45
определенно отрицательно
6,8
6,8
1,4
затруднились ответить
20,0
21,6
8,7
Стоит отметить, что среди респондентов массового опроса, включая
группу работников государственного и муниципального управления, много
затруднившихся с ответом. Это показывает не только примерный уровень
социальной активности населения (он, судя по характеру распределения
ответов, достаточно высок), но и степень включенности государственных и
муниципальных служащих в системные процессы их организаций – свое
мнение о них имеют почти 80% из этой категории участников исследования.
Относительно оценок взаимодействия на социально-профессиональном
уровне между государственной гражданской и муниципальной службами,
можно сделать вывод, что они похожи, в целом, на оценки межсубъектного
взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и
управления (таблица 5).
Таблица 5
Оценка состояния взаимодействия государственной гражданской
и муниципальной службы в Российской Федерации
Оценка состояния
взаимодействия
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
хорошее
9,4
13,4
8,7
скорее хорошее, чем плохое
38,2
42,5
53,3
скорее плохое, чем хорошее
21,4
17,2
23,3
плохое
9,1
7,5
2,7
затруднились с ответом
21,9
19,4
12,0
Это еще раз подчеркивает факт о том, что сложившаяся система
взаимодействия федеральных, региональных и местных властей имеет
больше положительных характеристик, чем отрицательных. Причем,
относительно небольшое количество определенно негативных оценок, дает
основание считать, что имеющиеся отрицательные характеристики не
оказывают на взаимодействие властей предельно критического влияния, хотя
46
сама отмеченная угроза должна быть, как минимум, всесторонне
исследована, в том числе социологическими методами.
Взаимодействия государственных и местных органов власти часто
являются ориентированными на решение определенного круга проблем, в
основе которых лежат интересы населения. Перечень таких проблем был в
проведенных ранее исследованиях теоретически и эмпирически обоснован,
выделен, измерена и проанализирована их важность.
Следует отметить, что рейтинг важности этих проблем для населения
незначительно варьируется в зависимости от складывающейся социально-
экономической ситуации в стране, но так или иначе из их перечня
определяются несколько групп по зафиксированной степени остроты. В
представляемом исследовании эти группы распределились следующим
образом: 1-я группа – проблемы, выделенные почти половиной и более
респондентов; 2-я группа – проблемы, выделенные от трети до двух пятых
респондентов; 3-я группа – проблемы, выделенные от четверти до трети
респондентов; 4-я группа – проблемы, выделенные от пятой части и менее
респондентов (таблица 6).
Таблица 6
Оценка важности проблем, решаемых в процессах
взаимодействия государственных (федеральных и
региональных) и местных органов власти и управления в
Российской Федерации
Проблемы взаимодействия
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
1-я группа проблем
ЖКХ
54,4
56,7
58,7
занятости
49,5
44,8
44,0
здоровья
48,2
48,5
50,7
экономики
47,9
49,3
63,3
жилья
46,2
49,3
40,7
2-я группа проблем
пенсионеров и инвалидов
43,6
34,3
38,7
образования
40,5
39,6
44,0
социального обеспечения
37,7
47,8
35,3
безопасности
37,4
37,3
38,0
бедности
36,1
29,1
23,3
47
3-я группа проблем
преступности
33,9
36,6
29,3
материнства и детства
32,6
32,1
28,7
молодежи
31,3
32,1
29,3
экологии
29,5
29,9
34,7
транспорта
24,8
35,1
27,3
4-я группа проблем
культуры
21,5
21,6
24,7
межнациональных отношений
18,4
18,7
24,7
миграции населения
18,3
14,9
21,3
досуга и отдыха
16,8
23,1
10,7
бытового обслуживания
14,7
16,4
14,0
торговли
14,4
12,7
10,0
Следует отметить, что характер распределения мнений в категориях
участников исследования принципиальных различий не имеет, особенно в
сопоставлении точек зрения всех респондентов массового опроса и группы
государственных и муниципальных служащих в их составе. Это дает
возможность достаточно высоко оценить степень ориентированности
системы местного самоуправления на решение проблем, имеющих
наибольшее значение для населения, которые оно решает в процессах
взаимодействия с государственной властью.
Еще одна оценка системности местного самоуправления связана с
необходимостью его дальнейшего развития. Участникам исследования было
предложено определить наиболее важные из предложенного перечня
направления развития системы местного самоуправления (таблица 7).
