самими
хозяевами своей судьбы.
Тем не менее, остается еще ряд проблем в регулировании местного
управления в Российской Федерации, в том числе организационных и
6
финансовых, что обуславливает актуальность разработки рекомендаций по
совершенствованию и развитию местного самоуправления в Российской
Федерации.
Объектом исследования является система местного самоуправления
города Абдулино Оренбургской области.
Предметом исследования является совокупность экономических
отношений, которые обуславливают необходимость определения тенденций
и перспектив развития системы местного самоуправления.
Цель исследования заключается в рассмотрении теоретических и
практических подходов к системе местного самоуправления и определении
тенденций и перспектив развития.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи:
раскрыть сущность организации местного самоуправления;
рассмотреть существующие системы органов местного
самоуправления, их нормативно-правовую базу организации;
проанализировать деятельность органов местного самоуправления
города Абдулино;
определить направления развития органов местного самоуправления в
РФ и городе Абдулино.
Для решения поставленных задач использованы следующие методы
исследования: монографический, метод анализа и сравнения, статистический
и экономико-математический методы и другие.
Теоретической и методологической основой выпускной
квалификационной работы являются труды отечественных и зарубежных
авторов, посвященные вопросам организации местного самоуправления.
Практическая значимость результатов выпускной квалификационной
работы заключается в возможности использования направлений по
оптимизации местного самоуправления с целью повышения экономического
и социального развития, в том числе в анализируемом городе.
7
Бакалаврская работа состоит из введения, трех глав, заключения,
списка использованной литературы, приложений.
Глава 1. Теоретические аспекты организации
местного самоуправления.
1.1 Понятие местного самоуправления
Одной из приоритетных задач нашего государства является создание
приемлемой модели государственного управления, при которой
обеспечивалось бы действенное исполнение государственных функций,
совершенствовались и упрочнялись демократические и правовые основы
страны, оказывалось положительное влияние на темпы экономического роста
и социального развития. Решениями многих из выше перечисленных задач
занимается муниципальная власть, сквозь которую проходят вопросы,
затрагивающие интересы граждан, а также процессы обеспечения их
жизнедеятельности. Соответственно от органов местного самоуправления
напрямую зависит полнота и качество реализации государственной
политики. Поэтому важно, прежде всего, определиться с теоретической
основой содержания понятия «местного самоуправления». В связи с этим,
возникает необходимость в рассмотрении научных подходов к категории
«местного самоуправления» отечественных и зарубежных исследователей.
Обзор процесса становления и развития местного самоуправления
предопределил разделение взглядов ученых на природу института местного
самоуправления. Сложившиеся подходы исследователей предполагается
классифицировать по двум основным направлениям:
изучение формирования и определения местного самоуправления с
позиции общинного института;
8
государственного института.
В основе теории свободной общины, признавался естественный
характер происхождения местной общины, которая самостоятельно может
управлять своими делами. Представители данной теории делали особый
акцент на природу негосударственного характера местного самоуправления.
В связи с чем эта точка зрения подвергалась жесткой критике со стороны
чиновников и властвующих структур.
Зарубежными сторонниками, отстаивающими первичность роли
общинных институтов, явились: Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Т. Джефферсон,
А. Токвиль. Они в своих учениях пытались доказать, что изначальный
источник власти – это свободно объединяющиеся лица, которые
самостоятельно управляют собственными делами. Позиции второго и
третьего представителя этого списка, строились на отделении общины от
государства и возможности ее действия независимо и самостоятельно по
внутренним законам.
Рыночные модификации, сложившиеся в истории страны,
преобразовывали взгляды ученых к теории свободной общины и
содействовали формированию новой концепции – хозяйственной, имеющей
более обширное распространение, по сравнению с предшествующей теорией.
Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой
приоритетным принципом теории свободной общины выступала
хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности:
управление хозяйственными делами.
Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию,
был А. И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции
«участия народа в местном управлении своего отечества». Под
самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где
местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями».
Наряду с Васильчиковым А. И., хозяйственную концепцию отстаивали
Велихов Л. И., Пешков В. Н., Кропоткин П. А. и другие. Пешков В. Н.
9
придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений
народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства
имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему
прав – общественную».
В разрез с общественной теорией существовала государственная теория
самоуправления, согласно которой, местное самоуправление являлось
органом государственной власти, осуществляющим задачи государства.
