52
политика, обобщающее и индикативное планирование экономического
развития, акцентированное проведение инвестиционной и инновационной
политики, регулирование регионального развития и создание цивилизованного
экономического федерализма, генезис крупных корпоративных структур в
сочетании со средним и малым предпринимательством, разработка и
установление границ социальной ограниченности и создание «единого
социального российского пространства», борьба с коррупцией и
криминализацией экономики.
53
3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Проблемы государственного регулирования социально-
экономического развития Российской Федерации
Различные аспекты государственного регулирования экономики
изучаются и обсуждаются уже несколько веков как теоретиками, так и
практиками государственного управления и экономики. Всё это время идет
поиск новых способов обеспечения роста общественного благосостояния,
выбор наиболее подходящих механизмов в той или иной экономической
ситуации, продолжаются попытки достижения компромисса между
различными группами интересов при принятии решений о регулировании.
Ещё в XV веке меркантилисты уделяли особое внимание необходимости
активного вмешательства государства в хозяйственную деятельность, прежде
всего, в виде протекционистской политики, запрещающей или ограничивающей
ввоз и вывоз определенных товаров, а также покровительства мануфактурам,
торговым и ремесленным компаниям.
Напротив, физиократы были убеждены, что только предоставление
полной свободы действия естественных законов способно осуществить общее
благо, и требовали от государственной власти не вмешиваться в экономические
отношения.
Представители классической школы также считали, что экономика
обладает способностью к саморегулированию, и государство не должно
вмешиваться в экономическую жизнь общества, а лишь обеспечивать
необходимые условия для производства и торговли.
После Первой мировой войны и Великой депрессии 1929-1933 годов
мировое сообщество вновь склонилось в сторону активного государственного
регулирования экономики. Сложившаяся обстановка наглядно
продемонстрировала провалы в самостоятельном развитии рынка и уязвимость
нерегулируемой экономики. Кроме того, требовалось устранить последствия
вышеуказанных событий. Популярность стали набирать — а впоследствии и
реализовываться на практике — идеи кейнсианства, доказывающие
54
необходимость активного вмешательства государства в макроэкономическое
функционирование рыночного хозяйства по усмотрению правительства в
зависимости от состояния экономической конъюнктуры. Кейнсианство
занимало доминирующую позицию во взглядах представителей научных и
политических кругов более тридцати лет.
В начале 1970-х годов ухудшение экономической ситуации снова
изменило тренды государственного регулирования экономики. В мире началась
так называемая «лихорадка дерегулирования». На смену кейнсианству пришли
идеи неоклассиков, обосновывающие необходимость регулирования лишь
отдельных элементов рыночной системы, в общем и целом признавая её
самостоятельность. Государство при этом должно формировать и поддерживать
условия, необходимые для эффективного функционирования рынка и
предпринимательства: обеспечивать охрану закона и порядка, прав
собственности, культивировать и защищать конкуренцию, здоровое,
неинфляционное денежное обращение, проводить налоговую политику,
стимулирующую предпринимательство. Все это позволяет обеспечить условия
для эффективного функционирования экономики и даёт шанс всем членам
общества реализовывать свои возможности. Излишнее вмешательство
государства лишь вызывает диспропорции в саморегулируемой рыночной
системе.
Представители институционализма более благосклонно относятся к
государственному вмешательству в рыночную экономику, объясняя это
воздействием на текущую ситуацию множества факторов как экономического,
так и неэкономического характера, которые необходимо регулировать.
Неоинституционалисты утверждают, что государство является ведущей силой
преобразований общества, однако оно не обладает — так же, как и рыночные
структуры — полной информацией и не имеет возможности ликвидировать все
транзакционные издержки при принятии решений. Однако следует отметить,
что не все авторы, принадлежащие к данному направлению, положительно
оценивают активную роль государства в экономике. Например, известный
55
представитель вирджинской школы Дж. Бьюкенен и его сторонники
придерживаются тезиса о том, рынок функционирует несовершенно, но это не
значит, что государство сделает его лучше. Следовательно, необходимо найти
пути ограничения государственного регулирования.
