62
рынок и облегчение госрегулирования, отказ от патернализма
и «промышленного патернализма», формирование стимулов для поддержки
экономического развития на всех уровнях системы государственного
управления и т.д.
К сожалению, решение всех перечисленных проблем упирается
в институциональные ограничения, как иллюстрирует табл. 9 (где список
проблем несколько иначе сформатирован, а средства их решения приведены
выборочно). Таким образом, центральный вопрос любой серьезной реформы –
на какие изменения в институциональной среде можно рассчитывать и каким
образом их осуществить.
Таблица 9
Институциональные ограничения
на пути решения экономических задач
Задача
Основные средства
решения проблемы
Институциональные
ограничения
Снижение макрорисков,
укрепление доверия
инвесторов
Пенсионная реформа,
адресная социальная
поддержка
Патерналистская политика
Сокращение теневого
сектора
Незащищенность
собственности
Повышение
инвестиционной
привлекательности
Снижение рисков потери
собственности
Слабая защищенность прав
собственности
Увеличение доходности
инвестиций за счет
снижения налоговых
и трудовых издержек
Патерналистская политика,
геополитическая политика
Условия для
эффективного
распределения ресурсов
Усиление механизмов
«созидательного
разрушения»
Ограничение входа на
рынки, промышленный
патернализм
Более сильные стимулы
для участников экономик
Сокращение
государственного
участия в экономике
Борьба за ренту
Отказ от неоправданной
поддержки
производителей
Промышленный
патернализм
Поддержание ключевых
механизмов
модернизации
экономики
Политика интеграции
в мировую экономику,
привлечение прямых
иностранных
инвестиций, поддержка
экспорта
Ограничение входа на
рынки, слабая
защищенность прав
собственности. Геополитика
Важно сознавать, что изменение институциональных рамок требует не
63
формальных мер, а более глубоких изменений: пересмотра приоритетов, правил
игры и создания новых стимулов. Это очень сложная политическая задача,
взяться за которую могут заставить только чрезвычайно веские причины.
Важным стимулом могло бы стать осознание элитами экономических
и политических рисков уклонения от глубоких реформ. Прежде всего без
проведения бюджетной консолидации ликвидные средства, накопленные
в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, окажутся
исчерпаны в течение года-полутора. После этого дестабилизация рынка нефти
(а накопленный опыт показывает, что к такому сценарию необходимо быть
готовым в любой момент) вызовет серьезный финансовый кризис. Если
социальная стабильность – важный приоритет, то необходимо как можно
скорее восстановить израсходованный в последние годы запас бюджетной
прочности.
Основные резервы сокращения расходов, если говорить
о функциональной классификации, сосредоточены в сферах социальной
политики, поддержки экономики и обороны. Однако экономия по первому
направлению несовместима с патерналистской моделью, по второму – с
«промышленным патернализмом», по третьему – с приоритетом
геополитических задач. В функциональном разрезе имеются большие
потенциальные возможности экономии бюджетных средств при проведении
госзакупок и госинвестиций, однако в обоих случаях использование этих
резервов проблематично, поскольку привело бы к сокращению ренты,
получаемой «распределительными» элитами. Увеличить поступления
в бюджет, не повышая налоговые ставки теоретически можно было бы за счет
вывода экономики из тени и ее деофшоризации. Но такая возможность
вызывает сильные сомнения, поскольку это также наталкивается на
институциональные ограничения. Действительно, офшорная регистрация
большей части крупных компаний представляет собой способ их адаптации
к слабой защищенности собственности, а уход среднего и мелкого бизнеса
в тень во многом – реакция на избыточное регулирование и силовое давление
64
со стороны государства. Иными словами, здесь мы имеем дело с «защитными»
институтами, используемыми относительно слабыми участниками экономики.
Ответственные и дальновидные элиты не должны обольщаться
соблазнами легкого решения наших масштабных экономических проблем.
Такое решение предлагает, например, программа «Экономика роста»
засчетльготногокредитованияинвестиционныхпроектов. Однакоавторы
программы не объясняют, почему даже в период избытка ликвидности у банков
(как в первом полугодии 2016 г.) они не увеличивают инвестиции в российскую
экономику. Единственное возможное объяснение состоит в том, что не
находящие частного финансирования проекты имеют слишком высокие риски.
Следовательно, «простое решение» состоит в принятии на себя этих рисков
государством. Но тогда непредвиденные потери в ходе реализации проектов
(реальность которых иллюстрирует пример ВЭБа) способны привести
к серьезному финансовому кризису в масштабе страны.
