6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ
ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ
ГРАЖДАН НА ЖИЛЬЕ ........................................................................................ 11
1.1. Обязательства и возможности государства по обеспечению жильем
отдельных категорий граждан, их юридическое закрепление ...................... 11
1.2. Доступность основных видов жилищного обеспечения для отдельных
категорий граждан, ее нормативные основы .................................................. 16
1.3. Мировой опыт обеспечения жильем граждан как мера социальной
защиты ................................................................................................................. 22
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛЬЕМ
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ ................................................................................................................. 34
2.1. Обеспеченность жильем граждан России как социальная проблема .... 34
2.2. Недостатки и пробелы в законодательстве о реализации прав
отдельных категорий граждан на жилье .......................................................... 42
2.3. Основные проблемы эффективности исполнения государством
обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан ........ 48
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ ПУТИ РЕШЕНИЯ ЖИЛИЩНОЙ ПРОБЛЕМЫ
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН ........................................................... 54
3.1. Совершенствование ценовой политики государства при осуществлении
государственной поддержки отдельных категорий граждан в приобретении
жилья ................................................................................................................... 54
3.2. Основные направления совершенствования системы правового
регулирования обеспечения жильем отдельных категорий граждан ........... 62
3.3. Определение системы основных принципов, позволяющих повысить
эффективность государственного регулирования в области обеспечения
жильем отдельных категорий граждан ............................................................ 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 76
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………83
7
ВВЕДЕНИЕ
Как установлено в Конституции РФ, права человека и гражданские
права являются высшей ценностью государства. Но практическая реализация
данного конституционного положения находится в прямой зависимости от
специфики и возможностей субъекта Российской Федерации, в котором
проживает конкретный человек.
Кроме того, динамика социальной защиты населения нестабильна. Как
известно, отсутствие концептуального подхода при формировании
законодательства приводит к низкой эффективности правовых актов и, как
следствие, к нарушениям прав граждан на социальную защиту.
В связи с нарастающими кризисными явлениями в российской
экономике, падением доходов населения и ростом цен на товары, особую
актуальность приобретает такое направление социальной защиты как
предоставление жилья отдельным категориям граждан.
Одними из приоритетных направлений социальной политики
Российской Федерации являются повышение благосостояния граждан и
снижение бедности, сокращение социальной поляризации в обществе. И в
этом свете обеспечение жильем приобретает особо важное значение.
Среди ученых широко распространено мнение, что неадекватное
предложение доступной арендной платы и занимаемого владельцами жилья
может привести к ряду негативных социальных последствий. При
исследовании вопроса доступности жилья довольно часто выделяются
несколько критериев доступности жилья. Исследования, оценивающие
пагубные последствия плохого качества жилья, затем суммируются, прежде
чем завершить обзор социальных последствий бездомности, наиболее
серьезного аспекта разрушения жилья. Такой комплексный подход призван
помочь политикам лучше понять связи между жилищными и социальными
вопросами, а также создать основу для сотрудничества между
государственным и частным секторами для определения социально
8
ответственных и прибыльных стратегий развития жилья. Семьи,
находящиеся в экономически неблагоприятном положении, часто живут в
районах с высокой концентрацией бедности из-за отсутствия доступного
жилья в других местах. Этот тип среды является проблематичным, поскольку
было обнаружено, что он оказывает негативное воздействие на местных
жителей. В данном исследовании рассматриваются связи между качеством
соседства, образованием, здравоохранением и преступностью.
Согласно Конституции РФ каждый имеет право на жилище, оно
неприкосновенно и никто не может быть произвольно лишен его.
Государственным и местным органам власти поручено содействовать
жилищному строительству и создавать условия для реализации права на
жилье. Он предоставляется малоимущим, другим гражданам, указанным в
законе, нуждающимся в жилье, бесплатно или по доступным ценам из
государственных, муниципальных и других жилищных фондов в
соответствии со стандартами, установленными законом (статьи 25 и 40).
Упомянутые конституционные принципы последовательно применяются,
хотя, как известно, жилищная проблема была и остается далеко не решенной.
Для его решения был направлен приоритетный национальный проект
«Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Практическое решение вышеуказанных и других задач, определяемых
конкретной ситуацией в регионе, требует повышения уровня организации
надзора и контроля за выполнением жилищного законодательства,
совершенствования работы контрольно-надзорных органов по охране жилья
граждан прав, что, в свою очередь, качественного совершенствования
методического обеспечения деятельности не только прокуроров, но и
должностных лиц надзорных органов, а также стимулирования самих
граждан к активной защите своих прав и законных интересов.
Научная разработанность темы. Вопросы предоставления жилых
помещений как мера социальной защиты отдельных категорий граждан в
последние годы довольно часто становится объектом научных исследований.
9
Так, в работах жилищному праву данная проблема рассматривалась такими
авторами, как: Э.А. Абашин, В.В. Авеков, В.В. Андропов, A.M. Афанасьев,
Л.Г. Белявский, Ю.Ф. Беспалов, А.Ю. Беспалов, Е.В. Зорина, А.Ю.
