13
равенства достоинства культуры, свобод и прав в сфере культуры
представителей различных этнических сообществ и религиозных конфессий.
Органы муниципального управления при осуществлении управления
культурой стремятся к обеспечению общей доступности культурных
ценностей и культурной деятельности для граждан муниципального
образования. В рамках компетенции органов муниципального управления
формируются условия для развития организаций и учреждений специального
назначения, например, студий, школ искусств, курсов и так далее.
Вместе с тем, превыше всего не сохранение прошлого, а установка,
ориентация на будущее, путем создания новых культурных практик,
вовлечения граждан в творческие объединения, в культурные процессы
страны.
Отсутствие развитой сферы культуры приводит жителей к поиску
других способов занять свободное время, а в малых городах и сельской
местности это чаще всего пагубные привычки, которые отрицательно
сказываются на их образе жизни, состоянии здоровья и на
продолжительности жизни. Кроме того, различия в развитии сферы культуры
крупного города и малого города, сельских территорий являются одной из
причин неблагоприятной с экономической точки зрения активной миграции
молодежи ближе к культурным центрам. Следовательно, по-прежнему
сохраняется актуальность задачи выравнивания уровня развития сферы
культуры в регионах.
Для решения вопросов культурного развития регионов требуется
поддержка со стороны государства в лице органов государственной власти.
Более того, особое значение имеет взаимодействие органов власти с
представителями научного сообщества для глубокого исследования и
разработки стратегии и технологии трансформации государственной и
муниципальной культурной политики в целях приведения в соответствие
современным условиям и требованиям времени. Для повышения активности
населения в развитии культуры важно исследовать востребованность услуг
14
населением, изучать общественное мнение, учет которого будет
способствовать повышению уровня удовлетворенности граждан
содержанием и качеством деятельности органов власти в сфере управления
культурой. Развитие сферы культуры способно повысить инвестиционную
привлекательность и конкурентные преимущества региона.
Важность проведения взвешенной и разумной культурной политики в
регионе продиктована, прежде всего, заботой о культурном обслуживании и
удовлетворении культурных потребностей населения. Вместе с тем решать
эти задачи невозможно в отрыве от экономических, социальных и
политических условий. Разработка и реализация культурной политики -
наиболее важные функции органов государственной власти в стране и в
регионе.
Процесс управления сферой культуры в регионе традиционно связан с
постоянными специфическими проблемами и трудностями, обусловленными,
прежде всего сложившейся системой финансирования отрасли. В первую
очередь это недостаток средств для поддержания существующих и
строительства новых объектов и учреждений культуры, для повышения
качества культурного обслуживания населения. Кроме того, отмечается
недостаточный уровень ассортимента и качества предлагаемых культурных
услуг, особенно в малых городах и сельских территориях. Велик износ
материально-технической базы досуговых развлекательных учреждений -
музеев, театров, киноконцертных залов и библиотек. Состояние учреждений
- один из индикаторов состояния культуры в целом. Несмотря на социальную
направленность бюджетов регионов, довольно низким остается уровень
финансирования этой сферы. Как известно, меценатство и
благотворительность в нашей стране развиты слабо, а частные учреждения
культуры не восполняют в полной мере недостаток государственной и
муниципальной инфраструктуры. С другой стороны, как показывают
исследования и опросы общественного мнения, низкая платежеспособность
населения снижает доступ к культурному богатству общества и негативно
15
сказывается на работе учреждений культуры. В связи с тем, что сфера
культуры непосредственно влияет на экономическую и политическую
ситуацию в стране и регионе, управление и разработка государственной и
региональной политики в области культуры приобретает большую
значимость и актуальность.
К числу проблем управления сферой культуры на муниципальном
уровне относится недостаточность финансирования, неудовлетворительное
состояние учреждений культуры и культурных объектов и так далее.
Управление сферой культуры на муниципальном уровне
ориентировано на следующее перспективы: поиск альтернативных
источников финансирования учреждений культуры, возможность
привлечения частного капитала для охраны культурных ценностей, создание
условий для частного предпринимательства в сфере культуры и так далее.