Таким образом, на сегодняшний день сосуществуют разнообразные
взгляды на необходимость и направления государственного регулирования
экономики. Все они сходятся в том, что полностью устранить государство из
экономики невозможно, и различаются в предлагаемых элементах
экономических отношений, процесса производства и торговли, через которые
необходимо воздействовать на всю экономическую систему.
Применение различных концептуальных подходов, методов и
инструментов регулирования в разные периоды истории было обусловлено
изменением целей социально-экономического развития, динамикой рыночной
конъюнктуры, политическими режимами и состоянием государственного
аппарата, влиянием тех или иных учений. Говорить о единой тенденции
развития государственного регулирования в различных странах нельзя, однако
выделяется общий вектор: переход от регулирующего государства через
дерегулирование к качественному регулированию.
Среди актуальных проблем государственного регулирования социально-
экономического развития РФ следует назвать следующие.
1. Недостаток информации для принятия эффективных решений.
Причина принятия программ и планов действий, не приносящих значительного
эффекта и даже ошибочных, кроется в том, что правительство не обладает в
полной мере достаточной информацией об истинном положе- нии дел. В
условиях рыночной экономики часть информации утаивается субъектами
рыночной экономики. Нет никаких оснований раскрывать информацию о
расходовании доходов, структуре затрат, использовании новых технологий и
пр. Предприятие рассматривает эту информацию как коммерческую тайну,
раскрытие которой может быть использовано конкурентами в свою пользу.
Некоторую информацию органам власти сложно собирать ввиду того, что
56
экономические субъекты не учитывают эти данные. Например, население
страны не рассчитывает с достаточной точностью направления расходований
денежных средств, использование свободного времени, степень удовлетворения
потребностей и пр. Органы статистики пытаются собрать информацию о
теневой экономике, коррупции, уровне бедности населения и пр. через
проводимые обследования, введение оценочных показателей, поправочных
коэффициентов и пр.
Так, например, за счет средств федерального бюджета проводятся
обследования доходов и расходов домохозяйств. В обследуемых семьях ведутся
журналы и ведомости поступлений денежных средств и направлений их
расходования, заполняются опросные листы. Всего на территории РФ
объектами обследования выступают 47 255 домохозяйств (32 980 в городах, 14
275 в сельской местности). Аналогично ведется сбор информации о жилищных
условиях, наличии предметов длительного пользования и пр. Такой сбор
информации значительно проясняет экономическую ситуацию, но в полной
мере точности не обеспечивает. Современная экономическая ситуация не
является исключением.
Истинный размер теневого импорта, незарегистрированная занятость и
доходы нерезидентов, размер валютных спекуляций, реальные потери
предприятий от введенных санкций – вот далеко не полный перечень
показателей, требующих точной оценки в связи с изменением ситуации. В
Федеральной службе государственной статистики, на наш взгляд, необходимо
совершенствовать методику сбора некоторых показателей. Так, ежемесячно
проводится анкетирование предпринимателей с целью определения трудностей
и проблем в ведении бизнеса. Указанную анкету можно построить таким
образом, чтобы выявить основные изменения в связи с введением санкций.
Пока это показатель отражает текущее состояние. Так, индекс
предпринимательской уверенности в апреле 2015 г. по сравнению с декабрем
2014 г. повысился в добывающих производствах с –7 до –5 %, в
обрабатывающих производствах с –10 до –5 %, и понизился в производстве и
57
распределении электроэнергии, газа и воды с 4 до –14 %.
2. Низкая эффективность государственного вмешательства в экономику.
В условиях рыночной свободы невозможно применять приказные
методы, заставить экономических субъектов беспрекословно выполнять
принимаемые властью решения. Вследствие этого многие правительственные
меры носят обычно косвенный характер. Они направлены на создание условий,
при которых физические и юридические лица будут осуществлять желаемые
действия. Но косвенное воздействие требует особой тщательности при
разработке государственных программ. Ведь поведение субъектов может
существенно отличаться от того, что ожидает власть. Некоторые
обстоятельства упускаются из виду, а они оказывают существенное
воздействие на реакцию населения и предприятий.
В экономической науке появилась теория рациональных ожиданий.