Таблица 7
Оценка важности направлений дальнейшего развития системы
местного самоуправления в Российской Федерации
Направления развития системы местного
самоуправления
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
повышение степени социальной
ответственности местного самоуправлений
перед своими гражданами (населением
муниципального образования)
39,3
35,8
39,3
совершенствование нормативной правовой
основы местного самоуправления
37,9
37,3
49,3
повышение степени экономической
ответственности местного самоуправления
перед своими гражданами (населением
36,8
36,6
38,7
48
муниципального образования)
расширение ресурсной, бюджетной и
налоговой базы местного самоуправления
35,7
30,6
44,7
определение полного круга полномочий и
ответственности местного самоуправления
в пределах своей территории
32,8
30,6
31,3
повышение степени политической
ответственности местного самоуправления
перед своими гражданами (населением
муниципального образования)
29,6
31,3
24,7
определение компетенций, прав и
ответственности местного самоуправления
в рамках единой системы управления в
субъекте РФ (регионе)
27,1
18,7
26,0
повышение уровня самостоятельности
местного самоуправления в развитии
социальной инфраструктуры на уровне
муниципальных образований
26,4
26,9
27,3
передача больших полномочий местному
самоуправлению со сторон федеральных и
региональных властей
24,3
24,6
32,7
Результат распределения мнений по всем категориям участников
показал, что явно выделяющихся по своей значимости, например, с
результатом выбора вариантов ответов выше 50-60%, нет.
Даже если формально выделить наиболее значимые направления
развития местного самоуправления из общего распределения мнений
участников исследования, представленных в таблице 7, то все равно
необходимо применять комплексное видение дальнейших перспектив и
предусматривать разнонаправленные меры достижения целей повышения
уровня системности местной власти.
Необходимо учитывать совпадения и различия в оценках важности
направлений развития со стороны населения и представителей местного
самоуправления, а также экспертов, которые формируют свое мнение на
основе не только личного, но и профессионального опыта – управленческого,
научного, общественно-политического и другого
31
.
31
Магомедов К. О., Черкашин С. Н. Местное самоуправление в России: оценки уровня системности в
организации и реформировании. // Среднерусский вестник общественных наук, 2016. – Т. 11. – № 4. –
С. 35-45.
49
В заключение необходимо отметить важность проведения
комплексных исследований различных проблем функционирования и
развития системы местного самоуправления в России. Представленные
материалы характеризуют уровень системности этого важнейшего института,
дают возможность понять, как формируются мнения в этом направлении.
Однако системность местного самоуправления обеспечивается множеством
факторов и условий, которые имеют свою динамику изменений, что
необходимо постоянно и целенаправленно изучать и анализировать.
2.3 Анализ деятельности органов местного
самоуправления города Абдулино
В соответствии с п. 2, 7 ст. 13 редакции Федерального закона N 131-ФЗ
от 28.12.2016 и Законом Оренбургской области от 26.06.2015
№ 3240/876-V-ОЗ «О преобразовании муниципальных образований,
расположенных на территории Абдулинского района Оренбургской области»
1 января 2016 года Абдулинский район Оренбургской области был
преобразован в муниципальное образование Абдулинский городской округ
путем объединения Абдулинского района Оренбургской области, городского
поселения город Абдулино (далее – город Абдулино) и сельских поселений
Абдулинского района Оренбургской области.
Данное преобразование было осуществлено с целью реформирования
системы управления Абдулинского района Оренбургской области для
ускорения социально-экономического развития вновь образованного
муниципального образования, повышения уровня жизни проживающего в
нем населения, а также самостоятельного решения органами местного
самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных федеральными законами и
законами Оренбургской области.
50
Город Абдулино является административным центром Абдулинского
городского округа. Структура органов местного самоуправления, их
полномочия прописаны в Уставе муниципального образования Абдулинский
городской округ и регламентируются данным правовым актом.
Устав муниципального образования Абдулинский городской округ
(далее – Устав) является составной частью правовой основы местного
самоуправления в Российской Федерации, разработан в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, редакцией Федерального закона
N 131-ФЗ от 28.12.2016, Уставом (основным Законом) Оренбургской области
от 20.11.2000 N 724/213-ОЗ (в редакции от 02.03.2016), другими
федеральными законами и законами Оренбургской области.
Согласно Уставу структуру органов местного самоуправления города
Абдулино и Абдулинского городского округа (далее – городской округ)
составляют:
представительный орган муниципального образования – Совет
депутатов;
глава муниципального образования (далее – Глава);
исполнительно-распорядительный орган муниципального образования
– Администрация.
Совет депутатов обладает правами юридического лица и состоит из 15
депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на
5 лет. Совет депутатов осуществляет свои полномочия в случае избрания не
менее двух третей от установленной численности депутатов. Организацию
деятельности Совета депутатов осуществляет председатель Совета
депутатов, избираемый из общей доли членов Совета депутатов.