1.3 Система показателей оценки эффективности реализации
муниципальных программ в сфере культуры
В настоящее время в России сохраняется высокая дифференциация
регионов по показателям социально-экономического развития (в десятки раз)
- об этом говорят и пишут многие специалисты [17, с. 48]. В подобных
условиях в социально-экономических системах разного уровня управления
значительное внимание уделяется проектному управлению. Проектное
управление, как отдельное научное направление, основывается на
совокупности методов и инструментов, которые зарекомендовали себя как
эффективные при планировании нововведений [28]. Поэтому проблема
оценки эффективности реализации социальных программ и проектов
актуальна на разных уровнях управления - на уровне государства, региона,
муниципалитета, предприятия / организации. В качестве нашего объекта
исследования выступает мезо- и макроуровень, т. е. национальная и
региональная экономика, а в качестве предмета исследования - оценка
16
эффективности реализуемых государственных программ и национальных
проектов.
Проблемы социального проектирования, социальных инвестиций и их
оценки сейчас актуальны. В классификаторе видов экономической
деятельности и, соответственно, в статистических сборниках Росстата
(«Российский статежегодник», «Регионы России» и др.) выделены такие
разделы, как образование, здравоохранение, предоставление социальных
услуг, предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных
услуг. Данные направления инвестиций включают в себя практически все
социальные инвестиции государства.
Социальные расходы государства в Российской Федерации растут
(бюджет, национальные проекты, государственные программы). Бюджетная
политика связана с национальными целями развития, при этом национальные
цели определяют взаимоувязанные приоритеты социально-экономической
политики государства. Специалисты говорят о значительном изменении
структуры расходов федерального бюджета, коснувшемся в первую очередь
расходов на инфраструктуру и человеческий капитал [13, с. 24].
Проанализируем социальные расходы в рамках бюджетной системы
РФ (таблица 1.1).
Таблица 1.1
Отдельные расходы бюджетов бюджетной системы РФ на социальные цели
[13, с. 23]
Млрд. руб.
% ВВП
2019
2020
2021
2019
2020
2021
1. Социальная политика
12856
13305
13691
12,1
12,0
11,6
2. Образование
3832
3989
4228
3,6
3,6
3,6
3. Здравоохранение
3657
3961
4079
3,5
3,6
3,4
4. Культура
609
624
662
0,6
0,6
0,6
5. Физическая культура и спорт
316
327
337
0,3
0,3
0,3
6. Охрана окружающей среды
226
261
299
0,2
0,2
0,3
В 2021 г. из всех бюджетов бюджетной системы запланировано
израсходовать на «Социальную политику» 13,7 трлн. руб. (11,6 % валового
17
внутреннего продукта -ВВП). «Образование» - более 4,2 трлн. руб. (3,6 %
ВВП), «Здравоохранение» - более 4,0 трлн. руб. (3,4 % ВВП), «Культура» -
662 млрд. руб. (0,6 % ВВП).
Проанализируем финансирование социальных целей в рамках
национальных проектов (таблица 1.2).
Таблица 1.2
Расходы бюджетных и внебюджетных источников, направленных на
реализацию отдельных национальных проектов на период 2019-2024 гг. [13,
с. 21]
Бюджетная
система
в том числе
Феде-
ральный
бюджет
Консолиди-
рованный
бюджет
субъекта
Внебюд-
жетные
источники
Гос.
Внебюд-
жетные
фонды
1
Всего, млрд. руб.
25724
13157
4904
7515
148
2
Экология
4041
701
134
3206
-
3
Демография
3105
2973
78
-
54
4
Здравоохранение
1726
1367
265
-
94
5
Жилье и городская
среда
1066
891
168
7
-
6
Образование
784
723
46
15
-
7
Культура
113
110
4
-
-
8
Производительность
труда и поддержка
занятости
51
44
1
6
-
Как видно из табл. 1.2, в 2019-2024 гг. из бюджетной системы РФ
выделяется на нацпроект «Экология» более 4 трлн. руб. (15.7 % расходов
бюджетной системы), «Демография» - более 3 трлн. руб. (12,1 %),
«Здравоохранение» - более 1,7 трлн. руб. (6,7 %), «Жилье и городская среда»
- более 1 трлн. руб., «Образование» - 784 млрд. руб. (3,05 %).