Значительный вклад в эту теорию внес американский ученый Роберт Эмерсон
Лукас младший, лауреат Нобелевской премии по экономике в 1995 году.
Согласно этой теории политика правительства, направленная на субъекты без
учета их реакции на действия власти, обречена на неудачи
41
.
При проведении современной экономической политики правительство
России столкнулось с указанными явлениями. Многие антикризисные меры
Центробанка РФ неэффективны в условиях недоверия населения к
принимаемым мерам. Безусловно, свежа память о финансовом кризисе 1998
года, поэтому призывы не покупать валюту в конце 2014 года оказались
напрасными. Спекулятивные ожидания на валютном рынке являются
преобладающими.
Наконец, низкая эффективность государственных решений может быть
связана с тем, что для решения проблем используется недостаточно ресурсов,
применяются не те меры, которые способствовали бы развитию. Предположим,
правительство ставит задачу стимулирования рождаемости. Если при этом
41
История экономических учений: учеб. пособие / под ред. В Автономова, О. Ананьиной, Н. Макашевой. – М.:
ИНФРА-М, 2016. – С. 552.
58
будут применяться небольшие по размеру пособия по уходу за ребенком,
рождаемость вряд ли повысится. Аналогично, размеры валютной интервенции
со стороны Центробанка РФ оказались недостаточными для того, чтобы
преодолеть тенденцию ослабления российского рубля в конце 2014 года.
3. Высокие налоги.
При выполнении экономических, политических, социальных функций
правительство осуществляет перераспределение общественных ресурсов. Само
правительство «не сеет и не пашет», финансовые ресурсы формируются за счет
налоговых поступлений. Поэтому в странах со смешанной экономикой
налоговые ставки обычно высоки.
Что касается российской налоговой политики, то во многом она в
настоящее время является вынужденной. Первоначально задумывалось
увеличение акцизов, но в условиях роста инфляции эта инициатива властей
заморожена. В 2015 году налоговая нагрузка фактически не выросла. Снижение
цен на нефть также не способствует наполняемости бюджета. Сложилась
парадоксальная ситуация. В настоящее время к традиционным
государственным задачам, которые требуется решать, добавились и усилились
антисанкционная, импортозамещающая, инновационная стратегия. Однако
ресурсы для решения этих глобальных задач даже сократились.
4. Значительные расходы на государственный аппарат.
Общество вынуждено нести определенные расходы не только на то,
чтобы финансировать определенные направления деятельности государства, но
и оплачивать расходы на содержание административных структур. На конец
2016 года в разных ветвях власти работало 1,5 млн чел. государственных
служащих. Отчетные данные по государственным внебюджетным фондам РФ
показывают, что расходы на содержание аппарата составляли в 2016 году: по
Пенсионному фонду – 2,1 %, по фонду ОМС – 1,5 %, по ФССС – 4,1 %.
Несмотря на призывы урезать заработную плату госслужащим, общие
государственные управленческие расходы по-прежнему высоки. Расходы на
обеспечение национальной безопасности и правоохранительную деятельность
59
составляют около 7,5 % консолидированного бюджета РФ в 2016 году.
5. Бюрократия.
Особая посредническая роль органов власти, иерархическая система
движения материальных ценностей и финансовых средств, способствуют
бюрократии. Для того чтобы получить необходимую помощь от органов
власти, физическим и юридическим лицам приходится собирать бесчисленные
документы и справки, долго дожидаться результата. Объективность
существования бюрократической системы распределения государственных
ресурсов определяется их ограниченностью, привлекательностью
государственных заказов для бизнеса.
Указанные недостатки государственного вмешательства в экономику
являются объективно обусловленными, связанными с особым местом органов
власти в общественной системе. Они существуют во всех странах с рыночной
экономикой, в том числе в России. Подобные проблемы способствуют тому,
что некоторые ученые-экономисты стали выступать против усиления
экономической роли государства. Однако в реальности невозможно, например,
без государственного участия развивать науку, поддерживать
обороноспособность, преодолевать природные катаклизмы и пр.
Эффективность государственной экономической политики во многом
определяется тем, как преодолеваются указанные проблемы.
