По мнению С.О. Шохина, муниципальный заказ представляет собой
совокупность контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание
услуг за счет средств соответствующего бюджета
1
.
В свою очередь В.Б. Зотов и З.М. Макашева рассматривают
муниципальный заказ как договор органов местной власти с предприятиями
хозяйственных систем на выполнение определенных видов работ,
финансируемых из местного бюджета или муниципальных внебюджетных
фондов, а также из других собственных источников материальных средств
муниципального образования
2
.
Стоит согласиться с точкой зрения Л.И. Прониной, которая дает более
точное определение, отличающееся своей конкретностью: муниципальный
заказ – это соглашение между органом местного самоуправления и
исполнителем муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ,
оказание услуг для муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к
предметам ведения органов местного самоуправления
3
.
Обобщая приведенные определения, сформулируем определение
понятия «муниципальный заказ»: это выдаваемый органами местного
самоуправления и оплачиваемый из средств местного бюджета и
внебюджетных фондов заказ на изготовление продукции, выпуск товаров,
проведение работ, оказание услуг, в которых заинтересован муниципалитет. На
практике муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров,
работ и услуг, которые закупаются муниципальными заказчиками.
В экономической деятельности муниципального образования закупки в
системе муниципального заказа выполняют ряд важнейших функций:
воспроизводственная функция;
функция ценового регулирования;
стимулирующая функция;
социальная функция;
1
Финансовое право для экономических специальностей: учеб. / Под ред. С.О. Шохина. - М.: Приор, 2006. – С.
114.
2
Зотов, B.А. Муниципальное управление: учебник / В.А. Зотов, З.М. Макашева - М.: ИНФРА-М, 2002. – С. 274.
3
Пронина, Л.И. О размещении муниципального заказа / Л.И. Пронина // Финансы. - 1999. - № 3. – С. 10.
13
инновационная функция.
Воспроизводственная функция муниципальных закупок заключается в
удовлетворении нужд муниципалитета в товарах, работах и услугах,
необходимых для своевременного выполнения возложенных на органы
местного самоуправления функций.
Функция ценового регулирования заключается в том, что
муниципальные закупки позволяют оказывать косвенное воздействие на
динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг.
Стимулирующая функция муниципальных закупок заключается в
обеспечении расширения возможностей для участия физических и
юридических лиц в размещении закупок. Увеличение перечня видов
муниципальных закупок активизирует рост совокупного спроса для поддержки
местных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры
экономики. Используя муниципальные закупки как инструмент регулирования
и программирования экономики, науки и техники, государство привлекает и
потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости
экономического развития, решению актуальных социально-экономических
задач. В этом случае в процессе воздействия системы муниципальных закупок
на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.
Социальная функция муниципальных закупок базируется на том, что он
способствует реализации социально-экономической политики государства, в
том числе вовлечению социально уязвимых групп населения в трудовой
процесс. В соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в
сфере закупок» преимущества при осуществлении закупок предоставляются
учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы,
организациям инвалидов, субъектам малого и среднего предпринимательства,
социально ориентированным некоммерческим организациям.
Муниципальные заказчики в процессе планирования и осуществления
муниципальных закупок должны отдавать приоритет принципиально новой или
с новыми потребительскими свойствами продукции (товарам, работам,
14
услугам). В этом и заключается инновационная функция муниципального
заказа.
Принципами муниципальных закупок, рассматриваемых в качестве
инструмента повышения эффективности бюджетных инвестиций, являются
следующие:
оптимальность;
единство процедур системы закупок;
открытость;
обязательность добросовестной конкуренции;
соответствие квалификации персонала, осуществляющего
конкурсные процедуры, необходимым требованиям;
эффективность управления исполнением контракта в течение всего
срока его реализации;
приоритетность решений, имеющих инновационный характер
1
.
