76
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании проведенного исследования можно сделать следующие
выводы.
Нормативно-правовое регулирование государственной по
предоставлению жилья отдельным категориям граждан носит сложный,
комплексный характер, включая нормы не только жилищного права, но и
нормы права социального обеспечения, гражданского законодательства. При
этом указанные нормы не только относятся к разным отраслям права, но и
принимаются на разном уровне – федеральном, региональном, местном.
Базовый блок представлен ЖК РФ. В данном акте закреплены основы
социального найма жилых помещений. Кроме того, в этот же блок должны
быть включены отдельные специальные законы, например Федеральный
закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах".
Второй блок нормативных актов направлен на создание условий для
развития различных форм жилищного финансирования. Например,
программа «Жилье для молодой семьи», предусматривавшая сниженные
цены на жилье для отдельных категорий граждан.
Однако, помимо перечисленных, на рассматриваемые правоотношения
оказывают косвенное влияние и другие акты. Например, нормативные акты,
направленные на формирование условий для увеличения объемов
жилищного строительства; устанавливающие налоговые льготы и
преференции, и др.
При этом социальная поддержка в форме предоставления жилого
помещения не является широкодоступной и требует соответствия
защищаемого лица целому ряду критериев, например, критерию оседлости.
Указанные критерии могут значительно отличаться в зависимости от
региона.
Иностранные правовые демократические государства характеризуются
наличием специальных законов о государственной жилищной политике в
77
дополнение к законам (или кодексам) о жилищных правоотношениях
(жилищные кодексы). Эти законы устанавливают принципы и приоритеты,
инструменты и задачи государственного управления и государственной
политики в сфере жилищных отношений, включая предоставление
«социального» жилья.
Сравнение практики жилищной политики в зарубежных приводит к
парадоксальным выводам.
Арсенал методов, которые могут быть использованы для помощи
населению в решении жилищной проблемы, хорошо известен и
принципиально не отличается ни в развитых, ни в бывших социалистических
странах - это либо кредиты, либо субсидии на покупку собственного жилья и
оплату услуг, или предоставление государственного жилья.
Многие исследования показали, что методы, используемые
правительствами, приверженными различным идеологиям, мало чем
отличаются друг от друга. Самый яркий пример - жилищная политика
офисов консерваторов и социалистов во Франции.
Анализ зарубежного опыта показывает значительные отличия в
подходах к решению проблемы обеспечения жильем отдельных категорий
граждан. В первом случае государство вмешивается в жилищную политику
напрямую, например, регулируя цены на покупку и аренду жилья. Вторым
способом выступает более широкое влияние на экономику. Например, в
таких развивающихся странах как Гватемала, государственная жилищная
политика реализуется по-разному, и ее цели включают, в частности,
сокращение масштабов нищеты, повышение качества жизни, создание
рабочих мест, стимулирование продуктивной мобилизации доходов семьи,
увеличение инвестиций и развитие финансовых секторов.
Оба названных подхода заслуживают внимания российского
законодателя. Представляется, что второй подход можно использовать при
определении стратегии развития государства в целом и жилищной политики
78
в частности, а первый подход использовать в качестве регулятора текущей
ситуации.
Жилищная проблема не была полностью решена нигде в том виде, в
каком она была сформулирована. В самом широком смысле жилищная
проблема в современном развитом обществе связана с обеспечением права на
жилище или, точнее, права на достойное жилье. Следует отметить, что при
социализме жилищная проблема имела несколько иной смысл. Задача
состояла в том, чтобы полностью решить жилищную проблему, что означало
обеспечение населения жильем в соответствии с рациональными нормами
его потребления. Хотя эти нормы тоже не были статичными и со временем
менялись.
Таким образом, решение жилищной проблемы в той или иной форме
связано с государством. Предполагается, что государство должно приложить
определенные усилия для этого. В этом контексте жилищная политика
является формой вмешательства государства в строительство, распределение
и использование жилья, регулирование жилья (домов), которые влияют на
его местоположение, характер и доступность, а также права, связанные с
жильем, независимо от формы собственности. В этом случае цели и задачи
жилищной политики должны формироваться с учетом общих целей и задач
социальной политики.
Комплексный программно-целевой подход должен был создать
прочную основу для реализации права на жилье в соответствии с ч. 3 ст. 40
Конституции Российской Федерации, однако, это было сделано не
полностью. Одной из причин было разнообразие федеральных и
региональных программ, что затрудняло скоординированное управление и
планирование бюджета в области жилья.
