25
Значительным источником доходов местных органов власти являются
местные (муниципальные) налоги, в числе которых: муниципальный
подоходный налог; налог с доходов компаний; налог со стоимости земли;
налог с собственности, который платят домовладельцы, владельцы
хозяйственных сооружений и земельных участков; налог с продаж (в
некоторых странах).
Местные бюджеты также пополняются и за счет выдачи разрешений на
торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и тому подобное. Для
наполнения бюджета установлены потребительские платежи (например, за
воду, вывоз и утилизацию мусора). Иногда местные органы власти на общих
основаниях обращаются в банки за займами со всеми вытекающими из этого
рисками.
Однако вернемся к компетенции местных органов самоуправления. Ее,
условно, можно разделить на первичную и вторичную. Первичная
компетенция распространяется на местные дела: уборку улиц, вывоз отходов,
проверку соответствия застройки принятым нормативам, школьное
образование, органы здравоохранения, заботу о бездомных, уход за
престарелыми и другое. Вторичная компетенция охватывает круг вопросов,
которые прямо не относятся к местным делам и в которых больше
заинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников (где есть
призыв в армию), мероприятия оборонного характера и тому подобное.
Права местных органов в унитарных государствах регулируются
законами и актами правительства, в федеративных государствах –
соответствующими субъектами федерации. Органы местного
самоуправления в некоторых случаях имеют право обращаться в
законодательные органы страны с просьбами, петициями о принятии законов
или других актов в целях предоставления им дополнительных полномочий,
при этом новые права могут предоставляться и на уровне подзаконных актов.
Полномочия муниципальных органов можно классифицировать
следующим образом. 1. Полномочия в сфере финансово-экономической
26
деятельности охватывают принятие местного бюджета, участие в
экономических и социальных проектах путем выпуска или покупки акций.
Сюда же входит сбор и аккумуляция денежных средств из различных
источников. Финансово-экономическая сфера деятельности крайне важна:
именно она влияет на все остальные полномочия. 2. Полномочия в
социальной сфере. Первостепенное внимание здесь уделяется инвалидам,
престарелым и неимущим в виде организации бесплатных столовых и
медицинской помощи бездомным, домов престарелых, домов для лиц,
нуждающихся в особом уходе. В целом ряде стран муниципальные органы
занимаются строительством дешевого жилья с последующей продажей на
льготных условиях его нанимателям. В социальную сферу входят также
муниципальные больницы и родильные дома, библиотеки, детские сады и
спортивные площадки. Ведают местные органы и вопросами, связанными с
образованием: заботятся о постройке школ, их ремонте, о зарплате учителям,
часто решают вопросы программного обеспечения и так далее.
Указанные первичные направления деятельности являются самыми
важными для местных муниципальных органов европейских стран.
3. Полномочия в области охраны общественного порядка. Следует
подчеркнуть, что в ведении местных органов и их исполнительных
комитетов часто находятся местные полицейские силы, занимающиеся
охранной и патрульной службой. К примеру, во Франции префект является
не только главным должностным лицом общего административного плана,
но еще и главным полицейским, то есть наделяется функциями главного
полицейского начальника. Он может руководить предварительным
дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. Однако в
других случаях руководители исполнительных органов полицейскими
функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для
соответствующей работы. 4. Полномочия в области коммунального
обслуживания, охраны окружающей среды и благоустройства. К ним можно
отнести дорожное регулирование, развитие транспорта, местное дорожное
27
строительство, санитарное состояние городов (контроль соблюдения
законодательства по охране природы, борьба с загрязнением воздуха и воды).
Усилия местных властей в сфере водоснабжения, канализации, освещения,
уборки мусора очень волнуют жителей, поскольку с ростом городов эти
проблемы могут обостряться, что требует своевременного оперативного
решения.
Основными методами муниципальной деятельности являются
непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность
заключается в выдаче лицензий на права торговли, работу предприятий
бытового обслуживания населения, театров, кинотеатров, в выдаче
разрешений на занятие промыслами, установление правил торговли,
застройки, поведения в общественных местах, выделение земельных
участков под строительство, выдаче разрешений или наложении запретов на
проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Также речь идет и о
надзоре в сфере охраны общественного порядка, противопожарной
безопасности, санитарного контроля и другое.
