65
(«внутриагломерационные») муниципальные образования. Несмотря на
видимое сохранение местного самоуправления на обоих уровнях городского
управления, авторы данной концепции предложили «использовать одну из
зарубежных моделей управления агломерацией, которая предполагает
преобладание органов государственной власти региона в управлении
агломерацией»
40
. При этом, «создается администрация агломерации, глава
которой назначается главой субъекта Российской Федерации с учетом
мнения представительного органа»
41
.
По мнению самих авторов концепции, первая модель реформы
является более предпочтительной, поскольку коренная реформа
территориальной организации местного самоуправления с ликвидацией
муниципалитетов верхнего уровня и формированием новых
«государственных администраций» потребует изменения не только
соответствующих положений законодательства о местном самоуправлении,
но и перераспределения перечня вопросов местного значения и
государственных полномочий между уровнями публичной власти, а также
серьезной переработки налогового и бюджетного законодательства в целом.
Что касается второй модели, то здесь вызывает сомнение убежденность
авторов концепции в конституционности смешения государственной власти
местного самоуправления на общегородском уровне управления
«городскими агломерациями». Как известно, согласно ст. 12 Конституции
Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в
систему государственной власти. Это положение, в свое время, не позволило
совместить государственное и муниципальное управление на общегородском
уровне в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.
Предусматривавший такое совмещение Устав города Москвы, был изменен в
соответствии с решением суда
42
.
40
Там же.
41
Там же.
42
Определение Верховного Суда РФ от 6 октября 2000 года № 5-Г00-111. URL:
http://www.yabloko.ru/Themes/SG/moscow-msu-061000.html (дата обращения: 19.02.2017).
66
В марте 2014 года, по итогам работы группы по реформированию
местного самоуправления, созданной по поручению Президента Российской
Федерации, в Государственную Думу Российской Федерации был внесен
законопроект
43
, предполагающий внедрение модели, концептуально схожей
со вторым из предложенных ИСЕПИ вариантов, но менее радикальной.
Согласно проекту, предполагается дополнить территориальную
организацию местного самоуправления в городах двумя типами
муниципальных образований: городским округом с внутригородским
делением и внутригородским районом.
Законодатель субъекта Российской Федерации может получить право
предусматривать создание на своей территории двухуровневых
муниципалитетов – городских округов, – состоящих из муниципальных
образований нижнего уровня – внутригородских районов. Внутригородские
районы станут полноценными муниципалитетами, с собственной системой
органов местного самоуправления и набором вопросов местного значения.
Одновременно с данным изменением, законопроект предусматривает и
серьезное изменение организационных основ местного самоуправления в уже
существующих типах муниципальных образований. Доминирующей
моделью системы органов становится модель, при которой глава
муниципального образования избирается из состава представительного
органа и становится его председателем, а глава местной администрации
назначается по контракту. Такая модель станет обязательной для городского
поселения, муниципального района, городского округа с внутригородским
делением, и внутригородского района.
Возможность проводить прямые выборы глав муниципальных
образований, таким образом, смогут сохранить лишь «обычные» городские
43
Законопроект № 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/
addwork/scans.nsf/ID/7FAEA54D0928098443257C980064EB17/$FILE/469827-6.PDF?OpenElement (дата
обращения: 19.02.2017).
67
округа, сельские поселения и внутригородские муниципалитеты Москвы и
Санкт-Петербурга.
Представительные органы муниципалитетов «верхнего уровня» –
муниципальных районов и городских округов с внутренним делением, –
предполагается формировать исключительно путем делегирования
представителей муниципалитетов «нижнего уровня».
Таким образом, очевидно, что авторы законопроекта пытаются не
только распространить уже существующую «двухуровневую модель» на ряд
городских территорий, но и максимально унифицировать ее, снизив
выборность органов местного самоуправления. Очевидна и попытка
усиления влияния органов государственной власти субъекта Российской
Федерации на формирование местных администраций.
Так, в муниципальном районе, городском округе, городском округе с
внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании
города федерального значения половину членов конкурсной комиссии
предполагается назначать высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации, а в поселении, внутригородском районе – главой местной
администрации соответствующего муниципального района, городского
округа с внутригородским делением (который до этого сам был назначен при
активном участии губернатора).
