12
1. между государством и населением, то есть гражданами;
2. между государством и бизнес-структурами;
3. между ветвями государственной власти;
4. между государством и государственными служащими.
Первые две модели подразумевают выстраивание отношений в деле
предоставления и получения государственных и муниципальных услуг, а
также обеспечения доступности информации о деятельности органов власти.
Две последние модели относятся к внутриведомственному и
межведомственному взаимодействию органов власти.
В нормативно-правовых актах это выражается в повышении
эффективности подобной коммуникации посредством создания системы
межведомственного электронного документооборота и системы
межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), облегчающей
процесс предоставления услуг гражданам и организациям. Несложно
заметить, что центральной категорией при этом выступает «государственная
услуга». Как уже было сказано ранее, данное понятие появилось в России в
связи со вступлением в силу ФЗ № 210 «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг».
21
В нем законодатель дал
следующее определение государственным услугам – это «деятельность по 32
реализации функций федерального органа исполнительной власти
(Правительства РФ), государственного внебюджетного фонда,
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа
местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ,
которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных
нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами
21
ФЗ № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг».[электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99708 (дата
обращения 11.03.19)
13
субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные
услуги»
22
.
В число таких услуг входят оформление заграничного паспорта,
получение и замена внутреннего паспорта гражданина РФ, предоставление
сведений о налоговых задолженностях и проверка пенсионных накоплений.
Существует и другой тип услуг, соответствующий муниципальному уровню
власти. Речь идет об оказании муниципальных услуг, охарактеризованных в
выше обозначенном законе как «деятельность по реализации функций органа
местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в
пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по
решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и
уставами муниципальных образований».
23
Примерами муниципальных услуг являются выдача разрешений на
строительство, разрешений на установку рекламных конструкций на
территории муниципального образования, предоставление сведений из
Реестра муниципальной собственности МО, выдача разрешений на
переустройство и (или) перепланировку жилого (нежилого) помещения. Еще
недавно, чтобы получить государственную или муниципальную услугу,
например, оформить заграничный паспорт или заменить водительское
удостоверение, нужно было самостоятельно собрать комплект документов,
обойти множество инстанций, в каждой из которых отстоять очередь, чтобы
заполнить другие необходимые бумаги. И, если повезет и все будет
заполнено без ошибок, то пройти всю процедуру получится с первого раза.
Традиционный формат получения заявителем услуг - это траты не только
22
Горельченко А. С. , Хасаншин И. А. Системная диагностика эффективности исполнения
управленческих решений в рамках регионального электронного правительства//
Economics 2015 № 1 С. 5-9.
23
ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации и уставами муниципальных образований». ».[электронный ресурс]. URL:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99708 (дата обращения 11.03.19)
14
финансовые и временные, но и моральные. Еще в 2010 году было
подсчитано, что россияне, пытаясь получить государственные услуги, тратят
25 миллионов часов рабочего времени, издержки терпит и бизнес. В сумме
же это превращается в упущенные возможности для всей экономики
страны
24
.
Соответственно уровень удовлетворенности населения от процесса
получения государственных и муниципальный услуг оказывался крайне
низким. Это влияло также на формирование негативного отношения со
стороны граждан к органам государственной и муниципальной власти.
Внедрение же Электронного правительства, сопровождающееся переводом
услуг в электронный вид, предполагало изменение сложившейся ситуации -
повышение качества и доступности для граждан и организаций
государственных и муниципальных услуг, упрощение самой процедуры
взаимодействия с государством, а вместе с тем и формирование позитивного
отношения к органам государственной и муниципальной власти. В
утвержденной в 2013 году «Концепции развития механизмов предоставления
государственных и муниципальных услуг в электронном виде», содержатся
основные задачи данного развития:
25
1. обеспечить гражданам удобство и предсказуемость процедур
взаимодействия с органами, предоставляющими государственные и
муниципальные услуги, при получении подобных услуг;
2. минимизировать временные и финансовые расходы граждан,
связанные с получением государственных и муниципальных услуг;
3. обеспечить гражданам доступность различных каналов получения
услуг;
24
Горельченко А. С. , Хасаншин И. А. Системная диагностика эффективности исполнения
управленческих решений в рамках регионального электронного правительства//
Economics 2015 № 1 С. 5-9.
