Y
ВВЕДЕНИЕ..................................................................................................................3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК....7
1.1. Понятие и сущность муниципальных закупок..................................................7
1.2. Порядок управления расходами муниципальных образований через систему
муниципальных закупок...........................................................................................15
1.3. Механизм планирования, осуществления и контроля муниципальных
закупок........................................................................................................................18
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК НАЗАРОВСКОГО
РАЙОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ.....................................................................26
2.1. Социально-экономическая характеристика Назаровского района
Красноярского края...................................................................................................26
2.2. Порядок осуществления закупок в системе муниципального заказа............32
2.3. Оценка эффективности деятельности в области муниципальных закупок..47
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПОВЫШЕНИЮ
ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В
ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ЗАКУПКАМИ
НАЗАРОВСКОГО РАЙОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ.....................................69
3.1. Предложения по совершенствованию процесса муниципальных закупок. .69
3.2. Оценка эффективности разработанных предложений....................................79
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................................................82
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ................................................86
ПРИЛОЖЕНИЯ.........................................................................................................95
3
ВВЕДЕНИЕ
В современной экономике система муниципальных закупок является
обязательным, неотъемлемым элементом управления и призвана выполнять не
только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции
муниципального регулирования экономики. Современный этап развития
национальной хозяйственной системы России связан с поиском новых методов
управления, способных обеспечить эффективное функционирование как всего
экономического механизма, так и отдельных регионов, предприятий, отраслей,
комплексов в сложных, динамично изменяющихся условиях рыночной среды,
которые формируют новые требования к стратегии и тактике хозяйственного
поведения.
Эффективность рыночного механизма зависит от наличия адекватного
нормативно-правового обеспечения, разветвленной рыночной инфраструктуры,
благоприятного инвестиционного климата, устойчивых производственно-
технологических и хозяйственных коммуникаций и т. д. Однако, сегодня,
особенно с учётом мирового финансово-экономического кризиса центральное
место занимают меры государственного регулирования, преобразующиеся
вслед за масштабными трансформациями в экономическом базисе страны и её
регионов. Это требует качественного изменения институтов государственного
регулирования, инструментов и технологий реализации государственных
функций, в том числе институтов и механизмов системы муниципальных
закупок, в целях развития её как неотъемлемой части общественного
регулирования, обеспечивающей эффективное управление муниципальными
ресурсами.
Муниципальные закупки, составляющие основную часть расходов
муниципального сектора, выступают в качестве одного из основных факторов
формирования среды ожидания для устойчивого развития региональной
экономики, её промышленного сектора в долгосрочном периоде и
обеспечивают поступательное развитие всего регионального хозяйственного
4
комплекса. Увеличение объемов и широта применения муниципальных закупок
служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования
национальных производителей и регулирования отраслевой структуры
региональной экономики. В дополнение, при сбалансированном регулировании
объёмов закупаемой продукции посредством муниципальных заказов может
быть оказано позитивное влияние на ценообразование по отдельным видам
продукции, придание ему определённой гибкости.
Значительные расходы региональных бюджетов на муниципальные
закупки актуализируют необходимость развития системы управления
муниципальными закупками, анализ их роли и места в системе регулирования
экономики. Системное исследование процесса муниципальных закупок в
экономике, участие бизнеса в выполнении контрактов требуют переосмысления
концептуальных подходов к организационному, экономическому и
законодательному механизмам закупок. Вследствие этого назревшая
необходимость формирования и реализации новых подходов к управлению
муниципальными закупками, очевидна.
Очередной этап социально-экономических реформ в России
характеризуется новыми подходами к управлению бюджетными ресурсами.
Прежде всего, это проявляется в реализации концепции эффективного
использования бюджетных средств. Правительство РФ активно работает над
внедрением системы конкурсных торгов по закупке товаров, работ и услуг для
муниципальных нужд. Рыночные отношения способствуют развитию
конкуренции. Конкуренция, в свою очередь, становится основой
осуществления социально-экономических реформ. Внедрение конкурентных
принципов в функционирование рынка муниципальных закупок, в частности,
обеспечивается за счет конкурсного размещения муниципальных заказов.