Следует напомнить, что сейчас количество представителей органов
государственной власти субъекта Российской Федерации в конкурсных
комиссиях при отборе кандидатур на должность главы местной
администрации в городском округе и муниципальном районе не превышает
одной трети, а в поселениях конкурсная комиссия формируется
представительным органом самостоятельно.
Чем же авторы законопроекта обосновывают необходимость внедрения
двухуровневой организации местного самоуправления в крупных городах? В
пояснительной записке к законопроекту указывается: «в крупных
мегаполисах слабоконтролируемая городским сообществом общегородская
68
муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые
ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась
малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее
деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место
случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной
приватизации муниципального имущества и так далее»
44
.
Так каким образом создание низового звена муниципального
управления в городах поможет усилить контроль городского сообщества за
действиями общегородской власти? Проект не предусматривает какие-либо
особые формы такого контроля, тем более, что распространенная на
городской округ «двухуровневая модель» сохранит черты уже
существующей модели «район – поселение», в которой органы местного
самоуправления не находятся в иерархической соподчиненности и не
оказывают прямого влияния на деятельность друг друга.
Вряд ли усилению контроля будет способствовать и внедрение
механизма делегирования представителей внутригородских районов в состав
общегородских представительных органов. Более того, данная модель может
привести к росту разобщенности населения, разрыву единства интересов, а
соответственно, эрозии общей стратегии развития крупной агломерации.
В научной литературе уже отмечалось
45
, что равное представительство
депутатов и глав поселений в представительном органе района может
нанести ущерб интересам более населенных и развитых поселений, которые
могут получать меньше дотаций и финансирования в силу лоббирования
«местнических» интересов представителями меньших по численности
населения муниципалитетов. На недопустимость неравного и искаженного
44
Реформирование системы организации местного самоуправления в крупных городах и городских
агломерациях: возможные подходы: аналитическая записка Фонда ИСЕПИ. – М., 2013. – С. 22.
45
Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты народовластия. – М., 2005. –
С. 173.
69
представительства граждан в представительном органе указывал и
Конституционный суд Российской Федерации
46
.
В предлагаемой же модели городских округов с внутригородским
делением такое «местничество» может начаться уже внутри города, что
никак не может повысить эффективность управления крупной городской
агломерацией в целом. Вряд ли этой эффективности будет способствовать и
предлагаемое авторами разделение вопросов местного значения между
городским округом с районным делением и его составными частями. Так,
внутригородские районы предлагается наделить правом утверждать правила
и организовывать благоустройство территории внутригородского района.
Стоит ли, соответственно, ждать исключения соответствующих полномочий
из компетенции органов местного самоуправления городского округа? И
если нет, то каким образом будут разделены полномочия по вопросу
благоустройства?
Критика уже действующего законодательства в сфере разграничения
вопросов местного самоуправления и полномочий между уровнями
муниципального управления сводится к неопределенности в содержании
компетенции соответствующих органов. Предлагаемая реформа в этом
смысле лишь увеличивает существующую неразбериху, распространяя ее на
городские округа.
Следует полагать, что столь масштабные изменения в системе местного
самоуправления следует проводить предельно осторожно, с использованием
пилотных площадок в отдельных регионах, либо точечно, в отдельных
городских округах. При этом разработка концепций реформ территориальной
и функциональной основ местного самоуправления должна вестись с учетом
зарубежного опыта, который позволяет дать информацию об эффективности
тех или иных предлагаемых к внедрению моделей.
46
Постановление Конституционного суда РФ от 22 января 2002 года № 2-П. // Собрание
законодательства РФ, 2002. – № 6. – Ст. 627.
70
В этом смысле интересным представляется опыт Канады, где
оптимизация управления крупными городскими агломерациями на
протяжении последних 30 лет являлась объектом как научного анализа, так и
масштабных законодательных экспериментов.