Касаткина, П.В. Крашенинников. В последние годы довольно активно эта
тема разрабатывается в направлении обеспечения жильем отдельных групп
социально незащищенных граждан. Например, в отношении детей-сирот за
последние пять лет изданы статьи таких авторов, как: Э.Г. Коротаева, Е.Н.
Селютина, Л.Н. Шохина, М.О. Юрченко.
С позиций менеджмента государственного управления данный вопрос
рассматривают Н.В. Малявкина, К.К. Плехотко, В.А. Холодов.
Таким образом, анализ научной литературы, посвященной
предоставлению жилых помещений как мере социальной защиты отдельных
категорий граждан наглядно показывает комплексную природу как самой
деятельности в рассматриваемой сфере, так и сложный, многоаспектный
характер повтор проблем, возникающих при ее осуществлении.
Цель данной работы – исследование обеспечения жильем отдельных
категорий граждан, выделение условий и критериев предоставления жилья,
определение правовых основ и социальной значимости данной меры
социальной защиты.
Поставленной целью продиктовано решение следующих задач:
1. Охарактеризовать обязательства и возможности государства по
обеспечению жильем отдельных категорий граждан, их юридическое
закрепление.
2. Рассмотреть доступность основных видов жилищного обеспечения
для отдельных категорий граждан, ее нормативные основы.
3. Изучить мировой опыт обеспечения жильем граждан как меру
социальной защиты.
4. Исследовать обеспеченность жильем граждан России как
социальную проблему.
10
5. Выявить недостатки и пробелы в законодательстве о реализации
прав отдельных категорий граждан на жилье.
6. Исследовать основные проблемы эффективности исполнения
государством обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий
граждан.
7. Изучить совершенствование ценовой политики государства при
осуществлении государственной поддержки отдельных категорий граждан в
приобретении жилья.
8. Рассмотреть основные направления совершенствования системы
правового регулирования обеспечения жильем отдельных категорий граждан.
9. Определить систему основных принципов, позволяющих повысить
эффективность государственного регулирования в области обеспечения
жильем отдельных категорий граждан.
Объект исследования – правоотношения, возникающие и
развивающиеся в исследуемой сфере в современный период развития
жилищного законодательства.
Предмет исследования представлен нормами действующего
российского законодательства, научными трудами и публикациями в
периодической печати, посвященными рассматриваемой тематике, а так же
материалами судебной практики российских судов.
Методы исследования: исторический; сравнительно - правовой;
логический, формально - юридический, социологический, системного
анализа, статистический и другие методы.
Структура работы продиктована поставленными целью и задачами и
включает введение, три главы, объединяющие девять параграфов,
заключение и список использованной литературы.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УЧАСТИЯ
ГОСУДАРСТВА В РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ
ГРАЖДАН НА ЖИЛЬЕ
1.1. Обязательства и возможности государства по обеспечению жильем
отдельных категорий граждан, их юридическое закрепление
Жилищный кодекс Российской Федерации
1
(далее – ЖК РФ),
вступивший в силу 1 марта 2006 г., содержит значительное количество
правил, определяющих полномочия органов государственной власти и
местного самоуправления в сфере жилья связи.
Основные из них возлагаются на эти органы: необходимость
обеспечить гражданам условия для осуществления их права на жилище, его
безопасность, неприкосновенность и недопустимость произвольного
лишения жилья, беспрепятственное осуществление прав, вытекающих из
отношений, регулируемых жилищным законодательством, и признание
владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями, а также
восстановление нарушенных жилищных прав, их судебная защита,
консервация жилья и использование жилых помещений в иных целях (ст. 1).
Чтобы граждане могли осуществлять свое право на жилище,
государственные органы и органы местного самоуправления в пределах
своих полномочий обеспечивают следующие условия:
- способствовать развитию рынка недвижимости в жилищном секторе с
целью создания необходимых условий для удовлетворения жилищных
потребностей граждан;
- использовать бюджетные средства и другие источники средств, не
запрещенные законодательством, для улучшения жилищных условий
граждан, в том числе путем предоставления субсидий на приобретение или
строительство жилых помещений в установленном порядке;
1
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // СЗ РФ. 2005. N 1
(часть 1). Ст. 14.
12
- в установленном порядке предоставлять гражданам жилые
помещения на основании договоров социальной аренды или договоров
аренды жилых помещений государственного или муниципального
жилищного фонда;
- стимулировать жилищное строительство;
- обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, которые
приобретают жилые помещения и пользуются ими на законных основаниях;
- обеспечить контроль за соблюдением жилищного законодательства,
использованием и безопасностью жилого фонда, соответствием жилых
помещений установленным санитарно-техническим нормам и правилам,
другими законодательными требованиями, а также соблюдением требований,
установленных законодательством при реализации жилищного
строительства. строительство (ст. 2 Жилищного кодекса).
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, жилищное
законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и
ее субъектов. Оно состоит из Жилищного кодекса Российской Федерации,
принятого при разработке норм Кодекса других федеральных законов, а
также указов, изданных Президентом Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов.
