55
федеральными законами, его полномочия временно исполняет должностное
лицо местного самоуправления, назначаемое решением Совета депутатов.
При этом конкурс по отбору кандидатур на должность нового главы
назначается Советом депутатов не позднее 30 дней со дня досрочного
прекращения полномочий Главы.
Порядок организации, деятельности и полномочия Администрации
определяются Уставом и положением об аппарате администрации
муниципального образования Абдулинский городской округ Оренбургской
области
32
в соответствии с федеральными законами и законами
Оренбургской области.
Как было замечено ранее, возглавляет Администрацию Глава и
руководит ее деятельностью на принципах единоначалия.
Так же как и Совет депутатов, Администрация обладает правами
юридического лица и формируется Главой в соответствии со структурой и в
пределах средств, предусмотренных в местном бюджете для ее содержания.
Структура Администрации (приложение 1) утверждается Советом
депутатов по представлению Главы.
В структуру Администрации входят отраслевые (функциональные) и
территориальные органы, которые осуществляют исполнительно-
распорядительные функции в определенной сфере управления и (или) на
части территории, и действуют на основании положений.
Положения об органах Администрации, наделенных правами
юридического лица, утверждаются Советом депутатов по представлению
Главы. Положения об органах Администрации, не наделенных правами
юридического лица, утверждаются Главой.
К полномочиям Администрации относится:
установление порядка ведения реестра расходных обязательств
городского округа;
32
Распоряжение администрации муниципального образования Абдулинский городской округ
Оренбургской области от 18.04.2016 № 43-р «Об утверждении положения об аппарате администрации
муниципального образования».
56
выдача разрешения на строительство, ввод объектов в эксплуатацию
при осуществлении строительства, реконструкции, капитального
ремонта объектов капитального строительства, расположенных на
территории городского округа;
ведение информационных систем обеспечения градостроительной
деятельности, осуществляемой на территории городского округа;
принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации
муниципальных предприятий и муниципальных учреждений
городского округа;
принятие решения о привлечении граждан к выполнению на
добровольной основе социально-значимых работ (в том числе
дежурств);
осуществление обеспечения первичных мер пожарной безопасности в
границах населенных пунктов городского округа;
осуществление иных полномочий, установленных федеральными
законами, законами Оренбургской области, Уставом и нормативно-
правовыми актами Совета депутатов.
Основные показатели исполнения бюджета города Абдулино и
городского округа за 2016 год можно охарактеризовать следующим образом:
в бюджет поступило всего доходов 502 млн. 112 тыс. рублей при плане
532 млн. 976 тыс. рублей, что составляет 94,2% к утвержденным годовым
назначениям. Основная причина невыполнения – поступление финансовых
средств из областного бюджета 31 декабря 2015 года, которые не были
использованы в связи с окончанием финансового года.
По собственным доходам ситуация такова: при первоначальном плане,
исчисленном от налогооблагаемой базы в 123 млн. 291 тыс. рублей,
поступило 154 млн. 005 тыс. рублей налоговых и неналоговых доходов, что
составило 124,9% от плана и 30,7% от общей суммы доходов. Это стало
57
возможным в результате эффективной работы управлений финансов и
экономического развития по сбору неналоговых и налоговых доходов.
По налоговым и неналоговым доходам уменьшение, в сравнении с
предыдущим годом, составило 19 млн. 335 тыс. рублей или 164%.
Увеличение собственных доходов в 2016 году обусловлено, в первую
очередь, реализацией имущества на 15 млн. 285 тыс. рублей, при плане в
1 млн. рублей. За отчетный период произошло также увеличение
поступления налога на доходы физических лиц – 9 млн. 978 тыс. рублей, – в
связи с увеличением норматива зачисления в бюджет на 7,04% во втором
полугодии 2015 года, в соответствии с Законом Оренбургской области от
11.12.2015 N 3627/983-V-ОЗ «Об областном бюджете на 2016 год» (с
изменениями на 21.12.2016). В целом бюджет города Абдулино и городского
округа за 2016 год исполнен по доходам на 94,2%.
