16
- четвертый блок включает нормативные правовые акты,
устанавливающие налоговые льготы и преференции. Например, отмену
налога на добавленную стоимость операций по реализации жилых
помещений и земельных участков;
- пятый блок включает нормативно-правовые акты, ориентированные
на упрощение сделок с недвижимостью.
Таким образом, только два первых блока непосредственно направлены
на регулирование обязательств государства по обеспечению жильем
отдельных категорий граждан.
1.2. Доступность основных видов жилищного обеспечения для отдельных
категорий граждан, ее нормативные основы
Несмотря на то, что предоставление жилья для социальной защиты
отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования
осуществляется в порядке и на условиях, установленных федеральным
законодательством (ст. 109 ЖК РФ), непосредственное осуществление жилья
для определенных Категории граждан осуществляются на уровне Российской
Федерации. В связи с этим наличие такой формы социальной защиты следует
оценивать, прежде всего, через деятельность региональных и местных
органов власти.
Помощь в получении жилья, по сути, - невозмещаемая субсидия, чтобы
помочь домохозяйствам, которые имеют на это право. Спрос на такую
помощь всегда превышает предложение, поэтому данная мера нацелена на
конкретные группы, включая бездомных, многодетные семьи или тех, кто
нуждается в изменении условий проживания, но не может их улучшить
самостоятельно.
В сфере управления жилищным фондом субъекту Российской
Федерации предоставлено право установить порядок управления жилыми
зданиями, в которых все помещения принадлежат субъекту Российской
17
Федерации. Отдельные вопросы управления (например, выбор управляющей
компании) могут решаться на уровне местных органов власти.
Согласно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ для малообеспеченных граждан,
признанных по основаниям, установленным Кодексом, нуждающимся в
жилых помещениях, предусмотренных договорами социальной занятости,
жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам
социальной аренды предоставляются в соответствии с Порядок,
установленный ЖК РФ. Бедные граждане являются гражданами, если они
признаются в качестве таковых местными органами власти в порядке,
установленном законодательством соответствующего субъекта Российской
Федерации, с учетом дохода на одного члена семьи, а также стоимости
имущества, принадлежащего членам семьи и субъекту.
В соответствии с ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса РФ эти помещения
предоставляются в порядке, установленном Кодексом, если иное не
предусмотрено настоящим Федеральным законом, указом Президента
Российской Федерации или законодательством субъекта Российской
Федерации.
Категории граждан, указанные в ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса
Российской Федерации, органы местного самоуправления в случае наделения
этих органов в порядке, установленном законодательством,
государственными полномочиями по предоставлению гражданам этих
категорий жилых помещений, могут быть предоставлены по договорам
социальной аренды помещений муниципального жилищного фонда. Жилые
помещения муниципального жилищного фонда по договорам социальной
аренды предоставляются этим категориям граждан в порядке, установленном
Жилищным кодексом, если иное не предусмотрено федеральным законом,
указом Президента Российской Федерации или законодательством субъекта
Российской Федерации.
18
Например, в ЖК РФ не установлено, кого именно следует считать
малоимущим. В то же время ЖК РФ ссылается на два критерия, которые
должны определять решение о признании лица малоимущим.
Во-первых, это граждане с низким доходом на каждого члена семьи.
Предельная сумма дохода, обеспеченность ниже которой позволяет считать
гражданина бедным, устанавливается местными органами власти.
Во-вторых, граждане с низким доходом не имеют имущества,
облагаемого налогом выше определенной стоимости. Если, например, семья
имеет очень низкий доход на каждого члена семьи, но у одного из них есть
дорогой загородный дом, то таких граждан не будут считать бедными.