Управленческая деятельность заключается в руководстве
предприятиями, которые являются муниципальной собственностью. К ним
могут относиться предприятия коммунального транспорта, коммунального
хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам могут принадлежать
определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома
престарелых. В ряде стран именно муниципалитеты руководят больницами и
поликлиниками, выплачивают пособия по безработице, бедности, имеют
доли или акции в уставном фонде промышленных предприятий, участвуя,
таким образом, в управлении этими предприятиями.
Нормотворческая деятельность местных органов, как правило,
ограничена, а для издания какого-либо акта требуется процедура
утверждения его вышестоящим органом либо представителем правительства.
Так как центральная власть всегда стремится контролировать местные
власти, поэтому следует проанализировать и отношения местных органов с
28
центральной властью. В унитарных государствах за муниципалитетами
(местными органами) часто наблюдают специальные представители
центральной власти: во Франции и Италии этим занимается Министерство
внутренних дел, в Великобритании этот вопрос курирует Министерство
жилищного хозяйства и местного управления. В федеративных государствах
функции надзора в этой сфере возложены на административные органы
субъектов федерации (например, на правительства земель в Германии).
Центральные власти имеют достаточно рычагов влияния на
муниципальные органы и используют их посредством принятия законов и
подзаконных актов; через контроль работы этих органов; используя
финансовую зависимость муниципалитетов в виде субсидий.
Акты органов местного самоуправления часто вступают в силу после
одобрения (утверждения, предварительного решения) правительственных
органов. К примеру, в Англии именно министры утверждают акты
муниципалитетов, содержащие обязательные нормы, а также акты о местных
налогах, о получении займов, о сделках с муниципальной собственностью и
прочее. Решения муниципалитетов во Франции утверждаются центральной
властью по вопросам бюджета, получения займов, о распоряжении
муниципальным имуществом. Эти решения утверждают министры и
руководители ведомств, в функции которых входит контроль деятельности
местных органов. Кроме того, правительство обладает правом на
обязательные к исполнению рекомендации.
Если возникает конфликтная ситуация или имеет место факт
неподчинения местных органов центральной власти, то к муниципалитетам
могут быть применены санкции, в том числе роспуск (Италия, Франция), в
других случаях могут отправить в отставку служащих или советников
местного органа. В ситуациях при острых конфликтах применяется такая
мера, как передача полномочий от «непослушного» муниципалитета
представителю правительства в лице конкретного чиновника. Также могут
налагаться взыскания, отменяться акты муниципальных органов. Иногда
29
применяется очень действенная мера в виде отмены субсидий, так как
зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой
денежных субсидий и дотаций, которые в некоторых странах составляют от
третьей части до половины всех муниципальных доходов. В Англии сумма
дотаций, как правило, больше, чем сумма поступлений от всех налогов.
Конфликты между муниципалитетами и центральными органами
власти могут решать и в судах. В Англии правительство может
мотивированно обращаться в суд, если несогласно с действиями местных
органов. Суды разных уровней могут рассматривать претензии, как власти,
так и частных лиц к муниципалитетам. Особенно жесткий надзор
деятельности органов местного самоуправления наблюдается в странах, где в
составе этих органов (или параллельно с ними) есть правительственные
агенты или чиновники в лице префектов или губернаторов. У префектов во
Франции есть полномочия отстранять избранных мэров от должности сроком
до 1-го месяца
17
.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что соотношение между
государственным управлением и властью на местах в различных странах
различно, исходя из исторических, национальных и географических
особенностей. В последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской
интеграции практически во всех европейских государствах проявилась
тенденция к еще большему увеличению роли местного самоуправления. Как
федеративные, так и унитарные государства все активнее используют
местные органы власти в процессе государственного управления.