25
«Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных
услуг в электронном виде [электронный ресурс]. URL:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/99708 (дата обращения 11.03.19)
15
4. обеспечить заявителям единую точку доступа к услугам.
Работа над решением поставленных задач ведется достаточно активно.
Сегодня получить необходимые государственные и муниципальные услуги
заявитель может несколькими способами, например: обратившись за
помощью к offline-организациям, таким как Многофункциональный центр и
Центр общественного доступа; в режиме online через Портал
государственных и муниципальных услуг.
МФЦ - это «мостик» между гражданами, организациями и органами
власти, предоставляющими государственные и муниципальные услуги,
который работает по принципу «одного окна». Обращение в МФЦ
предполагает личную форму обращения для получения требуемых услуг.
Однако заявитель освобождается от необходимости «курсировать» между
инстанциями, так как после однократного обращения уже непосредственно
МФЦ начинает работу по взаимодействию с органами, предоставляющими
государственные и муниципальные услуги, то есть без личного участия
гражданина или организации.
Как уже было сказано, работа по переводу услуг в электронный вид
еще не завершена. Недостаточно быстро происходит перевод
муниципальных услуг в электронный вид. Здесь мы сталкиваемся с целым
рядом проблем, характерных для муниципальных образований, в том числе с
финансовой ограниченностью и неудовлетворительным качеством интернет-
связи. Большое Социологические исследования уровня удовлетворенности
граждан качеством государственных услуг: какой уровень сервиса ожидают
граждане значение в деле предоставления услуг населению имеет развитие
системы межведомственного электронного взаимодействия, способной
интегрировать федеральный, региональный и муниципальный уровни
управления. По мнению Анны Трахтенберг, старшего научного сотрудника
Института философии и права Уральского отделения РАН, кандидата
политических наук, данная система работает действительно не идеально,
16
однако это является общемировой тенденцией. В рамках экспертного
интервью, Анна Трахтенберг пояснила, что «сложность состоит в том, что
действует «лоскутная информатизация», то есть каждое ведомство
информатизируется на свой манер, в то время как СМЭД должно стать общей
средой, в которой происходит свободный документооборот».
Одной из причин, обуславливающих недостаточно высокие темпы
развития Электронного правительства в России, является в «пропуск хода».
Именно таким термином А. Д. Трахтенберг обозначает ситуацию, когда мы,
находясь «здесь и сейчас», смотрим уже на конечную цель и задаем
параметры будущего, а сам промежуток между настоящим и будущим ничем
не заполняется. Недоработки на промежуточном – настоящем, этапе, в
конечном счете, сводятся к тому, что изначальные критерии оказываются
недостижимыми. На самом этапе планирования необходимо детально
прописывать каждый шаг, а затем последовательно реализовывать тот самый
«промежуточный» этап. При этом необходимо учитывать как возможность
совершения ошибки, так и возможность достижения заявленной цели
альтернативным способом.
Прогнозируя переход органов власти к полной практике электронного
правительства, можно предсказать, что в среднесрочной перспективе будут
использованы все возможные каналы взаимодействия между властью и
обществом: прямое общение, телефонное, почтовое, но Интернет в
дальнесрочной перспективе станет приоритетным каналом взаимодействия.
Первый этап создания сети сайтов, реализующих информационно-
справочную функцию, и их объединения в рамках портала «электронное
правительство» близится к успешному финишу.
26
Второй этап — предоставление населению определенных услуг. Далее,
на третьем этапе развития государственного интернет-портала, возможно
26
Ларин А.А. Информационные технологии и эффективность государственного
управления. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/informatsionnye-tehnologii-i-effektivnost-gosudarstvennogo-
upravleniya (дата обращения 2.04.2019).