Следует отметить, что реформирование территориальных основ
местного самоуправления в провинциях Канады шло дифференцированно,
что обусловлено децентрализацией государства и доминированием органов
государственной власти провинций в сфере установления общих принципов
организации местного самоуправления в пределах своей юрисдикции. Тем не
менее, общим трендом в Канаде является процесс объединения и укрупнения
муниципальных образований, который затронул как сельские территории,
так и, в большей степени, крупные города.
По мнению известного специалиста в области муниципального
управления в Канаде – Э. Санктона
47
, – двухуровневые муниципальные
образования на базе крупных городов являются неустойчивыми
конструкциями, подверженными внутренним противоречиям и конфликтам
составляющих их частей. Санктон приводит пример двух подобных
образований – Корпорации Объединенного Виннипега (1961-1971 годы) и
Муниципалитета Объединенного Торонто (1953-1998 годы).
Корпорация Виннипега состояла из 19 муниципалитетов и
возглавлялась советом, формировавшимся на основе выборов по
избирательным округам, специально нарезанным так, чтобы исключить
представительство в общегородском совете членов, представлявших
интересы только одного нижестоящего муниципалитета. Хотя такая система
и была направлена на минимизацию феномена «местничества», однако, в
конечном итоге, привела к противостоянию города и внутригородских
муниципалитетов, обвинявших общегородской совет в оторванности от
интересов населения внутригородских муниципальных образований
48
.
47
Sancton А. Canadian local government: an urban perspective. – Toronto, 2011. – P. 133.
48
Rich S. G. Winnipeg: innovations in governing a metropolis. // Bryfogle R. C. and Krueger R. R. Urban
71
В 1971 году Виннипег был объединен в единый муниципалитет.
Муниципалитет Объединенного Торонто был создан в 1953 году с
целью осуществления крупных инфраструктурных проектов. Создание
двухуровневой системы местного самоуправления стало альтернативой
неустраивавшего как центр города, так и его пригороды, варианта
объединения в единое муниципальное образование. Первоначально, в целях
управления муниципалитетом верхнего уровня, был создан муниципальный
совет, куда входило 24 члена: 12 от городского центра, и еще 12 от
муниципалитетов-пригородов. В последнем случае использовалась система
равного представительства, что привело к ситуации, когда, например,
муниципалитет Северный Йорк с численностью жителей в 308 тыс. человек,
и муниципалитет Суанси с численностью жителей в 9 тыс. человек, оба
получили по одному представителю в составе общегородского совета. Уже к
1966 году под давлением как местных жителей, так и органов
государственной власти провинции, система равного представительства
муниципалитетов в городском совете была заменена на пропорциональную
населению, при этом количество самих внутригородских муниципалитетов
было сокращено вдвое.
Еще одна значительная реформа общегородского управления была
проведена в 1988 году, когда городской совет стал формироваться из глав
нижестоящих муниципальных образований и членов совета, избиравшихся
жителями по специально нарезанным округам.
В литературе отмечается, что, несмотря на первоначальный успех
«двухуровневой» модели в решении задач развития пригородов Торонто, вся
история «сложного» муниципалитета была отмечена непрекращающимися
скандалами между его нижестоящим и вышестоящим уровнями. Ярким
примером является дело о строительстве скоростного шоссе через центр
города. Идея строительства активно поддерживалась пригородными
муниципалитетами, желавшими облегчить доступ своих жителей к рабочим
Problems. – Toronto, 1975. – P. 344.
72
местам в коммерческом центре агломерации, и нашла поддержку в
общегородском совете, однако встретила яростный отпор у населения самого
центра, поскольку строительство потребовало бы сноса целого ряда
кварталов малоэтажной застройки в центральном Торонто. В разразившийся
управленческий конфликт было вынуждено вмешаться правительство
провинции, приостановившее работы по проекту специальным актом.
Когда в 1998 году было принято решение об объединении всех
муниципалитетов Торонто в единую муниципальную агломерацию
«мегагород», у двухуровневой модели не нашлось много защитников.
Вышеуказанные примеры свидетельствуют о значительном
конфликтном потенциале двухуровневого муниципального управления
городом. Опыт проведенных в Канаде реформ показывает, что современной
тенденцией в управлении агломерацией является не раздробление городских
территорий между мелкими муниципалитетами, а наоборот, их
консолидация, с целью выработки единого плана и стратегии развития
большого города.