Комплексный (экономический и политический) характер
фундаментальных программ требует, чтобы они разрабатывались совместно
экспертами и властью. Дело экспертов – предлагать возможные способы
смягчения институциональных ограничений и оценивать вероятный эффект
каждого шага. Задача власти – отбирать приемлемые и перспективные
варианты и обеспечивать их согласование с элитными группами.
Если говорить о конкретном содержании программы, то в первую
очередь отмечу два связанных элемента, без которых успешное экономическое
развитие невозможно. Для того чтобы вывести экономику из застоя
необходимо прежде всего сделать эту задачу приоритетной (в последние годы
интересы экономического развития явно стали вторичными по сравнению
с соображениями безопасности и геополитики). Требуется также создать
условия для скорейшего возврата к прежнему курсу на интеграцию России
в мировую экономику, что необходимо для притока передовых технологий
(в частности, по каналу ПИИ), заимствования современных институтов
и поддержания конкуренции в экономике, без которой компании потеряют
65
стимулы к развитию.
Среди других направлений расширения институциональных рамок
наиболее реалистичны изменения, проведение которых зависит в основном от
центрального правительства. Первым кандидатом представляется частичный
отказ от политики патернализма. Вряд ли это немедленно скажется на
электоральной поддержке власти. В перспективе же такой отказ не будет иметь
серьезных негативных последствий в случае, если будет компенсирован
последующим общим ростом экономики, обеспечивающим повышение уровня
жизни. Отказ от патернализма открыл бы путь для решения многих важнейших
проблем.
- проведения глубокой пенсионной реформы, способной по-настоящему
решить проблемы, вызванные старением населения;
- реформирования механизмов социальной политики – перехода от
поддержки населения к поддержке нуждающихся;
- высвобождения части рабочей силы для снижения давления на
заработную плату на рынке труда.
Следующим кандидатом выглядит смягчение механизмов
«промышленного патернализма». Это подразумевает кардинальное
реформирование форм поддержки отраслей (таких, как нефтепереработка)
и компаний. Тем самым усилятся механизмы перераспределения ресурсов
в экономике, то есть активизируется один из ключевых каналов повышения ее
конкурентоспособности. Далее представляется возможным сокращение
прямого участия государства в экономике. Предпосылку для этого создает
снижение привлекательности компаний реального сектора в условиях падения
цен на нефть и, соответственно, сокращения объема распределяемой там
природной ренты. Кроме того, ныне государственные и квазигосударственные
компании оказываются потенциальным источником неявных рисков – при
ухудшении внешней конъюнктуры они могут потребовать масштабной
бюджетной поддержки; государству важно избавляться от всех источников
рисков.
66
Трудность проведения институциональных реформ породила большое
число работ, посвященных способам сделать их более приемлемыми. Среди
предложений можно отметить рекомендацию объединять реформы таким
образом, чтобы потери влиятельных элитных групп от одних изменений
компенсировались выигрышем (не обязательно материальным) от других.
Важное условие состоит также в необходимости обеспечивать справедливое
с точки зрения общественного восприятия распределение бремени реформ. В то
же время сопротивление реформам существенно возрастает в случае
преобладания в обществе краткосрочных интересов и низкого доверия.
На первый взгляд может показаться, что перечисленные выше шаги
с точки зрения властных элит имеют серьезные негативные последствия –
опасность повышения социального недовольства и ослабления лояльности
бизнеса. Но необходимо сознавать, что это отчасти компенсируется снижением
нагрузки на государственный бюджет и тем самым уменьшением риска
финансового кризиса. Более того, если рассматривать ситуацию в средне- и тем
более долгосрочной перспективе, то отказ от патернализма и принятие
принципа «созидательного разрушения» не подрывает, а укрепляет
политическую стабильность. На самом деле такие институциональные
изменения означали бы переход от статической стабильности к динамической
устойчивости – режиму более сложному, но обеспечивающему бóльшую
надежность за счет способности адаптироваться к различным шокам и потому
совместимому с развитием. Это можно образно сравнить с заменой режима
фиксированного обменного курса на режим плавающего курса: краткосрочная
волатильность при этом повышается, но зато удается избежать настоящих
потрясений, таких как кризис 1998 г., вызванный отказом адаптировать
обменный курс к более низким ценам на нефть.