Очевидно, что в современной России существует ряд проблем,
связанных с реализацией и обеспечением права на жилье малоимущих и
других категорий граждан, указанных в законе. Советская жилищная
политика в значительной степени основывалась на распределительной
79
системе обеспечения граждан жильем. В настоящее время в России подходы
к реализации права на жилье изменились в связи с необходимостью
сочетания рыночных и государственных механизмов. Поэтому для
устранения недостатков, возникающих в системе жилья для граждан по
договорам социальной занятости, необходимо использовать другие формы
жилья для этих категорий граждан.
Смена фокуса государственного регулирования и важной роли
частного сектора наиболее ярко видна в Великобритании, где происходят
изменения в соотношении различных форм жилищного обеспечения.
Например, доля домовладельцев и людей, арендующих жилье в
государственном секторе у местных органов власти, увеличилась, а доля
работодателей в частном секторе уменьшилась. Более того, такой сдвиг часто
объясняется вмешательством государства, в частности введением контроля
над арендной платой и защитой арендаторов перед лицом собственников.
Частично это можно объяснить тем фактом, что старые дома были снесены в
рамках программ борьбы с трущобами, а новые дома уже построены
инвесторами для продажи. Более того, как государственные, так и частные
организации поощрялись к строительству, в то время как частные
предприниматели, которые арендовали жилье, не получали никакой
поддержки.
Что касается конкретного воплощения участия государства в решении
жилищной проблемы, существует множество возможных вариантов, и они
достаточно хорошо развиты в мировой практике. Можно выделить, как
минимум, шесть областей государственного вмешательства, которые широко
используются в развитых странах:
- Регулирование стандартов для строящихся домов и разрешений на
эксплуатацию уже занятых;
- Контроль за арендной платой в частном секторе и обеспечение
продолжительности пребывания для определенных категорий арендаторов;
- Строительство, владение и управление собственными зданиями;
80
- Субсидирование расходов арендаторов как в государственном, так и в
частном секторе и жилищных ассоциациях;
- Субсидирование благоустройства жилья частными и
государственными собственниками;
- Субсидирование покупки жилья через налоговую систему.
Одной из главных проблем жилищной политики является связь между
выбором и ограниченными ресурсами. При ограниченных ресурсах
необходим выбор, удовлетворяющий как потребителя, так и производителя, а
также государственный спрос. В то же время перед государством стоит ряд
дилемм, например, помочь конкретным людям или субсидировать жилье;
развивать социальное жилье или поощрять частное. Современный мировой
опыт демонстрирует следующие основные тенденции участия государства в
решении жилищной проблемы:
- Предоставление субсидий частному, а не государственному сектору;
- Предоставление субсидий человеку / семье / домашнему хозяйству, а
не их привязка к жилищному фонду;
- Сокращение прямых государственных ассигнований для решения
жилищной проблемы при сохранении налоговых льгот для домовладельцев.
Указанный подход к экономическому обеспечению предоставления
«социального» жилья видится более эффективным, поскольку предполагает
воздействие на сам предоставляемый ресурс, а не на получателя и выступает
стабилизирующим фактором в реализации социальной функции государства.
Предлагается внести ряд изменений в механизм реализации
государственной поддержки покупки жилья с использованием
государственных жилищных сертификатов:
- совершенствовать систему планирования, выдачи и реализации
государственных жилищных сертификатов;
- предоставить право на получение государственного жилищного
сертификата членам семей сотрудников органов внутренних дел Российской
Федерации, сотрудникам Государственной противопожарной службы
81
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
работникам Учреждения и органы уголовной системы поддерживаются за
счет средств федерального бюджета, а погибших (умерших) при
прохождении военной службы (службы) или умерших (умерших) после
увольнения с военной службы (службы). В настоящее время это право
предоставляется только военным вдовам;
- определить норматив стоимости 1 кв. м, в Российской Федерации
один раз в год;
- разрешить гражданам участвовать в приобретении жилья в
многоквартирных домах, незавершенных строительством;
- изменить метод расчета сумм социальных выплат для граждан,
владеющих жилыми помещениями.
Внесение вышеуказанных изменений позволит адаптировать и
оптимизировать процесс выдачи государственных жилищных сертификатов,
а также утвердить новый механизм расчета размера социальных пособий для
граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении
жилищных условий из-за не обеспеченности жильем.