В случае с Россией до конца невыясненной остается и мотивация
инициаторов городской реформы. В условиях, когда законодательно не
решены многочисленные проблемы организации местного самоуправления в
рамках действующей двухуровневой модели, расширять ее применение без
корректировки существующих ошибок и недочетов представляется
опрометчивым шагом.
На сегодняшний день бесспорным является тот факт, что местное
самоуправление нуждается в оптимизации его основ, однако какие конкретно
основы, для чего и в каком объеме нуждаются в пересмотре, – данный вопрос
продолжает оставаться дискуссионным
49
.
49
Ларичев А. А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации:
обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады). // Актуальные
проблемы российского права, 2014. – № 8. – С. 1603-1608.
73
Серьезные проблемы в структуре, взаимоотношениях и полномочиях
органов местного самоуправления, а также недостаточное финансирование
субъектов Российской Федерации, привели к:
снижению эффективности деятельности муниципальных образований
(ввиду отсутствия у них четкого представления о «своем месте» в
системе власти и управления страной);
неподготовленности кадров органов местного самоуправления, а,
порой, и острому дефициту квалифицированных специалистов в
области муниципального управления;
отсутствию надежных материально-финансовых основ деятельности
местных органов власти, превышению расходов местного
самоуправления над доходной базой местных бюджетов (так, общий
объем расходов местных бюджетов по состоянию на 1 декабря 2016
года составил 3068,9 млрд. рублей, что превысило объем расходов
прошлого года на 2,7% (2987,7 млрд. рублей)
50
).
Устранение и предотвращение данных причин – главная прерогатива
государственной власти при построении эффективной системы местного
самоуправления в стране.
Принято считать, что местная власть в решении многих вопросов несет
основную долю ответственности за благополучие российских граждан и
местного сообщества в целом. Однако часто обвиняя органы местного
самоуправления в пассивности решения простейших вопросов
жизнеобеспечения (например, ремонт канализации, водо- и газоснабжение,
получение справки и тому подобное), многие не понимают, что данная
безынициативность происходит, в большинстве случаев, не по вине
чиновников, а из-за сложной и неэффективной системы управления, в
которой они вынуждены работать.
50
Минфин России. Данные об исполнении местных бюджетов Российской Федерации на 01.12.2016.
URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/operational/municipalities/ (дата обращения: 13.02.2017).
74
Таким образом, несмотря на уже имеющиеся позитивные сдвиги и
тенденции в развитии местного самоуправления, потребуется еще немало
усилий для полного урегулирования оставшихся противоречий. Ведь
воплощение закона в жизнь, то есть его реализация на практике – не менее
сложная (если не более сложная) задача, чем его подготовка и принятие. В
связи с этим выделяется ряд очевидных приоритетов.
Редакция Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 предполагает
расширение правотворческой деятельности органов местного
самоуправления посредством приведения уставов и иных нормативно-
правовых актов муниципальных образований в соответствие с российским
законодательством. Но, определяя эффективность такой деятельности,
следует учитывать, что у многих работников местного самоуправления нет
достаточного опыта в разработке подобных нормативных документов.
Поэтому рациональным выходом из сложившейся ситуации станет оказание
всестороннего содействия муниципальным образованиям в разработке,
регистрации, опубликовании уставов (особенно небольших городских и
сельских поселений) и других нормативно-правовых актов.
Для успешной реализации задач, стоящих в настоящее время перед
местным самоуправлением, также требуется создание системы подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров, их подбора,
расстановки, аттестации и рационального использования. Ведь, только
квалифицированная, ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная
местная власть сможет достойно решить проблемы граждан. Кроме этого,
необходимо продолжить работу по выпуску новой учебной, учебно-
методической, научной и информационно-аналитической литературы по
различным аспектам теории и практики организации местного
самоуправления.
По-прежнему открытым остается вопрос укрепления экономических
основ местного самоуправления, ресурсов пополнения местных бюджетов.
Хотя законодательством Российской Федерации была продекларирована