На основании вышеуказанных положений ЖК РФ законы субъектов
Российской Федерации должны устанавливать порядок признания граждан
бедными. Понятно, что эти критерии воспроизводят два критерия,
определенных Жилищным кодексом Российской Федерации. Но самое
главное, они устанавливают, как граждане подтверждают, что они бедны:
какие документы выступают доказательством состава семьи, дохода каждого
члена семьи; как рассчитать доход на члена семьи; как принять во внимание,
например, тот факт, что один из членов семьи временно отсутствует,
например, в связи с призывом на военную службу; учитывается ли тот факт,
что один из членов семьи имеет какие-либо льготы; какие документы
должны быть представлены об объекте, подлежащем налогообложению, и
как определяется его стоимость и т.д.
Так, ЖК РФ предусматривает только две причины предоставления
жилья малообеспеченным гражданам: необеспеченность (основания,
установленные статьей 51 ЖК РФ) и признание органом местного
самоуправления гражданина бедным (порядок устанавливается законом
субъекта Российской Федерации). Этот список причин для предоставления
19
жилья малообеспеченным гражданам является исчерпывающим и не
подлежит расширительному толкованию
4
.
В то же время проверки обвинения показывают, что в большинстве
регионов в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 49 ЖК РФ приняты
соответствующие законы, регламентирующие признание жителей как
бедных, с тем чтобы они могли регистрироваться как нуждающиеся в жилых
помещениях. Тем не менее, некоторые из них имели значительные
расхождения с точки зрения содержания определения критериев, дающих
право признавать граждан как бедных, и процедуры для местных властей
регистрировать для бедных граждан, как нуждающихся в жилье,
предоставляемом по договорам социальной занятости от муниципальные
жилищные фонды.
Например, в отдельных таких законах срок проживания на территории
данного региона был указан от 5 до 10 лет. Эти положения региональных
законов об установлении так называемого «требования о проживании» -
обязательство гражданина проживать на соответствующей территории в
течение определенного количества лет для получения жилья по социальному
договору - противоречили действующему законодательству, поэтому
признаны недействительными со дня их принятия решениями
соответствующих областных судов
5
.
Кроме того, многие законодательные органы субъектов Российской
Федерации приняли ряд других законов о регулировании жилищных
отношений на региональном уровне, которые должны соответствовать
требованиям федерального законодательства (статьи 13, 14, 23, 26, 49, 50, 52,
57, 156, 157, 159, 160 ЖК РФ), и поэтому они должны постоянно
4
Приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 N 17 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по
установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления
малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений
муниципального жилищного фонда по договорам социального найма" // Журнал руководителя и главного
бухгалтера ЖКХ. 2005. №№ 6-8.
5
Плехотко К.К. Реализация права на жилище муниципальными образованиями в свете муниципальной
реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 11. С. 16 - 20.
20
контролироваться соответствующими прокурорами и другими органами
надзора.
ЖК РФ дополнительно относит к полномочиям органов местного
самоуправления:
- установление нормы обеспечения и нормы учета площади жилых
помещений по договору социального найма (понятие норм обеспечения и
нормы учета площади жилых помещений приведены в ст. 50;
- определение категорий граждан, которым обеспечены официальные
жилые помещения муниципального жилищного фонда (ст. 93, 104);
- установление размера платы за содержание и ремонт жилых
помещений для владельцев помещений в многоквартирном доме, которые не
приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом (ст.
156, 158);
- определение порядка и условий предоставления компенсации
расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям
граждан (ст. 160);
- определение порядка управления многоквартирным домом, все
помещения в котором принадлежат муниципалитету (ст. 163 ЖК).
Однако во многих областях местные органы власти не приняли
нормативные акты своевременно. Так, в ряде муниципалитетов не были
определены следующие: порядок учета муниципального жилищного фонда;
получение документа, подтверждающего решение об утверждении или
отказе в согласовании вопросов реорганизации и (или) перепланировки
жилых помещений; порядок предоставления компенсации за жилищно-
коммунальные услуги; не установлены категории граждан, которым
предоставлены служебные помещения, а также учёт и предоставление жилой
площади. Например, в трех муниципалитетах Кировской области порядок
предоставления земельных участков под жилищное строительство не
21
регулировался. И только после вмешательства органов прокуратуры
нарушения закона были устранены
6
.