17
развитие интерактивных форм общения с населением — создание
специальных конференций, участие членов экспертных советов в
обсуждении актуальных проблем и т. д. Сайты в рамках программы
«Электронное правительство», реализация концепции «Открытое
правительство», открытые базы данных, Единый портал бюджетной системы
Российской Федерации подтверждают масштаб работ, проведенных органами
власти, включая деятельность по обеспечению информационной открытости.
Концепция открытости деятельности федеральных органов исполнительной
власти одобрена на заседании правительства Российской Федерации 5
декабря 2013 г. и стала обязательным документом для всех министерств.
Основными критериями открытости деятельности являются работа ведомств
с референтными группами общества, принятие планов деятельности на
период до 2018 г., составление публичной декларации целей и задач на год,
регулярное размещение информации о своей деятельности на сайтах,
проведение независимой антикоррупционной экспертизы, а также
взаимодействие с журналистами, общественными советами и
общественными объединениями. Однако министерства и ведомства России
оценивают свою открытость по реализации концепции открытости
деятельности на 110 баллов из 300 возможных, т. е. ниже среднего уровня.
Такие данные самообследования федеральных 113 органов власти
представлены на заседании правительственной комиссии по координации
деятельности открытого правительства. В ходе самообследования 63 органа
государственной власти оценили свою деятельность по следующим
параметрам: понятность; информационная открытость; работа с
обращениями граждан, референтными группами, общественным советом;
публичная отчетность; публикация планов деятельности; открытость данных;
антикоррупционная работа и работа пресс-служб.
27
27
Костенников М.В., Куракин А.В., Кулешов Г.Н., Несмелов П.В. Административно-
правовое регулирование информационного обеспечения государственной гражданской
службы в контексте противодействия коррупции // Административное и муниципальное
право. - 2012. - № 10. - С. 25 - 39.
18
Среди основных причин оценки министерствами и ведомствами низкой
степени открытости деятельности следующие. Это формальное отношение к
задачам о публикации информации: 37 из 83 субъектов полностью
выполняют требования Бюджетного кодекса (т. е. приняли программный
бюджет и опубликовали приложение по установленной Бюджетным
кодексом РФ форме. Но при этом нет проработки по такому критерию как
понятность информации для граждан. Отсутствует отлаженные процессы
обратной связи органов власти с гражданами. Предоставленная информация
часто не актуальна. Многие федеральные исполнительные органы
государственной власти до сих пор не имеют достаточного представления о
сущности открытых данных. По нашему мнению, существующий разрыв в
постановке задач и уровнем их реализации недопустим. Реализация
нормативных требований к качеству размещения наборов, открытых данных
на сайтах федеральных исполнительных органов государственной власти
пока, к сожалению, находится на низком уровне. Разделы с открытыми
данными, паспорта наборов, сведения о структуре и ссылки на нее очень
часто оформляются некорректно, с существенными нарушениями требований
методических рекомендаций. Некорректная, неполная, устаревшая
информация не может привлечь интерес потребителей, а также затрудняет
качественный и оперативный обмен данными между государственными
структурами. Только контроль за количеством, а также качеством и
регулярностью обновления наборов открытых данных может обеспечить
полезность и востребованность данной информации. Для повышения
качества размещаемых наборов открытых данных, по нашему убеждению,
необходим эффективный механизм контроля исполнения существующих
нормативных требований. При этом методические рекомендации в текущей
редакции не охватывают всего спектра технологических и содержательных
вопросов размещения информации в форме открытых данных. Требования к
структуре наборов открытых данных, полноте отражения информации по
отдельным показателям могут быть включены в методические рекомендации.
19
Утверждение единой минимальной структуры для обязательных наборов как
на федеральном, так и на региональным уровнях обеспечит их
универсальность, а также гарантирует разработчикам приложений
единообразие машиночитаемой информации
28
.
Централизованное обеспечение нормативной и иной информацией,
понятной и ориентированной не только на все общество, но и на конкретные
целевые группы, позволит, по нашему мнению, повысить степень
информационной открытости деятельности исполнительных органов
государственной власти Российской Федерации, а в конечном итоге
повысить степень эффективности государственного управления.