Предлагаемые показатели, критерии и алгоритмы определения
регионов, в которых существует напряженная социальная ситуация с
предоставлением жилья гражданам, и где рынок жилья отсутствует или
стоимость приобретения жилья значительно превышает сумму социальных
выплат за покупку жилья. В жилых помещениях сочетание механизма
государственных жилищных сертификатов и приобретения (строительства)
жилья в комплексе существенно продвигает решение проблемы обеспечения
жильем граждан, перед которыми государство имеет жилищные
обязательства.
Принятие указанных изменений в законодательные и нормативно-
правовые акты, использование гибридной жилищной схемы для отдельных
82
категорий граждан в России, позволит оптимизировать процедуру
обеспечения этих граждан жильем, значительно повысив его эффективность.
83
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативные правовые акты
1. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной
Ассамблеей ООН 10.12.1948) [Электронный ресурс] // Справочная правовая
система «КонсультантПлюс». – Режим доступа: http://www.consultant.ru.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о
поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-
ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31.
Ст. 4398.
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-
ФЗ (ред. от 15.04.2019) // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019)
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ (ред. от 29.07.2018) "О
ветеранах" // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
6. Постановление Правительства РФ от 30.12.2017 № 1710 (ред. от
03.04.2019) "Об утверждении государственной программы Российской
Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и
коммунальными услугами граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2018,
№ 3, ст. 546.
7. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 323 (ред. от
17.08.2017) "Об утверждении государственной программы Российской
Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и
коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (утратил силу) //
СЗ РФ. 2014, № 18 (часть III), ст. 2169.
8. Постановление Правительства Красноярского края от 30 сентября
2013 года № 514-п Об утверждении государственной программы
84
Красноярского края "Создание условий для обеспечения доступным и
комфортным жильем граждан" (с изменениями на 29 января 2019 года)//
http://docs.cntd.ru/document/465805411.
9. Постановление администрации города Красноярска от 1 марта
2012 года № 86 «О порядке реализации мероприятия «Предоставление
социальных выплат молодым семьям на приобретение (строительство) жилья
за счет средств бюджета города" подпрограммы 2 "Усиление социальной
защищенности отдельных категорий граждан" муниципальной программы
"Социальная поддержка населения города Красноярска" на 2019 год и
плановый период 2020 - 2021 годов в части предоставления социальных
выплат молодым семьям на приобретение или строительство жилья» (с
изменениями на 12 декабря 2018 года) //
http://docs.cntd.ru/document/432908366.
10. Приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 № 17 "Об утверждении
Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению
порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и
предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в
жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда
по договорам социального найма" // Журнал руководителя и главного
бухгалтера ЖКХ. 2005. №№ 6-8.
Специальная литература
11. Абашин Э.А. Как купить или продать квартиру. М.: Инфра-М,
2004. 49 с.
12. Авеков В.В. Проблемы управления собственностью: вопросы
теории и практики. Монография. -М.: Современная экономика и право, 2004.
456 с.
85
13. Александров А.Д. О некоторых изменениях и дополнениях,
внесенных в ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Юридический мир.
2002. № 5. С. 57 -59.4; Артемов В. Ипотека в строительстве. ЭЖ Юрист.
2005. № 19. С. 17.
14. Алексикова О.Е. Проблемы реализации конституционного права
на жилище малоимущими и иными льготными категориями граждан в
России // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 1 (37). С. 107-
112.
15. Афанасьев A.M. Жилищный комплекс России: идеология
свободы и развития, Самарский государственный архитектурно-
строительный ун-т. Самара, 2005. С. 637.
16. Белявский Л.Г., Зорина Е.В. Реализация полномочий органов
местного самоуправления в социальной сфере: жилищный аспект (на
примере Ростовской области) // Семейное и жилищное право. -2012. - № 3. -
С. 42-46.
17. Беспалов Ю.Ф., Беспалов А.Ю., Касаткина А.Ю. Жилищный
кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий. Путеводитель по
судебной практике / отв. ред. Ю.Ф. Беспалов. Москва: Проспект, 2018. 912 с.
18. Бурняшев Д.В. Договоры найма жилого помещения
(коммерческий, социальный и специализированный). М.: Редакция
"Российской газеты", 2018. Вып. 24. 144 с.
19. Великославинский М. С. Основные направления зарубежного
опыта реализации государственной жилищной политики // Juvenisscientia.
2017. № 9. С. 10-15.
20. Коротаева Э.Г. Проблемы нормативно-правового регулирования
предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без
попечения родителей, в субъектах Российской Федерации // Практика
исполнительного производства. 2016. № 4. С. 50 - 64.
21. Крашенинников П.В. Жилищное право. 9-е изд., перераб. и доп.
М.: Статут, 2016. 384 с.