Исходя из этой ситуации, прокуроры субъектов Российской
Федерации, городов и районов должны активнее участвовать в
нормотворчестве органов местного самоуправления, чтобы не допустить
принятия незаконных законов и постановлений в жилищной сфере.
Как упоминалось ранее, гражданин признается нуждающимся в
социальных услугах, если существуют следующие обстоятельства, которые
ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности:
1) полная или частичная утрата способности заниматься
самообслуживанием, самостоятельно передвигаться, удовлетворять основные
жизненные потребности из-за болезни, травмы, возраста или наличия
инвалидности;
2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-
инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе;
3) наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой,
попечительством), которые испытывают трудности в социальной адаптации;
4) отсутствие предоставления (в том числе временного) ухода
инвалиду, ребенку, детям и отсутствие ухода за ними;
5) наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами,
имеющими наркотическую или алкогольную зависимость, лицами,
зависимыми от азартных игр, лицами, страдающими психическими
расстройствами, наличием бытового насилия;
6) отсутствие определенного места жительства, в том числе лица, не
достигшего возраста 23 лет и завершившего свое пребывание в организации
для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
7) отсутствие работы и средств к существованию;
6
Плехотко К.К. Реализация права на жилище муниципальными образованиями в свете муниципальной
реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 11. С. 16 - 20.
22
8) наличие иных обстоятельств, которые признаны ухудшающими
нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации или
способными ухудшить условия жизни граждан.
Таким образом, можно сделать вывод, что социальная поддержка в
форме предоставления жилого помещения не является широкодоступной и
требует соответствия защищаемого лица целому ряду критериев, например,
критерию оседлости.
1.3. Мировой опыт обеспечения жильем граждан как мера социальной
защиты
Анализ зарубежного опыта обеспечения жильем граждан как меры
социальной защиты позволяет выделить два основных направления
регулирования жилищной политики в этом направлении.
Во-первых, прямой порядок административного вмешательства
государства в жилищную сферу. Государства, в которых жилищная политика
характеризуется интенсивным вмешательством государства в жилищный
сектор, включают Нидерланды, Швецию и Великобританию.
Вторым способом выступает более широкое влияние на экономику.
Например, в таких развивающихся странах как Гватемала, государственная
жилищная политика реализуется по-разному, и ее цели включают, в
частности, сокращение масштабов нищеты, повышение качества жизни,
создание рабочих мест, стимулирование продуктивной мобилизации доходов
семьи, увеличение инвестиций и развитие финансовых секторов.
Рассмотрим особенности регулирования социальной жилищной
политики на примере отдельных стран.
Отметим, что в ряде стран, например, в Финляндии помощь
заключается в предоставлении субсидий на оплату жилья. Для получения
такой субсидиитребуется предоставить документальное подтверждение
расходов, связанных с постоянным проживанием.
23
Органы власти Финляндии признают затраты как таковые, если только
они не считаются чрезмерно большими. При рассмотрении вопроса о том,
являются ли затраты разумными, учитываются следующие факторы:
- жилищные потребности и общие обстоятельства заявителя или семьи
(особые потребности и т. д.);
- сумма расходов на жилье (расчет разумности трат в каждом
муниципалитете устанавливается по-своему);
- общая сумма расходов на жилье.
- признанные расходы на жилье по муниципалитету.
Муниципальные ограничения для разумных расходов на жилье. Если
расходы на жилье превышают преобладающий местный уровень и не могут
считаться существенными, признанная сумма может быть уменьшена до
уровня, который соответствует преобладающему уровню цен. Разумные
расходы на жилье определяются одинаково как в занимаемом владельцем,
так и в арендуемом жилье.
Великобритания. Государственное управление в сфере жилищного
строительства и городского строительства в Великобритании в настоящее
время осуществляется на основе огромного количества нормативных
правовых актов, среди которых следующие два являются основными,
которые устанавливают административную и правовую основу, приоритеты
и инструменты для реализации государственной жилищной политики:
- Закон Великобритании «О жилье» от 1996 года
7
;
- Закон Великобритании «О жилье» от 2004 года
8
.