Совершенствование системы управления муниципальными закупками с
целью эффективного использования бюджетных средств, расширения
возможностей для участников и обеспечения гласности, прозрачности
размещения заказов, развития добросовестной конкуренции и предотвращения
5
коррупции в сфере размещения заказов, приобретает особую остроту в
контексте политики модернизации и перевода экономики России на
инновационную ступень развития.
Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена
тем, что повышение эффективности механизма управления через систему
муниципальных закупок – важнейшая составная часть устойчивого социально-
экономического развития муниципалитета в частности и региона в целом.
В последние годы значительно возросло внимание исследователей к
проблеме эффективности размещения муниципального заказа и реализации
механизма муниципальных закупок. Данной проблеме уделяют внимание такие
ученые, как А. Андреева, Р. Арыкбаев, Е. Береснева, А. Ветров, В. Житковский
Г. Мельников, В. Молочко, Р. Набиев, К. Перов, В. Смирнов и другие.
Вопросам внедрения методов бюджетирования, ориентированного на
результат, повышения эффективности бюджетных расходов посвящены работы
М. Афанасьева, О. Бехаева, А. Гуковой, Е. Добролюбовой, Д. Завьялова, А.
Климова, Т. Ковалевой, А. Лаврова, О. Митрохина, С. Хабаева и других.
Цель выпускной квалификационной работы состоит в разработке
решений по повышению эффективности муниципальных закупок в системе
бюджетирования муниципального образования.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения
следующих задач:
исследовать понятие и признаки муниципальных закупок;
определить порядок управления расходами муниципальных
образований через систему муниципальных закупок;
дать краткую характеристику объекта исследования;
отразить порядок осуществления процедуры муниципальных
закупок;
выявить отдельные практические проблемы в области
функционирования муниципальных закупок;
6
разработать некоторые предложения по повышению эффективности
муниципальных закупок.
Объектом исследования являются муниципальные закупки в системе
бюджетирования муниципального образования Назаровский район
Красноярского края.
Предметом исследования выступают способы повышения
эффективности расходования бюджетных средств посредством размещения
муниципальных закупок.
При реализации целей и задач исследования в работе применялись
методы системного анализа и синтеза, структурно-логического,
функционального и статистического анализа, экспертных оценок, графический
метод.
Информационную базу исследования составляют статистические и
аналитические данные по итогам деятельности исследуемого муниципального
образования, документы стратегического планирования, законодательство
регионального уровня и федерального уровня, материалы исследований
отечественных и зарубежных ученых, научные публикации и статьи,
опубликованные в печати и размещенные в сети Интернет.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется
конкретными предложениями, направленными на повышение эффективности
муниципальных закупок в системе бюджетирования муниципального
образования.
7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
1.1. Понятие и сущность муниципальных закупок
В настоящее время закупочная деятельность регламентируется
Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013
№ 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ). По состоянию на 19.01.2019 внесено 53
редакций
1
. В соответствии с ним рынок государственных закупок состоит из
трех уровней: федерального, регионального, муниципального (ч. 7 ст. 4), что
обусловлено необходимостью обеспечения не только федеральных нужд, но и
нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в
продукции, работах и услугах
2
.
В России государственные заказы традиционно занимают высокий
удельный вес в структуре расходов федерального бюджета. В условиях, когда
доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50%
расходной части федерального бюджета, задача формирования полноценной
системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает
стратегическое значение
3
. Стоит отметить, что доля муниципальных закупок в
системе государственного и муниципального заказа продолжает увеличиваться
(Приложение 1).
Система государственного и муниципального заказа является составной
частью экономики Российской Федерации. От того, каким образом она
организована, зависит не только эффективность расходования средств из
бюджетов всех уровней, но и уровень коррупции в стране, а также состояние
конкурентной среды.
1
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с
07.01.2019) // Собрание законодательства РФ. - 08.04.2013. - № 14. - Ст. 1652.
2
Подосинников, Е.Ю. Федеральная контрактная система: региональные аспекты внедрения / Е.Ю.
