15
называет сельское и городское поселение, муниципальный район, городской
округ (в том числе и с внутригородским делением), внутригородские районы.
К субъектному составу следует отнести своеобразный круг субъектов,
которые на основе принципа самостоятельности осуществляют местное
самоуправление. Это коллективные субъекты (население, органы местного
самоуправления) и индивидуальный – гражданин. Именно данные субъекты
вправе решать различные задачи на муниципальном уровне.
Гражданин избирает органы местного самоуправления, наделен правом
участвовать в местном референдуме, может самостоятельно принимать
участие в осуществлении других форм муниципальной демократии. Во
многих случаях он – названный субъект, – реализует свои права в составе
более крупного субъекта – населения муниципального образования
(например, при участии в публичных слушаниях, проводимых в
муниципальном образовании или сельских сходах). Органы местного
самоуправления, будучи избранными населением или сформированными
иным способом при участии населения, осуществляют свои функции далее
на основе самостоятельности. Они свободно распоряжаются муниципальной
собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, решают иные
вопросы местного значения. Безусловно, что их самостоятельность, в данном
случае, ограничивается законодательными рамками, поскольку уровень
свободы должен определяться адекватной системой охраны общественных
отношений
7
.
Компетенционные признаки характеризуют принцип
самостоятельности с точки зрения самостоятельного осуществления
полномочий, закрепленных за местным самоуправлением законодательством.
Совокупность перечисленных признаков указывает на принцип
самостоятельности местного самоуправления, как специфический принцип,
создающий правовые условия для проявления самостоятельности населения
7
Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового
государства. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2013. – № 10. – С. 97.
16
в решении местных проблем и самостоятельном управлении органами
местного самоуправления процессами жизнеобеспечения в муниципальных
образованиях
8
.
Итак, на сегодняшний день не сложилось единого мнения,
определяющего сущность местного самоуправления. Исследователями
разных направлений (экономистами, юристами, политологами, социологами)
продолжается поиск компромиссных решений, раскрывающих понятие
«местного самоуправления», что указывает на сложность объяснения
рассматриваемого объекта и актуальность данного вопроса.
1.2 Модели местного самоуправления
Местное самоуправление, как понятие, в силу своей сложной
многоаспектной природы и неоднозначности, во многом обусловлено
избранной государством теорией или совокупностью теорий этого
самоуправления.
Сама же теория местного самоуправления формируется на основе
имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и
группы государств. В свою очередь, концепции местного самоуправления
формируются на базе теорий местного самоуправления
9
.
Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к
государству. Поэтому отнесение местного самоуправления к той или иной
концепции напрямую зависит от того, является ли местное самоуправление
самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления
или же оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними
осуществляет функции государственного и местного значения.
8
Михеев Д. С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных
государств. // Законы России: опыт, анализ, практика, 2014. – № 1. – С. 97.
9
Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. – М., 2015. –
С. 91.
17
В научной и учебной литературе обосновываются различные
классификации систем местного самоуправления, которые отличаются как
объемом полномочий органов местного самоуправления, их финансовой
самостоятельностью, так и организационной структурой, обеспечивающей
доступность и открытость местной власти населению, степенью участия
граждан в делах местного сообщества и ответственностью органов местного
самоуправления за результаты своей политико-управленческой
деятельности. При этом авторы нередко используют такие термины, как
«концепция», «модель», «система» и другие
10
.
Исследование муниципального законодательства Великобритании,
Германии, Франции, США позволяет утверждать, что зарождение и
становление местного самоуправления (муниципальной власти) в этих
странах прошло те же этапы, что и в России, СССР, Российской Федерации,
однако с учетом особенностей использования своих национальных моделей
местного самоуправления.