Закон Великобритании «О жилье» 1996 года содержит положения,
касающиеся жилья, в том числе социального жилья, общежитий,
регламентирующие некоторые аспекты правовых отношений между
арендодателями и арендаторами, устанавливающие положения о
7
HousingAct 1996 [Закон Великобритании "О жилье" от 1996 года] // URL:
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1996/52/contents.
8
HousingAct 2004 [Закон Великобритании "О жилье" от 2004 года] // URL:
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/34/contents.
24
предоставлении жилищных и муниципальных жилищных пособий, а также
направленные на борьбу с бездомностью.
Так, в главе III части V данного Закона содержатся положения,
касающиеся предоставления субвенций государственного жилья арендаторам
социального жилья для покрытия расходов, понесенных ими в связи с их
деятельностью в области социального жилья.
Часть VII настоящего Закона содержит положения, касающиеся
решения проблемы бездомности, в частности путем предоставления
материальной помощи и жилья лицам с неуказанным местом жительства.
Статья 175 содержит определение бездомного, согласно которому
человек бездомен, если у него нет места, соответствующего его
способностям, где он мог бы жить в Соединенном Королевстве или где-либо
еще, но он имеет право на определенное жилье по причинам, указанным в
законе; и если у него есть жилье, но он не может в него попасть или такое
жилье не соответствует стандартам безопасности или жилищным критериям
как таковым.
Статья 179 Закона устанавливает обязанность местных органов
государственной власти, осуществляющих деятельность в сфере жилья,
принимать меры по предотвращению бездомности и информированию
общественности.
Закон Великобритании «О жилье» от 2004 года предусматривает
внесение поправок в соответствующие нормативные правовые акты,
установление условий жизни в различных типах жилой недвижимости,
включая общежития, мобильные дома, и гарантирует защиту прав жильцов, а
также удовлетворение потребностей общин рома в размещении.
В настоящее время в Англии осуществляется реализация
государственной жилищной политики, направленной на улучшение сектора
аренды жилья, необходимость в которой возникла из-за существования
чрезмерно длинной очереди семей на социальное жилье. Основной целью
25
этой политики является обеспечение населения жильем, которое отвечает его
потребностям с точки зрения качества и стоимости
9
.
К сферам деятельности государства по реализации данной политики,
направленной на повышение количества и качества арендуемого жилья,
относятся, в частности, следующие
10
:
- обеспечение гибкости ведения очередников (семей) на социальное
жилье;
- борьба с мошенничеством и антиобщественным поведением в сфере
деятельности, связанной с арендным жильем;
- предоставление более доступного жилья путем установления
ограничений на стоимость арендуемого жилья;
- предоставление средств местным органам государственной власти для
увеличения и модернизации их жилищных фондов;
- создание системы контроля за деятельностью органов местного
публичного управления в сфере предоставления жилищных услуг.
Если говорить о деятельности государства по обеспечению населения
доступным жильем, то его основными направлениями являются
предоставление социального жилья, а также жилищные льготы.
Испания. Государственная жилищная политика в Испании является
частью экономической политики и способствует укреплению и реализации
различных направлений социальной политики. Жилищная политика
регулирует содействие реализации государственной политики в области
занятости, поскольку она направлена, в частности, на содействие
географической и профессиональной мобильности путем поощрения
занятости, содействия социальной сплоченности и обеспечения доступа к
достойному жилью для групп с низкими доходами, защиты семьи,
престарелых, молодежи и инвалидов
11
.
9
Великославинский М. С. Основные направления зарубежного опыта реализации государственной
жилищной политики // Juvenisscientia. 2017. № 9. С. 12.
10
Housing Benefit: Overview // URL: https://www.gov.uk/housing-benefit/overview.
11
Великославинский М. С. Основные направления зарубежного опыта реализации государственной
жилищной политики // Juvenisscientia. 2017. № 9. С. 12.