В исключительной компетенции Совета депутатов находятся:
принятие Устава и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
51
установление, изменение и отмена местных налогов в соответствии с
законодательством Российской Федерации о налогах;
принятие планов и программ развития городского округа, утверждение
отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в собственности городского округа;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении
тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений,
выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных
федеральным законодательством;
определение порядка участия городского округа в организациях
межмуниципального сотрудничества;
контроль исполнения органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения;
определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
принятие решения об удалении Главы в отставку.
Полномочия Совета депутатов могут быть прекращены досрочно в
порядке и по основаниям, предусмотренных ст. 73 редакции Федерального
закона N 131-ФЗ от 28.12.2016, при этом выборы в Совет депутатов
проводятся в сроки, установленные федеральным законом.
Глава, являясь высшим должностным лицом городского округа,
возглавляет местную администрацию и избирается представительным
органом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной
комиссией по результатам конкурса, сроком на 5 лет в порядке,
предусмотренном законодательством Российской Федерации.
52
Главой может быть избран гражданин Российской Федерации,
достигший 21 года, а на основании международных договоров Российской
Федерации и в порядке, установленном законом, гражданин Российской
Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на
жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное
проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного
государства.
На основании международных договоров Российской Федерации и в
порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно
проживающие на территории муниципального образования, имеют право
быть избранными Главой, участвовать в иных избирательных действиях на
тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Глава вправе формировать постоянно (временно) действующие
коллегиальные и общественные органы (коллегии, советы, комитеты,
комиссии и другие) в целях обсуждения и подготовки решений по вопросам
местного значения городского округа.
Глава в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и
Совету депутатов и обязуется предоставлять ежегодные отчеты
представительному органу городского округа о результатах своей
деятельности, деятельности администрации и иных подведомственных ему
органов местного самоуправления (в том числе о решении вопросов,
поставленных Советом депутатов).
Глава должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять
обязанности, установленные Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» и другими федеральными законами (в
редакции от 03.07.2016).
Как высшее должностное лицо, Глава имеет право:
представлять городской округ в отношениях с органами местного
самоуправления других муниципальных образований, органами
53
государственной власти, гражданами и организациями и без
доверенности действовать от имени муниципального образования;
подписывать и обнародовать в порядке, установленном Уставом,
нормативные правовые акты Совета депутатов;
издавать в пределах своих полномочий правовые акты; вправе
требовать созыва внеочередного заседания Совета депутатов;
обеспечивать осуществление органами местного самоуправления
полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами Оренбургской
области;
заключать договоры и соглашения от имени городского округа;
принимать меры по обеспечению и защите интересов городского
округа суде, арбитражном суде, а также в государственных органах;
осуществлять личный прием граждан городского округа;
обеспечивать опубликование муниципальных правовых актов,
затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина;
организовывать выполнение нормативных правовых актов Совета
депутатов в пределах своей компетенции.
По части руководства и организации деятельности Администрации
Глава:
обеспечивает осуществление Администрацией полномочий по
решению вопросов местного значения;
организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами Оренбургской области;
организует работу по подготовке проекта местного бюджета, стратегий
и планов мероприятий по реализации и развитию социально-
экономического развития городского округа;
54
организует исполнение местного бюджета;
представляет на утверждение Совету депутатов проект бюджета
городского округа и отчет о его исполнении, а также проекты
стратегий и планов мероприятий по реализации и развитию социально-
экономического развития городского округа;
вносит в Совет депутатов проекты или дает заключения на проекты
нормативных правовых актов Совета депутатов, предусматривающие
установление, введение в действие и прекращение действия местных
налогов, установление налоговых льгот по местным налогам,
оснований и порядка их применения, осуществление расходов из
средств местного бюджета;
вносит в Совет депутатов проекты иных муниципальных правовых
актов, принятие которых входит в компетенцию Совета депутатов;
формирует Администрацию и представляет на утверждение Совету
депутатов ее структуру;
представляет на утверждение Совету депутатов положения об органах
Администрации, наделяемых правами юридического лица;
применяет меры поощрения и дисциплинарной ответственности к
назначенным им должностным лицам местного самоуправления и
работникам Администрации;
руководит разработкой цен и тарифов на товары и услуги,
производимые и оказываемые муниципальными предприятиями и
учреждениями городского округа;
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными
законами, законами Оренбургской области, Уставом и нормативными
правовыми актами Совета депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочий Главы, установленных
редакцией Федерального закона N 131-ФЗ от 28.12.2016 (п. 6 ст. 36) и иными