Государственная теория подразумевала местное самоуправление, как форму
государственной деятельности, на которую возложены государственные
задачи и, в том числе, задачи по решению местных вопросов.
Единомышленники, выдвигающие государственную теорию, разделились по
двум направлениям: юридическое и политическое.
Ярким представителем первого направления можно назвать Л. Штейна
и его приемников. Он видел в местном самоуправлении территориальные
объединения, находящиеся на особом правовом положении и вступающие в
юридические отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган
местной власти как институт, осуществляющий некоторые функции
государственного управления, при этом представляющего интересы местного
населения.
Второе направление представлено разработками Р. Гнейста,
считавшим, что основным требованием для деятельности местного
самоуправления является назначение на должности по местному управлению
почетных людей из местного сообщества, причем на безвозмездной основе.
В более поздние периоды данную теорию продолжили
А. Д. Градовский, В. П. Безобразов, Б. Б. Веселовский и другие. Сторонники
этой теории характеризуют местное самоуправление как уровень публичной
власти, приоритет которой смещен в сторону органов местного
самоуправления, при этом наблюдается относительная независимость от
системы государственной власти.
10
Русский профессор права, публицист – Градовский А. Д., – первым
предпринял попытку систематизировать местные и центральные учреждения,
начиная с момента зарождения самоуправления. Самоуправление, по его
словам, не просто движение власти из центра в периферию, – это новая
организация властных структур, создание новых элементов.
Модернизация государственной теории обозначила создание
различных теоретических направлений. Достаточно популярной среди
исследователей явилась теория муниципального дуализма, призванная
выступать в качестве компромисса между общественной и государственной
теориями. Развитию этой теории послужило, прежде всего, признание
ученых и государственных деятелей двойственности природы института
местного самоуправления. Так как ни одна из выше рассматриваемых теорий
не смогла объединить в себе все многообразие видов и признаков местного
самоуправления, представители теории муниципального дуализма
предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и
плодотворность связи между государством и обществом
1
.
Учеными отмечается отсутствие однородности в системе современных
принципов местного самоуправления
2
.
Однако все они сходятся в одном, отводя значительную роль принципу
самостоятельности. По мнению Н. Л. Пешина «самостоятельность» является
ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимом из
конституционных норм. Нетрудно заметить, что «самостоятельность», как и
«самоуправление», – два однокоренных термина. Говоря о содержании
местного самоуправления, в качестве его особенности названный автор
отмечает функционирование на основе самоорганизации, самообеспечения и
самоконтроля
3
.
1
Бергер Ю. А. Научные подходы к содержанию понятия «местное самоуправление». // Новая наука:
от идеи к результату, 2016. – № 11. – С. 18-21.
2
Михеев Д. С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве
Российской Федерации. // Евразийский юридический журнал, 2014. – № 2 (69). – С. 120.
3
Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание. // Конституционное и муниципальное
право, 2011. – № 9. – С. 14.
11
Понятие принципа самостоятельности местного самоуправления не
нашло единообразного определения ни в конституционно-правовом поле
России, ни в работах ученых, за исключением некоторых единичных работ.
Оно раскрывается, как правило, через характерные черты, указывающие на
особенности исследуемой главной основы местного самоуправления.
О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев считают данный принцип
самостоятельностью решения населением вопросов местного значения,
указывая при этом на суть местного самоуправления, и выделяют такие
основные черты, отражающие его содержание:
1) самостоятельное решение вопросов местного значения населением
путем муниципальных форм прямой демократии и посредством
органов местного самоуправления;
2) реализация принципа подкрепляется экономической
самостоятельностью местного самоуправления;
3) самостоятельность местного самоуправления гарантируется запретом
вмешиваться органам государственной власти в деятельность органов
местного самоуправления, связанную с решением вопросов местного
значения;
4) самостоятельность всех муниципальных образований обеспечивается
положениями муниципального права в пределах их полномочий.