Таким образом, приведенное в первом параграфе первой главы
выпускной квалификационной работы исследование позволяет сделать вывод,
что, по нашему мнению, закупки в системе муниципального заказа следует
рассматривать как бюджетную программу, детализированную по этапам и
направлениям реализации, предусматривающую достижение органами власти
поставленной цели посредством приобретения на рынке поставщиков
необходимых товаров, работ и услуг на конкурсной основе за счет бюджетного
финансирования, муниципальные закупки при этом являются этапом
размещения заказа. Таким образом, муниципальные закупки необходимо
рассматривать как эффективный инструмент повышения эффективности
расходования бюджетных средств.
1.2. Порядок управления расходами муниципальных образований
через систему муниципальных закупок
1
Яковенко, В.В. Государственный заказ как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов:
дис. ... канд. экон. наук: 08.00.10. – Волгоград, 2010. – С. 6.
15
В последние годы на различных уровнях управления, в том числе и
муниципальном, приобрел большее значение и стал гораздо чаще
употребляться термин «развитие». Это связано с тем, что страна вступила в
период стабильного роста экономики и повышения жизненного уровня
населения. Пришло время коренного системного реформирования ключевых
отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность всех органов власти, в том
числе удовлетворяющих потребности муниципальных образований в товарах,
работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, за
счет средств местных бюджетов, в соответствии с расходными обязательствами
муниципальных образований
1
.
Закупки в системе муниципального заказа – один из основных
инструментов эффективного управления расходами местного бюджета.
Практика управления расходами показывает, что максимальная экономическая
эффективность использования бюджетных средств достигается путем
стимулирования развития конкурентной среды
2
. При формировании единого
заказа можно выявить достаточно много повторяющихся элементов-
потребностей, которые можно объединить и представить как единый крупный
заказ. Конкурсное размещение закупок может дать реальное снижение цен как
за счет увеличения размера оптовых поставок, так и за счет использования
системы конкурса, предполагающей конкурентную борьбу между
поставщиками за рынок сбыта. В целях реализации политики государства по
стимулированию конкуренции на рынке муниципальных закупок пристальное
внимание органов всех уровней власти должно уделяться созданию системы
муниципальных закупок
Муниципальные закупки формируются с целью удовлетворения
муниципальных нужд исходя из возможности бюджетных ассигнований. Таким
образом, проводимая бюджетная реформа должна способствовать принятию
органами власти решений по максимально эффективному размещению
1
Лапина, Е.Б. Вопросы управления эффективностью в сфере государственных закупок / Е.Б. Лапина //
Администратор суда. - 2014. - № 2. - С. 34.
2
Ларионова, В.И. Управление расходами муниципальных образований через систему муниципального заказа в
современной России / В.И. Ларионова // Известия Байкальского государственного университета. – 2009. - № 6. –
С. 53.
16
муниципальных закупок, использованию бюджетных и внебюджетных средств.
При грамотной политике управления расходами бюджета можно экономить
значительные объемы бюджетных средств.
В настоящее время существует методика оценки эффективности
муниципальных закупок путем определения соотношения таких показателей,
как стоимость заключенных контрактов либо экономия бюджетных средств, с
показателем величины затрат на размещение закупок. Первый показатель
характеризует необходимость и эффективность создания в структуре органов
управления отдела, выполняющего функции организатора торгов, а второй –
целесообразность применения выбранного способа размещения закупки. Чтобы
муниципальные закупки полностью отвечали требованию эффективного
расходования бюджетных средств, необходимо проводить комплексную оценку
экономической и социальной эффективности данного метода финансирования
бюджетных расходов.
Рассматривая закупки в системе муниципального заказа с позиции
конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для
муниципальных нужд, как систему отношений между органами местного
самоуправления и исполнителями, как поручение хозяйствующему субъекту
выполнить работы, оказать услуги или поставить товар с целью удовлетворения
нужд органа местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что закупки в
системе муниципального заказа представляют собой главный организационно-
управленческий инструмент финансового обеспечения развития социальной
сферы муниципальных образований. Положительный результат использования
института муниципальных закупок достигается при заключении договоров на
основе проведения конкурсных процедур, что способствует большой экономии
бюджетных средств.