Структурно-пространственная организация местного самоуправления
многих зарубежных стран как с федеральным (Канада, Германия), так и с
унитарным устройством (Франция, Великобритания, Дания), направлена на
17
Подобед А. Н. Структура, компетенция и формы органов местного самоуправления и управления в
европейских странах. // Экономика. Управление. Право, 2015. – № 4. – С. 20-23.
30
уменьшение численности муниципальных образований с увеличением
размеров их территорий
18
.
На протяжении последних 10 лет в Канаде реструктуризация
муниципальных образований осуществляется путем их объединения, то есть
сокращения числа муниципальных образований. Данная реформа, носит
широкомасштабный и интенсивный характер и направлена на повышение
экономической эффективности оказания муниципальных услуг за счет
снижения нерациональных расходов и повышения бюджетной
самостоятельности муниципальных образований. Территориальная
организация местного самоуправления Канады представлена двумя
вариантами:
одноуровневый – представлен муниципальными образованиями
(отдельными поселениями), оказывающими их жителям полный набор
соответствующих услуг;
двухуровневый – представлен поселенческими муниципальными
образованиями и образованными в границах графств и районах
муниципалитетами, обладающими более обширными территориями,
чем отдельные поселения.
Такая организация основывается на принципах разделения труда и
дополнительности, то есть поселенческие ответственны за оказание услуг
населению, а другие – несут ответственность за тот набор услуг, который
первые предоставить не могут по тем или иным причинам. Такое
объединение происходит либо по добровольному согласию муниципальных
образований, либо по инициативе властей.
При объединении формируется одноуровневая подсистема
укрупненных муниципальных образований. Преимущество ее, несомненно,
состоит в возможности перераспределения ресурсов между объединенными
18
Гриценко, Е. В. Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт /
под ред.: Е. В. Гриценко, Э. Маркварта, В. П. Мохова. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та,
2014. – С. 529.
31
территориями, а также экономическая эффективность за счет сокращения
управленческого персонала и снижения соответствующих расходов на
различные административные функции, увеличения налоговой базы,
способствующей финансированию предоставляемых муниципальных услуг.
Также при объединении повышается управленческая ответственность, так
как все сконцентрировано на одном уровне.
Канадский опыт объединения муниципальных образований
свидетельствует не только о снижении расходов, но и о расширении
номенклатуры и повышении качества муниципальных и общественных
услуг, а также повышении налогооблагаемой базы.
Важно учитывать также и то, что указанные результаты достигаются
лишь при действенном управлении укрупненными муниципальными
образованиями и при умелом использовании эффектов унификации услуг и
экономии на масштабах в более широких территориальных пределах
19
.
Для стран Евросоюза реформирование территориальной организации
местного самоуправления также характерно укрупнение муниципальных
образований. Данный процесс осуществляется как в крупных странах, в
которых реформы территориального устройства местного самоуправления
уже осуществлены или проводятся (например, в Германии, где в 70-е годы в
результате реформ число общин сократилось с 22 тыс. до 8,5 тыс.), так и в
компактных странах с сильными устоями управленческой децентрализации.
В качестве примера можно привести Данию, где реформа перешла уже на
новый этап с 2007 года.
В 70-е годы число муниципальных образований в Дании было
уменьшено с 1300 до 275 (почти в 5 раз). На сегодняшний день в
большинстве муниципальных образований численность населения от 5 до 60
тыс. жителей, и только в 16 муниципалитетах численность менее 5 тыс.
человек, а в 11 – более 60 тыс. человек. Цель продолжающейся реформы – 98
19
Лексин, В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной
экономики, становление федерализма и местного самоуправления. – М: ЛЕНАНД, 2012. – С. 1024.
32
муниципальных образований (то есть уменьшение еще почти в 3 раза).
Укрупненные муниципальные образования располагают большими
возможностями для роста эффективности предоставления и качества
муниципальных услуг; также происходит наделение дополнительными
полномочиями муниципальных властей для решения большинства
социальных задач, то есть происходит передача функций, ранее находящихся
в компетенции регионов
20
.