Следует также сознавать, что сохранение в неизменном виде нынешних
институтов фактически означает отказ от важнейших механизмов развития.
Такая цена не казалась слишком высокой в условиях растущих цен на нефть,
автоматически обеспечивающих рост экономики. Однако в новых условиях,
67
когда цены на нефть превратились из источника роста в фактор риска, отказ от
«созидательного разрушения» обрекает экономику на длительную стагнацию,
что также представляет собой серьезнейший политический риск. Если удастся
провести все или существенную часть указанных изменений
институциональных рамок, то далее необходимо проведение ряда собственно
экономических реформ, направленных на решение следующих задач:
– восстановление текущей и долгосрочной бюджетной
сбалансированности;
– реформирование работы остающихся госкомпаний, госкорпораций
и монополий;
– борьба с дальнейшим ростом доли оплаты труда в структуре ВВП
в условиях негативных демографических трендов.
В дальнейшем потребуется новое постепенное расширение
институциональных рамок за счет облегчения равного допуска для всех
участников к госзакупкам, реализации госинвестиций, распределению ресурсов
и т.п., а также снижения силового давления на бизнес и рисков потери
собственности. На этом этапе более перспективным выглядит «эволюционный»
подход к институциональным реформам, подразумевающий, что изменения
инициируются не «сверху», а снизу, в результате экспериментов на более
низких уровнях системы государственного и муниципального управления
и последующего отбора вариаций, дающих лучшие результаты.
Источником изменений может служить также накопление позитивных
изменений в результате выработки ответов на возникающие вызовы. Однако
такой путь совершенствования институтов также требует серьезных изменений
в проводимой политике. Так, важное условие здесь – предоставление
дополнительных степеней свободы субфедеральным органам власти
и формирование у них стимулов поддерживать развитие экономики, которые
явно недостаточны в настоящее время.
Любую из предлагаемых реформ легко отвергнуть: можно сказать, что
снижение социальных расходов или рост безработицы (даже небольшой)
68
неприемлемы, поскольку по Конституции РФ наша страна – социальное
государство, сокращение расходов на оборону будет угрожать безопасности
страны и т.д. Однако следует сознавать, что если окажутся отвергнуты все
реформы, это автоматически обречет российскую экономику на длительный
застой. Нет ни одной страны, которая демонстрировала бы динамичное
развитие при слабых экономических институтах, дорогом труде, больших
социальных расходах и больших расходах на оборону. Для развития экономики
(хотя бы ограниченного) нужно компенсировать имеющиеся слабости какими-
то преимуществами. Подобно классическому принципу «невозможной троицы»
можно сформулировать принцип «несовместимой пятерки»: никакая страна не
может одновременно быть социальным государством, позиционироваться как
сверхдержава, иметь дорогой труд, высокие риски ведения бизнеса и высокие
темпы экономического роста. Эти условия невозможно сочетать, и мне не
известно ни одного исключения из данного правила. К сожалению, сегодня
явная слабость институциональной среды в нашей стране ничем не
компенсирована. Пока ситуация не изменится, наиболее вероятным сценарием
на будущее остается «потерянное десятилетие по-российски».
Проведенный анализ показал, что развитие российской экономики
в настоящее время жестко ограничено институциональными рамками, при
которых невозможно рассчитывать на темпы роста ВВП выше 2%. Для России
сейчас как никогда актуальна разработка экономической программы, и здесь
предстоит сделать выбор из четырех принципиально разных вариантов. Первый
путь выглядит наиболее простым, он предполагает лишь «насыщение
экономики деньгами». Но на самом деле этот вариант только создает
дополнительные риски для государственных финансов, и его принятие сулит
скорее потерю драгоценного времени и накопление дополнительных рисков,
чем действительное решение хронических проблем, стоящих перед российской
экономикой. Другой путь – подготовка амбициозного плана реформ,
предлагающего правильные подходы к «лечению» экономики, но не
учитывающего готовность к таким реформам ни власти, ни влиятельных элит.
69
Такая программа, скорее всего, останется на бумаге, даже при очень высоком
уровне ее поддержки. Третий вариант – политика «малых дел», то есть
накопление мелких изменений в надежде, что рано или поздно они приведут
к серьезным институциональным сдвигам. Однако российская практика
показывает, что если изменения несущественны, они не оказывают видимого
влияния на состояние дел, если же значительны, то просто игнорируются.