Доля налоговых и неналоговых доходов местного бюджета (за
исключением поступлений налоговых доходов по дополнительным
нормативам отчислений) в общем объеме собственных доходов бюджета
города Абдулино и городского округа (без учета субвенций) составила
19,9%. В 2017 году данный показатель планируется увеличить до 21,9%.
Расходы бюджета города Абдулино и городского округа за отчетный
год составили 497 млн. 144 тыс. рублей или 90,4% от годового плана по
причине недополучения безвозмездных поступлений в доходную часть
бюджета. Из них на общегосударственные вопросы было затрачено 52 млн.
085 тыс. рублей, образование – 276 млн. 456 тыс. рублей, социальную
политику – 38 млн. 761 тыс. рублей, жилищно-коммунальное хозяйство – 23
млн. 325 тыс. рублей, дорожное хозяйство – 10 млн. 912 тыс. рублей,
культуру – 22 млн. 420 тыс. рублей.
Расходы бюджета на содержание работников органов местного
самоуправления (в расчете на 1 жителя) составили в 2016 году 1187 рублей, –
это 107,6% к уровню 2015 года. Это связано, прежде всего, со снижением
численности населения как в городе Абдулино, так и по городскому округу в
58
целом (среднегодовая численность постоянного населения в 2016 году
составила 19 тыс. 320 человек (или 99% по отношению к 2015 году) и 27 тыс.
298 человек (или 98% по отношению к 2015 году), соответственно). Рост
расходов бюджета на оплату труда и начисления на оплату труда
составил 104,6%.
В 2016 году принимались следующие меры по повышению
эффективности деятельности органов местного самоуправления и снижению
неэффективных расходов: для стимулирования развития малого и среднего
бизнеса, развития сферы торговли для наиболее полного удовлетворения
потребностей населения в качественных и безопасных товарах и услугах,
была разработана муниципальная программа «Экономическое развитие
муниципального образования Абдулинский городской округ Оренбургской
области» на 2016 год и на перспективу до 2020 года»
33
, одним из конечных
результатов реализации которой является повышение уровня занятости
населения и создание новых рабочих мест.
В 2016 году во исполнение полномочий по программе «Переселение
граждан из ветхого и аварийного жилья» было построено два дома на 44 и 27
квартир; строительство еще одного дома на 27 квартир, в связи с нехваткой
собственных средств на софинансирование данного проекта, продолжается и
планируется завершить в третьем квартале 2017 года. Также удалось
провести значительную работу по ремонту дорог в черте города Абдулино и,
частично, межпоселковых гравийных покрытий городского округа (в
местном бюджете на эти цели было предусмотрено 2,7 млн. рублей и около
9 млн. рублей – из областного бюджета).
Для решения задач в сфере бюджетной политики, приоритетным
направлением которого стал переход к программно-целевому принципу
организации деятельности органов местного самоуправления и
33
Постановление администрации муниципального образования Абдулинский городской округ
Оренбургской области от 29.03.2016 № 265-п «Об утверждении муниципальной программы
«Экономическое развитие муниципального образования Абдулинский городской округ Оренбургской
области» на 2016 год и на перспективу до 2020 года».
59
формированию программного бюджета, была продолжена работа по
увеличению налогооблагаемой базы и неналоговых доходов (а,
соответственно, и доходной части бюджета), за счет вовлечения возможно
большего количества земельных участков в гражданский (хозяйственный)
оборот, а так же за счет выполнения программы приватизации
муниципального имущества.
В области здравоохранения, несмотря на то, что полномочия по
организации предоставления медицинской помощи населению перешли на
уровень субъекта, по-прежнему создавались условия для оказания
качественной медицинской помощи населению как в городе Абдулино, так и
на всем муниципальном образовании в соответствии с полномочиями,
определенными законодательством.
В сфере образования, помимо решения проблемы малокомплектных
школ, была продолжена работа с трудными подростками, успешно
развивалась материально-техническая база учебных учреждений, создавались
условия для развития учительского корпуса, повышения квалификации и
роста профессионального мастерства педагогических и руководящих
работников.