Концепция открытости провозглашает четыре основных принципа,
последовательное и неукоснительное соблюдение которых при реализации
государственных полномочий и функций позволит органам исполнительной
власти реализовывать поступательное движение к открытости. Это:
− принцип информационной открытости;
− принцип понятности целей, задач, планов и результатов
деятельности;
− принцип вовлеченности гражданского общества;
− принцип общественного контроля и подотчетности.
Реализации названных принципов и выполнению поставленных задач
будет способствовать внедрение и совершенствование механизмов
(инструментов) открытости, перечень которых предусмотрен в Концепции
открытости, но не является исчерпывающим и может дополняться по итогам
мониторинга и обобщения лучшей практики. Вместе с тем, международный
опыт и российская практика свидетельствуют, что к числу наиболее
действенных механизмов относятся, прежде всего, те десять, которые
28
Ларин А.А. Информационные технологии и эффективность государственного
управления. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/informatsionnye-tehnologii-i-effektivnost-gosudarstvennogo-
upravleniya (дата обращения 2.04.2019).
20
предусмотрены в Концепции открытости. Одни из них уже определены в
российском законодательстве: − официальные сайты органов власти;
− открытые данные;
− обращения граждан и их объединений;
− общественные советы при органах исполнительной власти;
− взаимодействие со СМИ;
− независимая антикоррупционная экспертиза.
Другие только проходят период институционализации:
− публичные планы деятельности и ежегодные публичные декларации
целей и задач органов исполнительной власти;
− публичная отчетность;
− работа с референтными группами, экспертными и консультативными
советами;
− общественный мониторинг правоприменения; электронное
правительство: управление государственными информационными системами
214 IMS-2014
29
− обеспечение понятности нормативно-правового регулирования,
государственных политик и программ, разрабатываемых (реализуемых)
органами исполнительной власти. Отметим, что многие элементы Концепции
открытости коррелируют с международными подходами по обеспечению
транспарентности органов государственной власти.
30
Резюмируя вышесказанное, отметим, что концепция открытости
органов государственной власти, учитывает разработанная с учетом
отечественного и международного опыта обеспечения открытости
государственных органов. Концепция открытости провозглашает четыре
29
Смышляев С.М. Электронное государственное управление: региональный уровень
электронного правительства // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 3. -
С. 251 - 258
30
Ларин А.А. Информационные технологии и эффективность государственного
управления. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://cyberleninka.ru/article/n/informatsionnye-tehnologii-i-effektivnost-gosudarstvennogo-
upravleniya (дата обращения 2.04.2019).
21
основных принципа, последовательное и неукоснительное соблюдение
которых при реализации государственных полномочий и функций позволит
органам исполнительной власти реализовывать поступательное движение к
открытости.
1.3. Инструменты «электронного правительства» как фактор
совершенствования управленческой деятельности в субъектах
Российской Федерации
При создании модели оценки сайтов органов власти необходимо
ответить на несколько ключевых вопросов.
Во-первых, кто может оценивать открытость органов исполнительной
власти? Мониторинг открытости могут проводить органы законодательной
власти, вышестоящие органы, совещательные и координационные органы,
включающие представителей от общественности, бизнеса, СМИ, например,
Правительственная комиссия по координации деятельности открытого
правительства, общественные и экспертные советы при органах
исполнительной власти, общественные палаты, партийные организации,
профессиональные, общественные и иные объединения, которые вступают в
контакт с органами власти и т. д. В любом случае, оценка прозрачности и
открытости субъективна. Поэтому чем больше субъектов будет вовлечено в
процесс мониторинга, тем более объективные результаты будут получены.
Во-вторых, на каких принципах должна строиться оценка.
31
В рамках нашего исследования мы выделили следующие: 1)
методология оценки должна формально утверждаться после её обсуждения и
согласования со всеми заинтересованными сторонами, включая
оценивающих и оцениваемых; 2) система показателей должна быть
многоуровневой и включать универсальные показатели, позволяющие
проводить сравнения разных органов исполнительной власти, а также
31
Булгатова Ю.С., Дырхеев В.В. Информационные технологии как средство
модернизации государственного управления в современном обществе // Вестник
Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2018 № 1 . С. 8-14