Финансирование национальных проектов будет идти в основном за
счет средств федерального бюджета 13,2 трлн. руб., что составляет более 50
% от всех 25,7 трлн. руб. запланированных расходов. Эти данные говорят о
том, что сейчас в нашей стране идет упрочение новой модели хозяйствования
- распределительной [17, с. 51]. Вместе с тем расходы на все нацпроекты (их
18
- 13) в среднем составляют лишь 12 % всех расходов федерального бюджета
за трехлетний период [13, с. 21].
Таблица 1.3
Структура отдельных расходов федерального бюджета РФ в 2018-2021 гг.
[13, с. 23]
2018
2019
2020
2021
Всего
100
100
100
100
Социальная политика
32,9
0,7
31,6
29,8
Образование
5
5,5
5,4
5,5
Здравоохранение
3,7
4,5
5,8
5,3
Культура
0,7
0,9
0,7
0,8
Физическая культура и спорт
0,5
0,5
0,4
0,4
Охрана окружающей среды
0,8
1,2
1,4
1,5
Как видно из таблицы 1.3, в 2018-2021 гг. растет доля расходов на
образование (с 5 до 5,5 %), здравоохранение (с 3,7 до 5,3 %), культуру (с 0,7
до 0,8 %), охрану окружающей среды (с 0,8 до 1,5 %), но при этом снижается
доля расходов на социальную политику (с 32,9 до 29,8 %), на физкультуру и
спорт (с 0,5 до 0,4 %).
Важную роль в повышении эффективности проектов отводится аудиту
эффективности использования бюджетных средств, который считается
наиболее объективным и рациональным мероприятием при определении
эффективности работы государственных учреждений в ходе реализации
любой целевой программы. При проведении аудита важно правильно
установить и выбрать предмет и объект проверки, для каждой установленной
цели аудита - критерии оценки эффективности расходования
государственных бюджетных средств [23].
В целом повышение проектной эффективности связано с
совершенствованием методологии управления проектами, что влияет на
повышение эффективности управления проектами, позволяет избежать
большинства проблем проектного управления - таких, например, как
отсутствие ресурсов и ненадлежащие управление ими, нечеткое определение
целей проекта, выгод и результатов проекта, ролей участников проекта,
19
некачественное обоснование проекта, недостаточные руководство, контроль
и т.д. По данным исследований при реализации 85-90 % проектов
исполнители не укладываются в сроки, бюджет или не могут достичь
необходимого содержания или уровня качества проекта.
Исследование, проведённое Робертсом и Фурлонгером (Roberts,
Furlonger), показало, что применение детальной и формализованной
методологии управления проектами позволяет повысить эффективность
реализации проектов в среднем на 20-30 % - за счет четкого определения и
согласования целей и задач проекта, его содержания, идентификации
необходимых для успешного завершения проекта ресурсов, фокусирования
усилий команды на достижении конечных выгод от проекта, распределения
ответственности между проектными ролями, др. [42]
Эффекты могут быть, прежде всего, экономическими и социальными.
По мнению А. Марголина, в настоящее время виден явный крен в сторону
«финансового фетишизма», когда при определении целей социальных
инвестиций идет речь о получении эффекта в денежной форме.
Альтернативой этому выступает практика безвозмездного предоставления
грантов и дотаций на социальные нужды [15]. Что касается государственных
социальных проектов, то для оценки эффективности государственных
социальных проектов традиционные экономические методы оценки
эффективности проектов не применяются (метод внутренней нормы
прибыли; дисконтированный срок окупаемости инвестиций; метод чистой
приведенной / дисконтированной стоимости, индекс доходности; метод
аннуитета, др.).
В настоящее время отсутствует единая система оценивания социально
направленных проектов. Рассмотрим отдельные виды оценки
государственных социальных проектов, которые применяются в нашей
стране. Мы выделяем применяемые подходы к оценке эффективности
реализуемых государственных программ и проектов и даем их
классификацию:
20
- описание социальных эффектов от инвестиционного проекта
государственных программ.
По каждой из государственных программ в Паспорте инвестиционного
проекта госпрограммы предусмотрен пункт 11 «Социальные эффекты от
инвестиционного проекта»
- по степени освоения бюджетных ассигнований, выделенных на
государственные программы;
- по степени достижения установленных целевых индикаторов
государственных программ при реализации их за счет бюджетных средств
(сравнение получаемых результатов с целевыми индикаторами);
- по выведению критерия оценки эффективности реализации
государственных программ;
- по достижению показателей уровня и качества жизни.