федеральные органы исполнительной власти, принятые законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федерация,
нормативные акты органов местного самоуправления (ст. 5 ЖК РФ).
В ст. 12-14 ЖК РФ, полномочия органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъекта
Российской Федерации и органов местного самоуправления в области
жилищных отношений исправлены. Термин «государственная власть»
применительно к соответствующим органам власти как на федеральном, так
и на региональном уровне одинаково понимается законодательными и
исполнительными органами. В соответствии с Федеральным законом от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
13
самоуправления в Российской Федерации»
2
структура органов местного
самоуправления формируется представительным органом муниципального
образования, главой муниципального образования, местной администрацией
(исполнительным и административным органом), контрольным органом
муниципального образования, другими органами, предусмотренными
уставом муниципального образования муниципалитета и имеющих
собственные полномочия для решения местных вопросов.
В соответствии со ст. 12 ЖК РФ к полномочиям органов
государственной власти Российской Федерации в области жилищных
отношений дается определение оснований и порядка государственного по
всему тексту работы расставить пробелы между словами учета жилищных
фондов; обеспечение малообеспеченных граждан по договорам социальной
аренды на жилые помещения муниципального жилищного фонда;
предоставление жилых помещений из целевых фондов; признание
малообеспеченных граждан, нуждающихся в жилье, предоставляемом по
договорам социальной занятости, а также других категорий граждан для
предоставления им жилья в Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти Российской
Федерации могут относиться и другие вопросы. Например, утверждение
Списка тяжелых хронических заболеваний, при которых невозможно
совместное проживание с гражданами, страдающими от них (статья 51);
утверждение Типового социального договора аренды жилых помещений,
Типового договора аренды специализированных жилых помещений (ст. 63,
100); и др.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в
области жилищных отношений в соответствии со ст. 13 ЖК РФ включают в
себя определение порядка предоставления жилых помещений
специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
14
установление порядка определения размера дохода на одного члена семьи, а
также стоимости имущества, принадлежащего членам семьи и подлежащего
налогообложению, с целью признания граждан бедными и предоставления их
на условиях социальной аренды жилых помещений муниципального жилого
фонда; определение других категорий граждан в целях обеспечения их
жилищными ресурсами субъекта Российской Федерации.
Так же органы государственной власти Российской Федерации
определяют порядок предоставления договоров социальной аренды,
установленных соответствующим законодательством субъекта Российской
Федерации категориям граждан.
К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской
Федерации могут относиться и другие вопросы, в том числе:
- установление при предоставлении жилья по договору социального
найма размера его общей площади в случае, когда до такого положения лицо
предприняло действия по уменьшению размера занимаемого жилья или
отчуждения, а также периода, в течение которого такие действия должны
быть приняты во внимание (ст. 57 ЖК РФ);
- вопросы замены жилья, занимаемого договором социальной аренды,
на жилье меньшего размера; создание других оснований для замены жилых
помещений (ст. 81);
- включение жилых помещений в специализированное жилье и
исключение из него. Требования к классификации жилых помещений как
специализированных и порядок такой классификации устанавливаются
Правительством Российской Федерации (ст. 92);
- установление категорий граждан, которым будут предоставлены
помещения из жилого фонда, принадлежащего субъекту Российской
Федерации (статья 104);
- установление порядка и условий предоставления жилья и
использования жилых помещений в домах системы социального
обслуживания населения (ст. 107 ЖК РФ).
15
Полномочия федеральных, региональных и местных органов власти в
сфере жилищных отношений, сформулированные в Жилищном кодексе
Российской Федерации, не являются исчерпывающими. Полномочия всех
этих органов в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
Жилищным кодексом Российской Федерации и другими федеральными
законами включают и другие вопросы. В компетенцию органов
государственной власти субъектов Российской Федерации входит решение
вопросов, не отнесенных указанными правовыми актами к полномочиям
федеральных органов государственной власти и местного самоуправления.
Компетенция органов местного самоуправления также может быть
расширена за счет полномочий, предоставленных им законами
соответствующих субъектов Российской Федерации.
Таким образом, нормативные акты, регулирующие вопросы
предоставления жилья как меры социальной защиты, включают большое
количество нормативных актов, относящихся к разным уровням и отраслям
правового регулирования.
Их можно разделить на пять блоков:
- первый (базовый) блок — ЖК РФ. В данном акте закреплены основы
социального найма жилых помещений. Кроме того, в этот же блок должны
быть включены отдельные специальные законы. Например, Федеральный
закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах"
3
;
- второй блок направлен на создание условий для развития различных
форм жилищного финансирования. Например, программа «Жилье для
молодой семьи», предусматривавшая сниженные цены на жилье для
отдельных категорий граждан;
- третий блок непосредственно не регулирует собственно вопросы
предоставления жилья, но оказывает косвенное влияние на рассматриваемые
правоотношения, поскольку направлен на формирование условий для
увеличения объемов жилищного строительства;
3
Федеральный закон от 12.01.1995 N 5-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О ветеранах" // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.