Подосинников, А.А. Власов, Л.В. Голощапова // Auditorium. Электронный научный журнал Курского
государственного университета. - 2015. - № 2 (6). - С. 55.
3
Климонова, А.Н. Эффективность использования бюджетных средств при размещении государственного
(муниципального) заказа / А.Н. Климонова, Ю.П. Рябов // Социально-экономические явления и процессы. –
2012. - № 4. – С. 62.
8
В российской юридической теории и практике используются термины
«заказ» и «закупка». Однако, в Федеральном законе № 44-ФЗ понятие «заказ»
не раскрывается, указанная категория не употребляется. Следует отметить, что
в юридической и экономической литературе под указанными терминами
разные авторы понимают разные явления. Понятие «заказ» в специальном
значении дано в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О
государственном оборонном заказе».
Вместе с тем, в п. 1 ст. 527 Гражданского кодекса Российской
Федерации
1
установлено, что контракт заключается на основе заказа,
размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении
заказов на поставки товаров, выполнение услуг для государственных и
муниципальных нужд.
В ст. 3 Закона № 44-ФЗ содержится следующее определение: «закупка
товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных
нужд (далее – закупка) – совокупность действий, осуществляемых в
установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и
направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд».
В соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ общие цели
(обеспечение нужд административных органов и населения в определенного
рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование
бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно
открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью
государственных закупок
2
.
Подчеркнем, что с точки зрения теории муниципальный заказ также
входит в понятие государственного заказа. Подобный подход обусловлен тем,
что муниципальные закупки – это то же самое, что закупки государственные: и
те, и другие осуществляются за счет общественных средств; и те, и другие
направлены на удовлетворение общественных потребностей. В тоже время мы
1
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) (с изм.
и доп., вступ. в силу с 30.12.2018) // Собрание законодательства РФ. - 29.01.1996. - № 5. - Ст. 410.
2
Подосинников, Е.Ю. Экономическая эффективность регионов через сравнительный анализ реализации
Федеральной контрактной системы в ЦФО / Е.Ю. Подосинников // Актуальные проблемы социально-
гуманитарного и научно-технического знания. - 2015. - № 2 (5). - С. 10.
9
понимаем, что муниципальные заказы не являются государственными,
поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного
самоуправления, а не государственную власть
1
.
Основанием разграничения государственного и муниципального заказа
выступают одноименные формы собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
Для того чтобы наиболее полно определить понятие «муниципальные
закупки», необходимо обратиться к понятию «муниципальные нужды».
Законодательно закреплено следующее: обеспечиваемые за счет средств
местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности
муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах,
услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов
Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков
2
.
Отсюда «закупка товара, работы, услуги для обеспечения
государственных или муниципальных нужд – это совокупность действий,
осуществляемых в установленном Федеральным законом порядке заказчиком и
направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд»
3
.
Муниципальные нужды – одна из наиболее важных характеристик
муниципальных закупок, который представляет собой конкретизированные
потребности (нужды) публично-правового образования, сформированные в
установленном порядке и зафиксированные в правовом акте
4
.
Обеспечение муниципальных нужд может осуществляться путем
проведения закупки товаров, работ, услуг в рамках общественных отношений
1
Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения
и исполнения: монография. - М.: Юстицинформ, 2012. – С. 12.
2
Подосинников, Е.Ю. Муниципальные закупки в системе государственного и муниципального заказа России /
Е.Ю. Подосинников, К.О. Мутылина // Научный вестник Крыма. – 2017. - № 5 (10). – С. 3.
3
Подосинников, Е.Ю. Федеральная контрактная система: региональные аспекты внедрения / Е.Ю.
Подосинников, А.А. Власов, Л.В. Голощапова // Auditorium. Электронный научный журнал Курского
государственного университета. - 2015. - № 2 (6). - С. 57.
4
Там же. - С. 41.
10
между соответствующими субъектами в ходе ряда процедур, совокупности
действий, направленных на достижение целей закупок
1
.