Исходя из трактовок понятия закупки в системе муниципального заказа
с позиций финансового обеспечения бюджетополучателей и расходования
бюджетных средств, на наш взгляд, целесообразно уточнить понятие
«муниципальных закупок». Муниципальные закупки являются одним из
17
основных инструментов реализации бюджетной политики на всех стадиях
бюджетного процесса. Посредством применения данного инструмента через
систему взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов из
местного бюджета выделяются финансовые ресурсы бюджетополучателям на
определенные цели органов местного самоуправления, что, в свою очередь,
повышает качество и эффективность выполнения размещаемых
муниципальных закупок, усиливает доверие к заказчику – муниципалитету,
способствует как экономии средств, так и борьбе со злоупотреблениями в этой
сфере.
В самом общем виде цель использования муниципальных закупок как
инструмента осуществления бюджетной политики, независимо от его вида, –
достижение максимального уровня социально-экономического развития
муниципалитета и реализация основной, распределительной, функции
бюджета. Наличие такой единой цели для различных видов муниципальных
закупок обусловлено тем, что система муниципальных закупок является
составной частью бюджетной политики муниципалитета, а в конечном счете и
политики социально-экономического развития муниципального образования в
целом. Достижение поставленной цели связывается органами местного
самоуправления с решением основной задачи – мобилизацией доходов для
осуществления общественно значимой деятельности. Однако в то же самое
время возможности местных органов власти в решении поставленной задачи
весьма ограничены.
Трактовка понятия закупки в системе муниципального заказа с точки
зрения финансового обеспечения бюджетополучателей подразумевает
бюджетное планирование, исполнение и контроль, т.е. процесс трансформации
расходных полномочий в натурально-вещественную форму. При этом,
удовлетворяя муниципальные нужды на основе заключения договоров с
поставщиками, исполнителями и подрядчиками, муниципальные закупки
обеспечивают стабильное функционирование экономики муниципального
18
образования и соблюдение принципов свободной конкуренции, открытости на
рынках муниципальных закупок.
Обобщение данных по итогам второго параграфа первой главы
выпускной квалификационной работы позволяет утверждать, что успешное
решение проблемы реализации закупок в системе муниципального заказа
позволяет, с одной стороны, в большей мере обеспечивать выполнение
обязательств бюджетной системы перед бюджетополучателями, с другой –
увеличить ее вес как заказчика товаров, работ и услуг, что способствует
развитию экономики. Таким образом, для определения особенностей
управления муниципальными закупками необходимо рассмотреть
управленческий механизм и процесс принятия и исполнения решений в области
организации муниципальных закупок.
1.3. Механизм планирования, осуществления и контроля
муниципальных закупок
В настоящее время размещение закупок в системе муниципального
заказа является необходимым инструментом государственного регулирования
экономики, который позволяет экономно и по целевому назначению
расходовать бюджетные средства. Чрезвычайно важно рационально и
эффективно разместить муниципальные закупки, что напрямую зависит от
грамотной организации закупочного процесса. Стадии закупочного процесса
представлены на рисунке 1.
19
Рисунок 1. Стадии закупочного процесса
1
К настоящему времени в целом сформировалось понимание механизма
муниципальных закупок как совокупности правил, положений, процедур,
закрепляющих на местном нормативно-правовом уровне порядок
осуществления муниципальных закупок.
Порядок подготовки, формирования и размещения муниципальных
закупок должен осуществляться на основе Положения о муниципальном заказе,
или на основании иного нормативного правового акта. Эти документы должны
устанавливать основания для формирования муниципальных закупок, порядок
создания конкурсной комиссии, способы и условия размещения
муниципальных закупок, источники и порядок его оплаты, на что указывается
во многих научных статьях и итоговых документах научных конференций по
проблемам управления муниципальным образованием
2
.