Исследуя содержание англосаксонской модели формирования и
функционирования местного самоуправления, стоит отметить, прежде всего,
что она является унифицированной, признающей субъектами
муниципальных правоотношений муниципальные органы, но отрицающей
строгое разделение властей на местном уровне. Ибо по законодательству
названных выше стран, органы местного самоуправления наделены,
одновременно, и законодательными, и представительными функциями, что
кажется не совсем понятным для российского исследователя, так как на
государственном уровне именно представительные, то есть избранные
органы, у нас и являются законодательными. Правда, при этом следует
помнить, что и исполнительная власть у нас наделена законотворческой
функцией.
10
Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций. – Таганрог, 2010. URL:
http://www.studfiles.ru/preview/5879146/page:4/ (дата обращения: 05.02.2017)
18
Еще одной особенностью исследуемой модели местного
самоуправления является закрепление унификации правового статуса
административно-территориальных единиц и органов местного
самоуправления
11
.
Если под унификацией понимать создание единых подходов,
обеспечивающих все виды деятельности, то данную специфику, по мнению
автора работы, можно вправе признать обоснованной, ведь в Российской
Федерации до фактической унификации очень далеко, в силу того, что
имеются «самообеспеченные» территории и даже субъекты федерации, а
многие живут и действуют на дотациях. Будь же у нас признана и
законодательно закреплена муниципальная власть, она была бы способна
эффективно защищать интересы муниципального сообщества и решать
проблемы своих территорий.
Важно отметить содержание полномочий органов местного
самоуправления по англосаксонской модели, а именно
12
:
управление полицией, пожарными, дорожными и социальными
службами;
обеспечение жизнедеятельности музеев;
осуществление опеки и попечительства над престарелыми людьми.
Теперь о содержании и особенностях так называемой
североамериканской (диверсифицированной) модели – разновидности
англосаксонского подхода к полномочиям местного сообщества. Прежде
всего, следует подчеркнуть, что субъектом местного самоуправления она
признает население и многообразие форм и методов организации и
функционирования муниципальных властей.
Далее применяется различная юридическая техника определения
вопросов местного уровня.
11
Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. –
М.: Спарк, 2003. – С.5-10.
12
Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и
России: научное издание / под общ. ред. В. П. Сальникова. – СПб.: Алетейя, 2000. – 288 с.
19
Так, согласно англосаксонской модели местного самоуправления,
местная власть вправе настаивать на дополнительных полномочиях, которые
прямо не были определены законом как, например, в Великобритании.
Рассматривать такие обращения уполномочены парламент, либо секретарь
соответствующего министерства. В США более 40 штатов в своих
конституциях закрепили положение о запрете детальной регламентации
деятельности местного самоуправления
13
.
Признание важности именно местной, муниципальной власти данным
подходом по праву обоснованно. Ведь местное сообщество в пределах
муниципального территориального пространства обязано владеть всем, что
там имеет место. Все полученные средства, естественно, обязаны ему
принадлежать, а их передача государственной власти, ее органам, должны
влечь соответствующие денежные отчисления, различные преференции.
Перейдем к исследованию сущности и особенностей романо-
германской, так называемой континентальной модели местного
самоуправления. Отдельные авторы подразделяют ее на романскую,
скандинавскую и латиноамериканскую или биполярную.
Исследование нормативной и источниковедческой баз, имеющих
прямое отношение к данной модели, позволяет увидеть основную ее
направленность и одновременно существенную особенность, которая
проявляется в следующем:
обеспечение возможности функционировать в единой
административно-территориальной структуре, границах
соответствующего муниципального сообщества органов местного
самоуправления и органов государственной власти, имеющих прямое
государственное управление;
признание субъектов местного самоуправления юридическими лицами
публичного права, то есть наделенными фактическими властными
13
Алексеев И. А., Белявский Д. С., Трофимов М. С. Муниципальное право Российской Федерации:
учебное пособие. 2-е изд. – М.: Альфа-М, 2014. – С. 78-79.