Указанные подходы не позволят даже провести бюджетную консолидацию,
остро необходимую для восстановления хотя бы минимального
макроэкономического «запаса прочности» перед лицом возможных новых
перепадов цен на нефть. Наконец, четвертый путь – проведение властью
и элитами согласованной коррекции институциональных рамок, что позволит
восстановить доверие инвесторов и активизировать основные механизмы
экономического роста.
В истории немало примеров стран, которые предпочли политическую
стабильность развитию, за что через некоторое время поплатились переходом
на роль мировых аутсайдеров. Есть и примеры стран, где элиты и лидеры
пошли на глубокие институциональные изменения (как Китай при Дэн
Сяопине), усложнив себе жизнь, но в перспективе сделав свои страны намного
богаче и сильнее. Проведенный анализ показывает, что надежды возродить
экономический рост не меняя институциональные рамки иллюзорны
и фактически будут означать выбор первого пути.
70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Социально-экономическое развитие, соответственно, включает в себя
слагаемые как социального, так и экономического развития, имеющее в
качестве основных целей рост доходов, повышение эффективности в
образовании, здравоохранении, борьбу с нищетой, улучшение качества
окружающей среды, повышение уровня возможностей, обогащение культуры.
Социальным называется государство, политика которого направлена на
создание каждому гражданину условий, обеспечивавших бы ему достойную
жизнь, социальную защищенность независимо от экономического, финансового
положения, уровня образования и других факторов. Основной целью
социально-экономического развития для большинства стран мира и их
регионов является улучшение качества жизни населения.
В соответствии с 1-ой оценкой, в 2016 г. произведенный ВВП составил
86044 млрд. руб. Снижение ВВП замедлилось до 0.2 % г/г. В структуре ВВП по
источникам доходов снизилась доля валовой прибыли и валовых смешанных
доходов, на фоне увеличения удельного веса доли оплаты труда наемных
работников и сокращения чистых налогов на производство и импорт. Со
стороны расходов – динамику произведенного ВВП поддержали
инвестиционный (3,3 % г/г) и внешний спрос (2,3 % г/г), в то время как
потребительский показал отрицательную динамику (-3,8 % г/г).
Динамика доходов консолидированного бюджета в связи со снижением
цен на энергоносители существенно снизилась с конца 2014 г. За этим
последовало снижением темпов роста расходов консолидированного бюджета.
Тем не менее, с 2013 г. наблюдается рост дефицита консолидированного
бюджета. В 2016 году дефицит консолидированного бюджета России составил
3,142 триллиона рублей, что почти на 11,5 процентов больше, чем годом ранее.
Доходы консолидированного бюджета в прошлом году составили
28,18триллиона рублей, а расходы – 31,32 триллиона рублей.
Совокупный объем государственного долга возрос за декабрь 2016 г. на
177,65 млрд. руб., или на 1,6 %, а в целом за прошедший год – на 157,89 млрд.
71
руб., или на 1,4 %. Таким образом, объем государственного долга по состоянию
на 1 января 2017 года составил 11109,8 млрд. руб., или 12,9 % ВВП против
10951,91 млрд. руб. - на начало 2016 года (13,1 % ВВП)/
В 2016 году падение денежных доходов российских семей
продолжилось, несмотря на небольшой рост реальной заработной платы,
обусловленный снижением темпов потребительской инфляции (табл. 3). При
этом продолжилось снижение реальных доходов зависимых слоев населения (в
том числе пенсионеров). Рост реальных доходов работающих граждан будет
стимулировать восстановление потребительских расходов.
Высокие темпы падения реальных доходов сохраняются, несмотря на
снижение годовой потребительской инфляции (7,1% в среднем за 2016 год
после 15,5% в 2015 году и 7,8% в 2014 году), что связано с сильным
замедлением роста номинальных доходов населения – за 2016 год они выросли
лишь на 1%.
Среди актуальных проблем государственного регулирования социально-
экономического развития РФ следует назвать следующие.
1. Недостаток информации для принятия эффективных решений.
2. Низкая эффективность государственного вмешательства в экономику.
3. Высокие налоги.
4. Значительные расходы на государственный аппарат.
5. Высокая степень бюрократии.
Для решения указанных проблем автором предлагаются следующие
мероприятия.
1. Снижение макрорисков, укрепление доверия инвесторов.
2. Повышение инвестиционной привлекательности России в целом и ее
регионов.
3. Созданий условий для эффективного распределения ресурсов.
4. Создание более сильных стимулов для участников экономик.
5. Поддержание ключевых механизмов модернизации экономики.