Некоторые авторы характеризуют названный принцип в качестве
самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с
государственной властью. По их мнению, содержание самостоятельности
местного самоуправления выражается в следующем:
1) самостоятельность местного самоуправления, прежде всего,
ограничивается только своими полномочиями и должна быть
достаточной для осуществления этих полномочий;
2) самостоятельность, при определении организационных форм на уровне
местного самоуправления, распространяется только на его особенности
(исторические, национальные, географические и тому подобное);
12
3) соблюдение интересов населения муниципальных образований в
вопросах самостоятельности ни в коем случае не должно
дистанцировать местное самоуправление от интересов государства,
являющегося большим по размерам территориальным образованием;
4) самостоятельность местного самоуправления должна сочетаться с
взаимодействием местной и государственной власти, что пока не
нашло правовой регламентации и практической реализации.
А. Н. Костюковым выделяются признаки, связанные с
самостоятельностью местного самоуправления, в том числе:
1) самостоятельность решения вопросов местного значения населением;
2) организационное обособление (самостоятельность) местного
самоуправления в общей системе управления государством и
обществом;
3) соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-
финансовым ресурсам.
Н. С. Бондарь, в обобщенном виде представляющий принципы
организации местного самоуправления, которые получили регламентацию в
Конституции Российской Федерации (ст. 12, 130), обращает внимание, в
первую очередь, на самостоятельность решения населением вопросов
местного значения:
1) муниципальные образования являются самостоятельными в решении
ими вопросов местного значения;
2) органы местного самоуправления являются организационно
обособленными, они должны быть наделены собственной
компетенцией по вопросам местного значения в соответствии с
уставом муниципального образования;
3) местное самоуправление гарантируется финансово-экономической
самостоятельностью;
13
4) население самостоятельно определяет организационные формы
осуществления местного самоуправления, структуру и наименование
его органов.
Ученый, при этом, отмечает, что самостоятельность местного
самоуправления не может быть абсолютной. Например, у органов
государственной власти, в пределах их полномочий, должно быть право на
оказание регулирующего воздействия на местное самоуправление на
основании п. «в», «е» ст. 71, п. «б» и «н» части 1 ст. 72 Конституции
Российской Федерации
4
.
По мнению Т. Н. Михеевой именно самостоятельность ставит местное
самоуправление в особое положение.
А. Н. Дементьев, при анализе Европейской хартии местного
самоуправления, обращает внимание на принцип организационной
самостоятельности органов местного самоуправления.
В. В. Пылин исследуемый принцип рассматривает в качестве
самостоятельности решения населением и органами местного
самоуправления вопросов местного значения.
Д. С. Михеев, анализируя Конституцию Российской Федерации,
выделяет в ней несколько основополагающих принципов, характеризующих
местное самоуправление, в том числе принцип самостоятельного решения
населением вопросов местного значения, самостоятельность органов
местного самоуправления и их невхождение в систему органов
государственной власти
5
.
Обращение к более ранним работам не выявило также ни одного
определения принципа самостоятельности местного самоуправления. Между
тем, еще в 1997 году А. И. Коваленко называл самостоятельность
4
Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. М.: Юрайт, 2016. – Т. 1. –
С. 241-242.
5
Михеев Д. С. Гласность в местном самоуправлении через призму конституционных положений. //
Евразийская адвокатура, 2013. – № 4 (5). – С. 81.
14
фундаментальным принципом организации и деятельности местного
самоуправления.
Однако терминологическая ясность в понятие принципа не была
внесена.
Анализ некоторых диссертационных работ, посвященных проблемам
принципов местного самоуправления, также показывает, что их авторы не
дают точного определения тех или иных принципов.
В. А. Бесединой в контексте исследуемого принципа
самостоятельности отмечается, что любой конституционный принцип может
выражаться через ряд уточняющих принципов. Например, принцип
самостоятельности местного самоуправления может раскрываться через
принципы финансовой, организационной, экономической и других форм
самостоятельности местного самоуправления
6
.
Отмеченный принцип вскользь упоминается и в ряде других
диссертаций.
На основе анализа и обобщения приведенных взглядов известных
теоретиков в сфере муниципального права, можно сделать некоторые выводы
в части уточнения понятия самостоятельности местного самоуправления.
Так, принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления
отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими
отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные и
компетенционные признаки.
К территориальным факторам относится не всякая территория, а лишь
территория конкретного муниципального образования, на которую
распространяется самостоятельность населения и органов местного
самоуправления в решении вопросов местного значения. Такими
территориями редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016
6
Лихошва А. О. К вопросу о понятии самостоятельности местного самоуправления. // Марийский
юридический вестник, 2016. – № 2. – С. 43-46.