Особо остро стоит проблема привлечения инвестиций. Три года назад
началась активная работа по созданию в городе Абдулино и городском
округе комфортной среды для инвестора: были приведены в порядок
административные регламенты предоставления муниципальных услуг,
введены в функцию рассмотрение инвест-проектов и содействие улучшению
инвестиционного климата в положение о Совете предпринимателей (позже
данные полномочия вошли в обязанности Администрации), создана рабочая
группа по разработке плана мероприятий для внедрения инвестиционных
стандартов на территории административного центра и всего
муниципального образования. В 2016 году, в соответствии с разработанными
планами совместно с ОАО «Корпорация развития Оренбургской области»,
была продолжена работа над созданием комфортной инвестиционной среды
60
города Абдулино и городского округа, дифференцированной в
инвестиционную среду Оренбургской области.
Глава 3. Перспективы развития местного самоуправления в
Российской Федерации и городе Абдулино.
3.1 Оптимизация местного самоуправления в России
Многочисленные проблемы, связанные с организацией и
осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации, стали в
последнее время предметом широкого общественного обсуждения.
Появилась информация о готовящейся муниципальной реформе, призванной
решить ряд назревших вопросов, в том числе в сфере финансового и
материального обеспечения решения вопросов местного значения,
взаимодействия органов местного самоуправления с органами
государственной власти.
Представляется, что наиболее серьезная ситуация в сфере финансово-
экономической базы осуществления местного самоуправления и реализации
его организационно-управленческих основ сложилась на низовом уровне
существующей в России двухуровневой системы местного самоуправления в
городских и сельских поселениях. Большинство муниципальных бюджетов
61
районного и поселенческого уровней продолжают оставаться
дефицитными
34
.
Также вызывают много вопросов функциональные и организационные
основы местного самоуправления в рамках реализации двухуровневой
модели местного самоуправления. В частности, нерешенной остается
проблема почти повсеместной передачи полномочий по решению вопросов
местного значения с поселенческого на районный уровень. Логику подобного
«перетекания» компетенции от поселенческих органов местного
самоуправления к районным, в свете острого дефицита финансовой и
материальной базы функционирования первых, можно понять. Однако при
этом ставится под вопрос концептуальная основа двухуровневой системы
местного самоуправления, как таковой.
Нерешенной законодательно остается и проблема противоречия
Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в
редакции от 28.12.2016) и трудового законодательства Российской
Федерации в части возможности замещения одним лицом до 5-ти
должностей в рамках двухуровневой модели – на поселенческом и районном
уровне одновременно
35
. Такая ситуация может возникать в случае, если
представительный орган района формируется по так называемой косвенной
схеме, путем делегирования депутатов и глав поселений в его состав.
Еще одной проблемой организационных основ местного
самоуправления в связке «район – поселение» являются противоречия,
касающиеся возможности образования местной администрации
муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий
местной администрации поселения, являющегося административным
34
Бабун Р. В. Проблемы финансового обеспечения расходных полномочий органов местного
самоуправления и пути их решения. // Практика муниципального управления, 2013. – № 8. – С. 15.
35
В этом смысле показателен пример одного из районов Республики Карелия, где глава района,
являясь одновременно главой одного из поселений, входящих в его состав, осуществляла свою трудовую
деятельность на неосвобожденной основе на двух уровнях одновременно. Данное дело в ближайшее время
может стать предметом разбирательства в Конституционном Суде Республики Карелия.
62
центром района (ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от
28.12.2016).
Во-первых, в соответствии с п. 3 ст. 17 редакции Федерального закона
N 131-ФЗ от 28.12.2016, полномочия органов местного самоуправления по
решению вопросов местного значения осуществляются органами местного
самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских
округов и органами местного самоуправления муниципальных районов
самостоятельно. При этом подчиненность органа местного самоуправления
или должностного лица местного самоуправления одного муниципального
образования органу местного самоуправления или должностному лицу
местного самоуправления другого муниципального образования не
допускается. Ст. 34 редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016,
предусматривающая формирование «единой» местной администрации,
фактически устанавливает такое подчинение. Ведь теперь все
управленческие полномочия администрации городского поселения
сосредотачиваются у администрации районного уровня.