Применяются многочисленные частные показатели, такие как:
численность населения с денежными доходами ниже величины ПМ (в
процентах от общей численности населения субъекта); среднедушевые
денежные доходы населения в месяц; среднемесячная номинальная
начисленная заработная плата работников организаций; потребительские
расходы в среднем на душу населения в месяц; удельный вес расходов
домашних хозяйств на жилищно-коммунальные услуги в процентах от общей
суммы расходов на оплату услуг; число собственных легковых автомобилей
на 1000 человек населения на конец года и многие другие [6; 24].
Также рассчитываются интегральные показатели и рейтинги: индекс
человеческого развития (до 2013 г. - индекс развития человеческого
потенциала), индекс качества городской среды, рейтинг регионов РФ по
качеству жизни (РИА рейтинг), рейтинг социально-экономического
положения субъектов РФ (РИА рейтинг) [6],
В исследовании Е.Л. Гринько, Н.В. Алесиной, Е.А. Посной и Д.С.
Мохницкой представлена методика расчета интегрального показателя
эффективности проектов государственно-частного партнерства при
21
реализации механизма инфраструктурной ипотеки. В данной методике
представлена социальная и демографическая эффективность. Социальная
эффективность измеряется показателями сокращения уровня безработицы,
среднего уровня заработной платы в регионе, количеством квадратных
метров жилья на одного человека, степенью достижения целевых
индикаторов федеральных целевых программ и социальной эффективностью
проекта. При этом социальная эффективность проекта (СЭ) рассчитывается
следующим образом:
СЭ = Сэ + Ксп, (1.1)
где СЭ - социальная эффективность инвестиционного проекта;
Сэ - социальный эффект от реализации инвестиционного проекта;
Ксп - коэффициент соответствия инвестиционного проекта
приоритетам социально- экономического развития региона.
А демографическая эффективность выражается через показатели
увеличения населения в регионе в результате естественного прироста и
внутренней миграции; доли занятого населения [12, с.105].
- оценка эффективности деятельности региональных органов
исполнительной власти при проектном подходе управления
Использование комплексных методик оценки эффективности
деятельности региональных органов исполнительной власти позволяет
выходить на интегральные показатели и составлять рейтинги [7].
В соответствии с указом Президента РФ от 25 апреля 2019 г. № 193
«Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц
(руководителей высших исполнительных органов государственной власти)
субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации» выделено 15 показателей, в том
числе уровень доверия к власти, уровень бедности, уровень реальной
среднемесячной заработной платы, ожидаемая продолжительность жизни
при рождении, естественный прирост населения, количество семей,
улучшивших жилищные условия, уровень доступности жилья, доля городов с
22
благоприятной городской средой, качество окружающей среды, уровень
образования, др.;
- оценка проектных компетенций проектного персонала - оценку
осуществляет Центр оценки и развития проектного управления (ЦОРП) [43].
Оценка проектного персонала — это важный инструмент в работе с
персоналом, который используется при решении широкого круга бизнес-
задач организации. Оценка проектного персонала потребуется организации
при найме персонала, подборе и назначении сотрудников на проект, при
проведении аттестации, планировании карьерного роста и создании
программ развития сотрудников.
ЦОРПУ активно принимает участие в разработке стандартов. В
частности, ЦОРПУ выступила одним из инициаторов и участников
разработки ГОСТов серии «Система менеджмента проектной деятельности в
организации».
- оценка эффективности с учетом оценки рисков их реализации.
Реализация политики эффективности проектов связана с политикой
снижения рисков.
Идентификация рисков представлена в учебной литературе по
проектному управлению. Предусмотрено составление реестра рисков, их
классификация, вероятность наступления, план реагирования на риски,
диверсификация рисков между участниками проекта, страхование,
минимизация рисков и др.
А.Л. Смирнов, И.И. Родионов отмечают необходимость так
распределять риски проекта между участниками, чтобы каждый из них был
заинтересован принять на себя и в состоянии управлять принятым риском
[31, с. 40].
С. Калашников, В. Татаринцев, А. Марголин, Л. Храпылина выделяют
риски заключения социального контракта по предоставлению
государственной социальной помощи - с одной стороны, это риски
бюджетного финансирования по привлечения дополнительных финансовых