26
Государственная жилищная политика Испании реализуется на основе
двух основных направлений деятельности: определение и обеспечение
законодательных рамок и принятие мер по поддержке жилищного
финансирования, как косвенно – путем реализации налоговой политики, так
и прямым, в форме государственных жилищных планов и программ.
В Государственном плане жилищного строительства и реабилитации
подчеркивалось, что одной из наиболее чувствительных проблем
современного общества является обеспечение устойчивости и эффективности
всех видов экономической деятельности, и, следовательно, необходимо
оптимизировать использование существующего жилья для удовлетворения
потребностей населения. Отметим, что основной задачей любой жилищной
политики является обеспечение достаточного жилищного производства для
удовлетворения жилищных потребностей населения и, следовательно,
должны быть приняты меры, чтобы избежать срыва предложения жилья в
среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В рамках государственной жилищной политики Испании была
сформирована жилищная система, которая не является нейтральной по
своему влиянию на владение и перераспределение материальных ценностей.
В Испании схема государственного вмешательства в жилищный сектор
отличается от схем государственной жилищной политики других государств,
в том числе из-за различных подходов к концепции ответственности,
которую принимает государство всеобщего благосостояния. Испанская
государственная жилищная политика стимулирует новое строительство с
двумя целями, с одной стороны, чтобы способствовать позиционированию
домовладения как приоритетной формы землепользования, а с другой, чтобы
стимулировать сектор недвижимости как катализатор экономического
развития. Этот подход поддерживается не всеми европейскими странами, где
27
концепция доступного социального жилья заняла прочное место в схемах
жилищного строительства
12
.
США. В США государственные программы помогают
малообеспеченным людям найти доступное арендное жилье. Люди с низким
доходом, пожилые люди и люди с ограниченными возможностями могут
получить помощь от Министерства жилищного строительства и городского
развития США (HUD) для получения доступного арендного жилья. HUD не
владеет арендной собственностью. HUD предоставляет финансирование
застройщикам и владельцам зданий, которые, в свою очередь, предоставляют
возможности жилья для малоимущих.
Таким образом, даже в процедуре регистрации и поиска социального
жилья может принимать участие коммерческий консультант из
некоммерческой организации, утвержденной для предоставления
консультаций по вопросам жилищной помощи.
HUD поддерживает три основных типа доступного арендного жилья.
1. Частное, субсидируемое жилье, в котором арендодатели
субсидируются, чтобы предложить арендаторам с низким доходом
сниженную арендную плату.
2. Государственное жилье предоставляет доступные по цене дома или
квартиры для семей с низкими доходами, пожилых людей и людей с
ограниченными возможностями.
3. Программа ваучера Housing Choice, в которой нуждающийся сам
находит арендуемое имущество и использует ваучер для оплаты всей или
части арендной платы.
Отметим, что если обратившийся за получением социальной помощи в
виде предоставления жилья, не может стать участником одной из указанных
программ, агентства по социальным услугам могут предоставить
рекомендации организациям сообщества, которые могут предложить
12
Великославинский М. С. Основные направления зарубежного опыта реализации государственной
жилищной политики // Juvenisscientia. 2017. № 9. С. 12.
28
помощь. Например, во время зимних штормов или в любое время, когда
температура опускается ниже нуля, сеть городских агентств, приютов для
бездомных, аутрич-служб и других общественных партнеров мобилизует
ресурсы и услуги, чтобы помочь бездомным зимой. Этот план,
финансируемый совместно городом Бостоном, Департаментом жилищного
строительства и социального развития штата Массачусетс и Департаментом
здравоохранения и социального обеспечения штата Массачусетс (EOHHS),
обеспечивает, чтобы каждый человек, нуждающийся в приюте, зима будет
иметь, и что поведенческое здоровье и медицинские услуги облегчаются для
уязвимых бездомных.
В США к лицам, имеющим право на получение помощи в виде
предоставления жилья, относятся следующие категории граждан.
Ветераны. Департамент по делам ветеранов (VA) предлагает HUD-
VASD для бездомных ветеранов. Он сочетает в себе жилищные ваучеры
HUD и вспомогательные услуги VA.
Пенсионеры. EldercareLocator - это бесплатная услуга, которая может
связать нуждающихся лиц пожилого возраста с ресурсами и программами,
разработанными для помощи пожилым людям в конкретном регионе.
Сельские жители. Местные офисы сельского развития (RD) могут
помочь сельским жителям через Службу сельского жилья.
Семьи с низкими доходами, люди пожилого возраста, люди с
ограниченными возможностями. Программа ваучеров на выбор жилья - это
программа Департамента жилищного строительства и городского развития
(HUD), которая программа помогает оплачивать аренду жилья для семей с
низкими доходами и для людей пожилого возраста или людей с
ограниченными возможностями.