Во-вторых, согласно п. 10, 11.1 ст. 35 редакции Федерального закона
N 131-ФЗ от 28.12.2016, в исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования находится контроль исполнения
органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, при
этом представительный орган муниципального образования заслушивает
ежегодные отчеты главы местной администрации о результатах его
деятельности и о деятельности местной администрации. Возникает коллизия:
представительный орган какого уровня, в рассматриваемом случае, будет
осуществлять контроль деятельности объединенной администрации –
поселенческий или районный?
36
36
Ларичев А. А. Объединение местных администраций муниципального района и поселения,
являющегося его административным центром: цели законодательного эксперимента и правовые проблемы
его реализации. // Сб. научных статей Северного филиала РПА Минюста России. – Петрозаводск, 2012. –
С. 98.
63
Несколько лучшей является ситуация в крупных городах, в том числе
административных центрах субъектов Российской Федерации, в большинстве
своем имеющих статус городских округов. Развитая экономика и
инфраструктура позволяют аккумулировать если не полный, то минимально
требуемый объем ресурсов для решения вопросов местного значения.
При этом успех местного самоуправления в пределах городских
округов во многом зависит как от уровня взаимодействия органов местного
самоуправления городского округа с органами государственной власти
субъекта Российской Федерации, так и от возможностей органов власти
субъекта субсидировать реализацию ряда муниципальных программ и
софинансировать решение ряда ресурсоемких вопросов местного значения
(например, содержание и ремонт городских дорог).
Несмотря на имеющиеся недостатки моделей организации системы
органов местного самоуправления, заложенных в редакции Федерального
закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, спектр тех из них, которые могут быть
внедрены на уровне городских округов, позволил на сегодняшний день
создать устоявшиеся системы муниципальной власти, основанные на прямых
выборах представительных органов и двух вариантах формирования местных
администраций (избираемым главой городского округа, либо назначаемым
руководителем местной администрации).
В связи с этим вызывает удивление ход и направленность
осуществляемой муниципальной реформы, таргетирующей не признанные
проблемными поселения, а крупные города. По мнению директора Института
муниципального управления И. Выдрина, в результате обсуждения проблем
организации местного самоуправления с середины 2000-х годов,
сформировалось представление о том, что основные проблемы
сосредоточены в малочисленных населенных пунктах. «Нас приучили к этой
64
мысли и вдруг… реформа системы управления крупных успешных
муниципальных образований», – указывает профессор Выдрин
37
.
Центральной в обсуждении реформы местного самоуправления с конца
2013 года оставалась концепция, предложенная в аналитической записке
Фонда института социально-экономических и политических исследований
(далее – ИСЕПИ) «Реформирование системы организации местного
самоуправления в крупных городах и городских агломерациях: возможные
подходы»
38
.
В концепции были предложены две модели возможной реформы
территориальной организации местного самоуправления. Внедрение первой
модели затронуло бы не только крупные города, но и всю территориальную
организацию муниципальной власти. Так, согласно концепции, при
реализации данного варианта, существующие городские округа и
муниципальные районы были бы преобразованы в уровень государственной
власти. Новые административно-территориальные единицы возглавляли бы
руководители, назначаемые высшим должностным лицом субъекта
Российской Федерации. Ликвидация верхнего уровня местного
самоуправления в городских округах компенсировалась бы созданием
внутригородских муниципальных образований, а в районах – сохранением
муниципальных образований «первого уровня» (городские и сельские
поселения)
39
.
Согласно второй из предлагаемых моделей, территориальная
реорганизация коснулась бы только крупных городов, на базе которых
должны были создаваться муниципальные образования нового
двухуровневого типа – «городские агломерации». Внутри «агломерации»,
также как и в первом варианте, должны были появиться внутригородские
37
Уральские эксперты выступили против реформы местного самоуправления. URL:
http://aktualno.ru/view/sverdlovsk/society/16618 (дата обращения: 18.02.2017).
38
Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских
агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22.
39
Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских
агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22.