Преобразование муниципальных образований не всегда предполагает
процесс их объединения или укрупнения. Например, в Республике Словения
в результате начавшейся во второй половине 90-х годов реформы местного
самоуправления, число муниципальных образований увеличилось с 60 до 200
единиц. Данный процесс был направлен на приближение муниципальных
властей к населению и повышение качества оказания муниципальных услуг.
На 2012 год число муниципалитетов в Словении составило 212 единиц
21
.
Таким образом, анализ зарубежного опыта территориальной
организации местного самоуправления показал, что целесообразно
использование опыта реструктуризации муниципальных образований
Канады путем их объединения, то есть сокращения числа муниципальных
образований, так как наблюдается повышение экономической эффективности
оказания муниципальных услуг за счет снижения нерациональных расходов
и повышения бюджетной самостоятельности муниципалитетов.
В любом случае преобразование муниципалитетов не должно
осуществляться без отсутствия объективных на то причин. При любых
изменениях территории муниципальных образований, должны соблюдаться
принципы доступности власти для населения. Необходимо учитывать и то,
что целью преобразования является улучшение качества предоставляемых
20
Проект международной технической помощи. Поддержка регионального и местного развития в
Беларуси. URL: https://docviewer.yandex.ru/?url=http%3A%2F%2Fregdev.by%2Fru%2Fdownload%2Ffile%2Ffid
%2F344&name=344&lang=ru&c=57474b1131f6&page=1 (дата обращения: 18.02.2017).
21
Бельтюкова Т. В., Ларинина Т. И. Исследование зарубежного опыта территориальной организации
местного самоуправления // Неделя науки СПБПУ. Материалы научной конференции с международным
участием, 2016. – С. 524-526.
33
услуг населению. Поэтому при проведении реформы местного
самоуправления, необходима тщательная проработка, выстраивание
механизма, разработка плана и прогнозирования последствий данных
преобразований.
Глава 2. Анализ местного самоуправления в Российской Федерации
и городе Абдулино.
2.1 Нормативно-правовая база организации местного
самоуправления в Российской Федерации
Фундаментальную конституционно-правовую основу, необходимую
для самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного
значения и реализации коллективных интересов граждан, связанных с местом
их проживания, создала, принятая в 1993 году Конституция Российской
Федерации.
С этого момента местное самоуправление провозглашалось
автономным, а органы местного руководства выделялись из системы органов
государственной власти. Данный подход окончательно ликвидировал
правовую основу советской модели местного самоуправления, теоретически
создав при этом систему управления на местах, ранее в истории России
никогда не существовавшую.
Важным шагом в процессе развития политической автономии местного
самоуправления послужил принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон
34
N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». К ключевым изменениям, запустившим
полномасштабную реформу органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления, можно отнести:
единые правовые основы организации местного самоуправления;
повсеместное введение местного самоуправления (обязательное
создание органов местного самоуправления в поселениях с числом
жителей свыше 1000 человек);
разделение муниципалитетов на пять основных типов: городское и
сельское поселение, муниципальный район, городской округ и
внутригородская территория города федерального значения;
четкое разграничение полномочий между федеральным центром,
регионами и местным самоуправлением;
детальное определение перечня вопросов местного значения для
каждого вида муниципального образования;
четкое определение структуры органов местного самоуправления,
основных должностных лиц и схем организации местной власти
22
.
Стремление максимально приблизить городскую власть к избирателю и
его запросам, уменьшить число предпосылок политических конфликтов
между мэрами и губернаторами субъектов Российской Федерации, а также
желание дать регионам возможность эффективнее управлять развитием
своих территорий, влиять на социально-экономическую политику в
муниципалитетах, побудило государственные власти внести очередные
поправки в Федеральный закон N 131-ФЗ. Вследствие чего, в мае 2014 года
вступил в законную силу новый 136-ой Федеральный закон, который
позволил расширить права субъектов Российской Федерации в
регулировании местного самоуправления и дал дополнительные полномочия
и права в формирования органов местной власти.
22
Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития. // Вопросы
управления, 2015. – № 5 (17) – С. 36-42.