Соответствие обратившегося критериям соответствия для получения
социального жилья устанавливает местное государственное жилищное
агентство (PHA). Оно же решает вопрос o форме предоставления помощи,
опираясь на такие критерии, как:
29
- годовой валовой доход,
- отнесение лица к группе пожилых, инвалидов или малоимущим,
- наличие гражданства США или соответствующий иммиграционный
статус,
- размер семьи,
- другие факторы, устанавливаемые на местном уровне.
В целом, для признания семьей с низким доходом, доход семьи не
может превышать 50% среднего дохода для округа или столичной области.
В каждом штате или городе могут быть разные правила получения
права на жилищные программы.
В настоящее время деятельность рынков частного арендного жилья
регулируется государством на федеральном уровне, в частности, Законом
США о справедливом жилье.
Статья 3604 Закона США о справедливом жилье предусматривает
запрет на отказ от продажи или аренды, переговоры об аренде или продаже
жилья, публикацию объявлений о продаже или аренде жилья; предоставить
неверную информацию о том, что жилье не сдается и не продается, если на
самом деле это не так, любому лицу по признаку расы, цвета кожи,
религиозных убеждений, пола, семейного положения или национальности
13
.
Закон США о жилье для престарелых 1995 года изменил принципы
предоставления жилья пожилым людям, а также дает определение такого
жилья, в соответствии с которым оно подразумевает жилье, предназначенное,
по крайней мере, для одного человека старше 55 лет. Кроме того, Закон, в
отличие от предыдущего законодательства в этой области, не содержит более
обязательных требований, предъявляемых к такому жилью об оснащении
такого жилья специальными приборами и услугами. Эти изменения важны,
потому что они позволили избежать дискриминационных ограничений,
связанных с предоставлением жилья пожилым людям.
13
National Housing Act of 1949 (Title V of P.L. 81-171) // URL: https:// bulk.resource.org/gao.gov/81-
171/00002FD7.pdf.
30
Современные программы государственного жилья в США направлены
на создание достойного и безопасного арендного жилья для
малообеспеченных семей, пожилых людей и инвалидов
14
.
Эти категории лиц с определенным уровнем дохода, имеющие
гражданство США или законный иммиграционный статус, обладают право
на получение такого жилья. В то же время, принимая решение о
предоставлении такого жилья, уполномоченный государственный орган
должен обеспечить, чтобы заявитель и члены его семьи были хорошими
арендаторами, а их привычки и действия не оказывали негативного
воздействия и не причиняли неудобств другим арендаторам или среда. Такое
жилье не является полностью бесплатным, для каждого арендатора жилья
рассчитывается размер арендной платы в зависимости от размера его
заработка.
В США государственное жилье обеспечивается государственным
жилищным фондом. Федеральный жилищный фонд (имеется в виду массив
недвижимости) принадлежит Министерству жилищного строительства и
городского развития США, а региональное жилье принадлежит
уполномоченным региональным органам государственной власти.
Эффективность реализации государственных программ обеспечения
жильем можно представить через соотношение количества годовых доходов
семьи и площади приобретаемого жилья (рис.1). Отметим, что во многих
странах этот срок выше, но при этом площадь жилья больше.
14
National Housing Act of 1949 (Title V of P.L. 81-171) // URL: https:// bulk.resource.org/gao.gov/81-
171/00002FD7.pdf.
31
Рисунок 1. Международные сравнения доступности жилья
Таким образом, иностранные правовые демократические государства
характеризуются наличием специальных законов о государственной
жилищной политике в дополнение к законам (или кодексам) о жилищных
правоотношениях (жилищные кодексы). Эти законы устанавливают
принципы и приоритеты, инструменты и задачи государственного
управления и государственной политики в сфере жилищных отношений,
включая предоставление «социального» жилья.
Сравнение практики жилищной политики в зарубежных странах
приводит к парадоксальным выводам.
Арсенал методов, которые могут быть использованы для помощи
населению в решении жилищной проблемы, хорошо известен и
принципиально не отличается ни в развитых, ни в бывших социалистических
странах - это либо кредиты, либо субсидии на покупку собственного жилья и
оплату услуг, или предоставление государственного жилья.
Многие исследования показали, что методы, используемые
правительствами, приверженными различным идеологиям, мало чем
отличаются друг от друга. Самый яркий пример - жилищная политика
консерваторов и социалистов во Франции.
Жилищная проблема не была полностью решена нигде в том виде, в
каком она была сформулирована.
Подводя итоги по данной главе можно сделать следующие выводы.
32
Нормативно-правовое регулирование государственной политики по
предоставлению жилья отдельным категориям граждан носит сложный,
комплексный характер, включая нормы не только жилищного права, но и
нормы права социального обеспечения, гражданского законодательства. При
этом указанные нормы не только относятся к разным отраслям права, но и
принимаются на различном уровне – федеральном, региональном, местном.