3.2. Поиск путей решения проблем государственного регулирования
социально-экономического развития Российской Федерации
В нашей стране традиции государственного регулирования эко- номики
только складываются, так как рыночные отношения сформировались
относительно недавно. Государственная политика в эти годы была
преимущественно антикризисной. За период с начала 90-х годов Россия
пережила трансформационный спад, финансовый кризис 1998 года, финансово-
экономический кризис 2008 года. Теперь правительство вынуждено принимать
меры по преодолению последствий экономических санкций. При разработке
экономической стратегии правительство должно учитывать пределы и
60
возможности вмешательства в экономику.
Следует также иметь в виду следующие обстоятельства:
1) важно хорошо представлять, к каким последствиям может привести
война санкций, прогнозировать отрицательные последствия, определить
масштабы потерь;
2) ресурсов для выполнения государственных программ относительно
немного, поэтому необходимо рациональное и бережливое расходование
средств, четкость в исполнении решений, продуманность принимаемых
программ;
3) успехи в антисанкционной государственной экономической политике
будут зависеть от активности бизнеса внутри страны, что следует органам
власти всячески поддерживать;
4) необходимо создавать антисанкционный потенциал, активизировать
работу реального сектора экономики на структурную перестройку и
наращивание мощностей.
Ни в коем случае органам власти не следует надеяться на то, что
внешние условия развития улучшатся (например, повысится цена на нефть, что
сейчас и происходит). Меры по обеспечению устойчивости российской
экономики не должны быть временными, конъюнктурными, связанными только
с санкциями. Устойчивость российской экономической системы к внешним
угрозам должна быть стратегической целью российской власти.
Проведенный выше анализ показал, что основным препятствием для
развития российской экономики служат жесткие институциональные рамки,
которые вряд ли позволят ей расти со скоростью выше 2% в год. Более того, эти
рамки ограничивают не только долгосрочные темпы экономического роста, но
и возможности макроэкономической коррекции, которая срочно требуется для
адаптации к новому уровню цен на нефть. Таким образом, единственный
способ вывести российскую экономику из стагнации – разработка и реализация
комплексной программы, предусматривающейкак изменение
институциональных рамок, так и проведение собственно экономических
61
реформ.
К сожалению, в нашей стране преобладает противоположный подход.
Во-первых, явно видна тенденция отделения экономических программ
правительства от институциональных реформ (еще из программы Грефа был
изъят раздел о совершенствовании государственного управления
42
. Во-вторых,
попытки улучшить институциональную среду носят достаточно робкий
характер, ставка делается не на системный подход, а на проведение точечных
мер. Потенциал такого подхода очень ограничен: технические меры, не
поддержанные глубокими институциональными реформами, в лучшем случае
могут повысить долгосрочные темпы роста ВВП с 1,5 до 2%, но не способны
вывести экономику на траекторию успешного догоняющего развития,
подразумевающую устойчивый рост со скоростью не менее 4% в год.
Ранее были сформулированы основные макроэкономические,
структурные и институциональные проблемы, которые требуется решить для
перехода к новой модели экономического роста. Кратко перечислю их,
с небольшой актуализацией. Прежде всего необходимо восстановить
бюджетную устойчивость, нарушенную падением цен на нефть, что
в частности позволит вновь завоевать доверие инвесторов. Следующий шаг –
обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы, которой
угрожает старение населения
43
.
Вторая часть – проведение структурных реформ: сокращение участия
государства в экономике, повышение эффективности государственного сектора
(изменение форм государственной поддержки отраслей и компаний,
совершенствование механизмов реализации госинвестиций и т.д.),
реформирование управления в монопольных секторах, проведение реформ на
рынке труда и т.д. Наконец, третья часть – институциональные реформы:
повышение защищенности собственности, устранение барьеров для входа на
42
Дмитриев М., Юртаев А. Стратегия-2010: итоги реализации 10 лет спустя // Экономическая политика. – 2010.
- № 3. – С. 112.
43
Кудрин А., Гурвич Е. Новая модель роста для российской экономики // Вопросы экономики. – 2014. - № 12. –
С. 34.