Муниципальные закупки – это процесс непосредственного
осуществления муниципального заказа органами местного самоуправления на
конкурентном рынке. Актуальность закупочной деятельности на местном
уровне обусловлена ежегодным динамическим увеличением доли
муниципальных закупок на рынке государственного и муниципального заказа.
Необходимо отметить, что муниципальный заказ реализуется через
муниципальные закупки.
Как было указано ранее, в настоящее время отсутствует законодательное
определение муниципального заказа, что квалифицируется некоторыми
специалистами в качестве недостатка действующего законодательства
2
.
Существуют различные подходы к определению понятия
«муниципальный заказ». Под государственным (муниципальным) заказом
разные авторы, а также законодатель понимают разные явления: «выполнение
работ», «правовой акт», «управленческий акт», «контракт», «совокупность
контрактов», «документ», «потребность», «государственные нужды», «форму
удовлетворения нужд», «поручение», «задание», «поставку», «определение
поставщика», «систему мероприятий», «механизм», «метод управления»,
«отношения между властью и бизнесом, обществом и государственными
органами», «перечень товаров, работ, услуг», «институт реализации
Конституции, законов и функций Российского государства» и др.
Так, к примеру, А.Б. Барахин определяет муниципальный заказ как
«способ прямого регулирования хозяйственных связей»
3
. Ю.Ю. Павленко
описывает его как «выдаваемый органами местного самоуправления и
оплачиваемый из средств местного бюджета и внебюджетных фондов заказ на
изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых
1
Власов В.А. Правовые феномены «государственный заказ» и «муниципальный заказ»: исторический,
законодательный и доктринальный подходы (Часть 2) // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 3. - С. 32.
2
Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М.:
Волтерс Клувер, 2009. - С. 70.; Кикавец В.В. Закон против государственного заказчика? // Современное право. -
2009. - № 1. – С. 16.
3
Барихин, А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А.Б. Барихин. - М.: Книжный мир, 2012. –
С. 48.
11
заинтересован муниципалитет»
1
. К.В. Кичик указывает на «реализуемый в
целях обеспечения муниципальных нужд сложный и непрерывный процесс,
состоящий из ряда последовательных этапов, в т. ч. прогнозирования,
планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля»
2
.
Н.В. Нестерович, В.В. Пономарев, В.И. Смирнов считают, что
муниципальный заказ — это система отношений между органом местного
самоуправления и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального
заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для
муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к предметам ведения
местного самоуправления. При этом муниципальными нуждами, по их мнению,
являются потребности муниципальных образований в развитии жилищно-
коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной
инфраструктуры, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов, а
предметы ведения местного самоуправления устанавливаются ст. 6
федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
3
.
По мнению Н.В. Васильевой, муниципальный заказ представляет собой
документально оформленное и финансируемое из муниципального бюджета
поручение хозяйствующему субъекту выполнить работы, поставить товары или
оказать услуги, направленные на удовлетворение нужд местного населения
4
.
Н.Г. Чернышева считает, что муниципальный заказ сегодня является
одним из инструментов оптимизации расходования бюджетных средств, а
также предотвращения коррупции в бюджетной сфере и что формирование и
функционирование системы муниципального заказа осуществляется на основе
множества правовых актов
5
.
1
Павленко, Ю.Ю. Муниципальный заказ и муниципальные закупки, понятия и взаимосвязь / Ю.Ю. Павленко. //
Студенческая наука XXI века. -2016. - № 1-2 (8). - С. 228.
2
Кичик, К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования,
размещения и исполнения / К.В. Кичик. - М.: Юстицинформ, 2012. – С. 10.
3
Смирнов, В.И. Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В.
Нестерович, А.А. Гладков и др. – Казань: НПО "БизнесИнфоСервис", 2000. – С. 24.
4
Васильева, Н.В. Муниципальный заказ в жилищной сфере: принципы и порядок размещения / Н.В.
Васильева // Конституционное и муниципальное право. – 2002. - № 3. - С. 9.
5
Чернышева, H.T. Институт муниципального заказа: Проблемы теории и практика применения / Н.Т.
Чернышева // Bест-ник Bоронежского государственного университета. Сер. Право. - 2007. - № 2. – С. 11.
12