Базовый блок представлен ЖК РФ. В данном акте закреплены основы
социального найма жилых помещений. Кроме того, в этот же блок должны
быть включены отдельные специальные законы. Например, Федеральный
закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах".
Второй блок нормативных актов направлен на создание условий для
развития различных форм жилищного финансирования. Например,
программа «Жилье для молодой семьи», предусматривавшая сниженные
цены на жилье для отдельных категорий граждан.
Однако, помимо перечисленных, на рассматриваемые правоотношения
оказывают косвенное влияние и другие акта. Например, нормативные акты,
направленные на формирование условий для увеличения объемов
жилищного строительства; устанавливающие налоговые льготы и
преференции, и др.
При этом социальная поддержка в форме предоставления жилого
помещения не является широкодоступной и требует соответствия
защищаемого лица целому ряду критериев, например, критерию оседлости,
уровня дохода, социальной нормы жилья. Указанные критерии могут
значительно отличаться в зависимости от региона.
Анализ зарубежного опыта показывает значительные отличия в
подходах к решению проблемы обеспечения жильем отдельных категорий
граждан. В первом случае государство вмешивается в жилищную политику
напрямую, например, регулируя цены на покупку и аренду жилья. Вторым
способом выступает более широкое влияние на экономику. Например, в
таких развивающихся странах как Гватемала, государственная жилищная
33
политика реализуется по-разному, и ее цели включают, в частности,
сокращение масштабов нищеты, повышение качества жизни, создание
рабочих мест, стимулирование продуктивной мобилизации доходов семьи,
увеличение инвестиций и развитие финансовых секторов.
Оба названных подхода заслуживают внимания российского
законодателя. Представляется, что второй подход можно использовать при
определении стратегии развития государства в целом и жилищной политики
в частности. А первый подход использовать в качестве регулятора текущей
ситуации.
34
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЖИЛЬЕМ
ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ
РОССИИ
2.1. Обеспеченность жильем граждан России как социальная проблема
Решение накопленных социальных проблем с начала 2000-х годов
предполагает глубокие структурные изменения в области социального
обеспечения, которые должны обеспечить перераспределение социальных
расходов в пользу наиболее нуждающихся групп населения при
одновременном сокращении социальных трансфертов, направленных на
благо состоятельной части населения. Российское государство не только не
стало «социальным», как провозглашается Конституция Российской
Федерации, но и во многих отношениях представляется «виртуальным
государством», в котором из-за нехватки финансовых ресурсов ни одна из
социальных функций не реализуются в форме, предусмотренной законом.
Объем ресурсов, выделяемых на социальное обеспечение, явно
недостаточен, поскольку размеры некоторых социальных пособий не
соответствуют прожиточному минимуму. Развитие системы социального
обслуживания как одного из элементов социального обеспечения
сдерживается, прежде всего, нехваткой финансовых ресурсов.
Рассмотрим статистические данные по вопросу обеспечения жильем
отдельных категорий граждан
15
(таб. 1).
Таблица 1. Обеспечение жильем отдельных категорий граждан в Российской
Федерации в 2018 году
ВСЕГО состоящих на
учете и нуждающихся в
улучшении жилищных
условий
ВСЕГО
обеспечено
жильем
ВСЕГО не
обеспечено
жильем
численность
населения
%
22786
1168
21 618
146 804 372
0,01
15
Обеспечение жильем отдельных категорий граждан/ Минстрой
России//http://www.minstroyrf.ru/trades/zhilishnaya-politika/6.
35
Как видно из приведенных данных, реализация мероприятий по
обеспечению жильем граждан, которые уже признаны нуждающимися,
составляет всего 5,1 %.
Отметим, что в таблице приведены данные повтор только в отношении
лиц, признанных нуждающимися в жилье в установленном законом порядке,
и их количество составляет 0,01 % от общей численности населения. В то
время как опрос общественного мнения показывает, что 10 % населения
отмечают ухудшение своих жилищных условий по сравнению с 2000 годом
(рис. 2).
Рисунок 2. Результаты опроса общественного мнения о состоянии жилищных
условий по сравнению с 2000 годом
Очевидно, что такой показатель выполнения государственной функции
нельзя признать эффективным. Учитывая то, настолько социально
незащищенные граждане редко преодолевают состояние нуждаемости без
помощи, в первую очередь, государства, можно спрогнозировать дальнейший
рост числа нуждающихся в жилье. Данное утверждение подтверждают и
статистические данные последних лет.Например, динамика потребности в
жилье отдельных категорий граждан по Красноярскому краю показывает
рост числа нуждающихся на 34 % в период с 2015 по 2018 гг. (рис. 3).