В научной литературе достаточно глубоко изучены многие важные
вопросы, касающиеся порядка подготовки, формирования и размещения
муниципальных закупок. Например, в разработках большое внимание
уделяется проблеме публичности актов органов местного самоуправления,
необходимости действовать в интересах всего населения, а значит,
1
Закарян, А.М. Анализ практики муниципального заказа на примере городов России / А.М. Закарян, М.К.
Кривцова, А.О. Судибье [Электронный ресурс] / Интернет-журнал «Науковедение». – Электрон. дан. – Режим
доступа: http://naukovedenie.ru/PDF/95EV№614.pdf (дата обращения 31.01.2019)
2
Соломонов, Е.В. Порядок подготовки, формирования и размещения муниципального заказа / Е.В.
Соломонов // Вестник Омского университета. Серия: Право. - 2005. - № 4. - С. 48.
20
необходимости тщательного, корректного и контролируемого размещения
закупок, особенно если иметь в виду особый характер средств, используемых
для их оплаты.
Муниципальные закупки формируются на основе социальных норм –
показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения важнейшими
жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в
натуральном и денежном выражении. Его целями являются развитие
добросовестной конкуренции, эффективное и открытое расходование средств
местных бюджетов, содействие обеспечению занятости населения и приоритета
российского товаропроизводителя. Муниципальные закупки направлены на
снижение расходов местного бюджета, что способствует развитию малого
бизнеса, позволяет ему не ограничиваться торгово-посреднической
деятельностью, а проникать в реальный сектор экономики
1
.
В соответствии со ст. 24 Закона № 44-ФЗ заказчики осуществляют
закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) либо
используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей). Конкурентными способами являются:
конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием,
двухэтапный, закрытый, закрытый конкурс с ограниченным участием,
закрытый двухэтапный конкурс);
аукционы (электронный и закрытый);
запрос котировок;
запрос предложений
2
.
Извещение о проведении торгов должно содержать сведения:
о наименовании заказчика;
времени, месте и порядке проведения торгов, общем описании
предмета торгов, основных показателях товаров, работ, услуг;
1
Глазатова, М.К. Государственный и муниципальный заказ для малого бизнеса / М.К. Глазатова, А.В.
Виленский // Экономика и жизнь. - 2001. - № 4. – С. 10.
2
Кислов С.С. О контрактной системе в сфере закупок // Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2014.
- № 1. – С. 10.
21
объеме и сроках поставок товаров, выполнения работ и оказания
услуг;
требованиях, предъявляемых к претенденту и качеству товаров,
работ, услуг;
проведении предварительного отбора претендентов;
месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ, услуг, а
также другую информацию, необходимую для получения конкурсной
документации;
сроке заключения договора с победителем торгов
1
.
Размещение муниципальных закупок осуществляется заказчиком по
рекомендации конкурсной комиссии на основании Положения о
муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия –
постоянно или временно действующий орган, который образуется
представительным органом местного самоуправления и осуществляет
размещение муниципальных закупок путем проведения торгов и иными
способами, установленными федеральным законом. Состав конкурсной
комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления
2
.
Договор на исполнение муниципальных закупок должен включать
следующие существенные условия:
сведения о заказчике и исполнителе;
наименование муниципальной закупки, номенклатуру, объем и
цену;
условия и порядок исполнения муниципальной закупки;
порядок приема исполненного муниципальной закупки;
порядок расчетов за исполнение муниципальной закупки;
условия расторжения договора сторонами;
ответственность сторон;
порядок разрешения споров;
1
Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В.Б. Зотова. - М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. –
С. 112.
2
Система государственного и муниципального управления: учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. - М.:
Изд-во РАГС, 2005. – С. 214.
22