20
полномочиями. Именно на этом и настаивают, в этом убеждают
авторы, один из которых – Р. Б. Булатов, – в 2006 году в успешно
защищенной докторской диссертации, аргументировано доказал
важность признания за местным самоуправлением полномочий
местной, муниципальной власти
14
;
полномочия органов местной власти осуществляются по принципу
«разрешено все, что не запрещено».
Романская модель становления и действия муниципального
самоуправления требует ознакомления с содержанием нормативной и
источниковедческой баз, прежде всего Франции и Италии, а также Греции и
Португалии.
Во Франции закреплены следующие принципы, составляющие
правовую основу полномочий органов местного самоуправления:
признание важнейшей составной частью местного самоуправления
коммуны;
действие субъектного избирательного права по достижении
гражданами 18-ти лет;
наделение правомочиями муниципального совета, за исключением тех,
которые полагаются мэру.
Особое место по французскому законодательству занимает мэр
15
,
избираемый из состава советников муниципального совета на первой сессии
утвержденного совета. Особенность заключается в том, что ему доверены:
регистрация рождения, брака, смерти; подтверждение отцовства и
материнства; регистрация гражданских актов; исполнение функции
должностного лица полиции, наделенного правом определять основания
нарушения уголовного законодательства, собирать доказательства оснований
для признания уголовного правонарушения, осуществлять оперативно-
14
Булатов Р. Б. Муниципальная власть и проблемы ее реализации (конституционно-правовой анализ):
дис. … д. ю. н. – СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006. – 338 с.
15
Четвериков В. С. Муниципальное право. – М.: Риор, 2013. – С. 45-46.
21
розыскные действия и передачу, имеющих отношение к правонарушению,
материалов в органы правосудия.
Исследование содержания законодательной базы, регламентирующей
деятельность муниципального сообщества, а также ознакомление с
правовыми и литературными источниками, имеющими прямое отношение к
функциями и полномочиям органов муниципального самоопределения,
механизму взаимодействия так называемой местной власти с
государственной, со всей очевидностью свидетельствуют о полном
соответствии и германской модели муниципального сообщества содержанию
Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 N 122. В
принципе, зная отношение населения к порядку, его роли в жизни каждого
гражданина Германии, иного не приходится ожидать.
Основной единицей, частью муниципального сообщества не только в
Германии, но и в Австрии, частично в Бельгии, Швейцарии, является район –
самостоятельная коммунальная единица и одновременно низовое звено
органов системы государственной власти.
Особенностью муниципального сообщества Федеративной Республики
Германии (ФРГ), вправе признать несколько, а точнее 4-е типа (вида)
муниципальной администрации: Южно-Германский совет в Баден-
Бюртемберге и Баварии; «неправильный магистрат» в Шлезвиг-Гольштейне,
Гессене, Бремене; бургомистров Рейнальд-Пфальце и Сааре, и Северо-
Германский совет Северной Рейн-Вестфалии. Однако следует подчеркнуть,
что подобное разнообразие видов муниципальной администрации не
допускает разнообразия во взаимодействии с федеральной властью, требуя
четкости и ответственности за соблюдение федерального и иного уровня
законодательства, регламентирующего функционирование органов местной,
муниципальной власти
16
.
16
Булатов Р. Б., Глущенко П. П., Орловский Е. А. Муниципальная власть в зарубежных странах и в
России: сравнительно-правовой анализ. // Юридическая наука: история и современность, 2016. – № 4. –
С. 155-161.
22
Итак, каждое государство, каждое общество свою модель местного
самоуправления разрабатывает и применяет в соответствии с исторически
сложившимися в данном социуме традициями.
Поэтому, независимо от многочисленных трактовок определения
местного самоуправления, правильнее будет опираться, все-таки, на
современное легальное определение данного термина, закрепленное в ст. 1
редакции Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, где под местным
самоуправлением в Российской Федерации понимается «форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами…, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и
под свою ответственность решение населением непосредственно и (или)
через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя
из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
1.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления
Сегодня достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту
организации местной власти и, в частности, зарубежным моделям местного
самоуправления. В настоящее время практически каждая страна имеет свою
модель местного самоуправления. Из них наиболее удачными считают
европейские модели. В каждой из них в структуре и форме местного
самоуправления, в компетенции органов местного управления и
самоуправления имеются свои особенности, которые сто
ит рассмотреть и
проанализировать.
Структура и формы местного самоуправления весьма разнообразны, но
включают в себя, как правило, два элемента: выборный орган
(муниципальное собрание, которое также может называться советом или
ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть
единоличным (мэр во Франции или бургомистр в Германии) и
23
коллегиальным (магистрат в некоторых землях Германии или джута в
Италии).
Представительные органы местного самоуправления в основном
избираются прямым голосованием граждан, в большинстве случаев по
мажоритарной системе: индивидуально за конкретных лиц – депутатов
местных органов. Избирательный процесс членов будущего муниципалитета
проходит по избирательным округам (одномандатным, реже –
многомандатным). Полномочия таких избираемых органов составляют срок
от 1-го года до 6-ти лет, при этом представительные органы, при
продолжительном сроке деятельности, могут частично обновляться через
ротацию (генеральные советы во Франции каждые три года обновляются
наполовину). Они могут иметь разные названия (совет графства в
Великобритании, муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный
совет или просто муниципалитет). Муниципалитет может означать и
территорию, и орган (можно вспомнить аналогию в виде сельских советов
времен СССР).
Приоритетным вопросом местных представительных органов является
принятие своего бюджета и распределение средств в его рамках. Эти органы
принимают акты по поводу решения различных местных проблем,
исполнение которых возлагается на исполнительный орган: коллегиальный
либо единоличный. Исполнительный орган необходим, поскольку является
постоянно действующей структурой, тогда как выборное собрание заседает
периодически для решения приоритетных вопросов.
Функции мэра или бургомистра сильно разнятся в разных странах. В
одних случаях это представитель власти с единоличными исполнительно-
распорядительными полномочиями, в других – председатель коллегии,
которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В
некоторых странах он выполняет только представительские функции, тогда
как совет нанимает профессионального менеджера, который и управляет
местными делами. Такая система называется «совет – управляющий», при
24
этом чиновник действует строго в рамках контракта (ведет оперативные
дела, координирует финансовые вопросы, направляет деятельность
муниципальных служб и другое). Такой вариант применяется, в частности, в
земле Северный Рейн-Вестфалия в Германии.
Муниципальные органы могут создавать постоянно действующие или
временные комиссии, которые формируются по отраслевому признаку (по
вопросам образования и культуры; по охране окружающей среды и прочее).
В ряде стран они обладают не только совещательными и консультативными,
но и распорядительными полномочиями.
Органы местного самоуправления принимают и нормативные акты в
пределах исключительно своей компетенции, при этом, в некоторых
государствах, эти акты можно оспорить в судебном порядке в обычном суде
или в административном.
Компетенция органов самоуправления в разных странах (то есть весь
объем полномочий и способ предоставления им прав) неодинакова. В
некоторых странах (Франция) на законодательном уровне детально
прописаны компетенция местных выборных органов и меры контроля над
тем, чтобы не было превышения полномочий с их стороны. В других странах
(Германия) определенный круг вопросов прописан в законе, но, при этом,
вышестоящие органы допускают выход за рамки полномочий, и так
называемые остаточные полномочия могут использоваться местными
органами самоуправления.
Известно, что для реализации полномочий нужны денежные средства,
поэтому стоит рассмотреть и источники доходов местного самоуправления.
Основным источником являются государственные субсидии, которые
направляются из государственного бюджета и бывают трех видов: субсидии,
выплачивающиеся регулярно; специальные дотации для отдельных
муниципалитетов, городов; целевые субсидии, которые также
выплачиваются регулярно, но под конкретные цели (культура, образование и
так далее).