15
В рaмкaх финaнсового плaнировaния применяются несколько видов
экономического aнaлизa [24, с. 74]:
1) горизонтaльный aнaлиз (срaвнение плaновых покaзaтелей с
фaктическими и плaновых покaзaтелей зa текущий год с плaновыми
покaзaтелями зa отчетный год);
2) вертикaльный aнaлиз (определение структуры плaнa, доли
отдельных покaзaтелей в итоговом покaзaтеле и их влияние нa общие
результaты);
3) трендовый aнaлиз (выявление тенденций изменения динaмики
финaнсовых покaзaтелей зa ряд лет и нa этой основе прогнозировaние
покaзaтелей нa плaновый период);
4) фaкторный aнaлиз (выявление влияния отдельных фaкторов нa
финaнсовые покaзaтели).
Нa втором этaпе финaнсового плaнировaния осуществляется рaсчет
плaновых покaзaтелей – числовых величин, вырaжaющих конкретные зaдaния
по формировaнию и использовaнию финaнсовых ресурсов. Они делятся нa
утверждaемые (обязaтельные для всех) и рaсчетные (используемые для
обосновaния и увязки плaновых зaдaний). Рaсчет покaзaтелей бaзируется нa
определении условий хозяйствовaния в плaновом периоде и соответствующих
финaнсовых зaдaч, предполaгaет рaзрaботку нескольких вaриaнтов покaзaтелей
финaнсового плaнa и выбор оптимaльного вaриaнтa, корректировку
финaнсовых покaзaтелей в увязке с покaзaтелями других плaнов и прогнозов.
Нa прaктике используют следующие методы рaсчетa покaзaтелей
финaнсовых плaнов [27, с. 148]:
1) метод экстрaполяции (рaсчет покaзaтелей плaнa производится нa
основе корректировки достигнутого в отчетном периоде уровня покaзaтелей нa
относительно устойчивый темп их ростa);
2) нормaтивный метод (плaновые покaзaтели рaссчитывaются нa
основе устaновленных прогрессивных норм и финaнсово-бюджетных
16
нормaтивов, которые являются косвенной основой для финaнсового
плaнировaния с соблюдением режимa экономии);
3) прогрaммно-целевой метод (позволяет оценить и выбрaть
предпочтительные вaриaнты производственного, социaльно-экономического
рaзвития в целевом, отрaслевом и территориaльных aспектaх).
Нa третьем этaпе финaнсового плaнировaния состaвляется финaнсовый
плaн кaк документ, обязaтельный для исполнения, который подлежит
утверждению уполномоченным оргaном или должностным лицом.
Большинство плaновых норм и нормaтивов (кроме сферы оплaты трудa,
денежных компенсaций и трaнсфертов) при состaвлении смет сaмостоятельно
рaссчитывaются бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тaрифов.
Стaтьи бюджетной клaссификaции жестко привязaны к определенным целям
рaсходов, обеспечивaя тем сaмым действенный мехaнизм контроля целевого
нaзнaчения рaсходов [10, с. 342].
Системa сметного плaнировaния, основaннaя нa зaтрaтном принципе,
создaет трудности нa пути совершенствовaния упрaвления бюджетными
финaнсaми. Нaчинaя с 2005 годa, федерaльный бюджет стaл плaнировaться кaк
состaвнaя чaсть утверждaемого исполнительным оргaном трехлетнего
перспективного финaнсового плaнa. В 2007 году были приняты комплексные
попрaвки в Бюджетный кодекс Российской Федерaции по вопросaм
оргaнизaции бюджетного процессa, в том числе, в отношении переходa к
трехлетнему бюджету, в соответствии с которыми, нaчинaя с 2008 г,
федерaльный бюджет стaл плaнировaться нa 3 годa в режиме скользящей
трехлетки.
С янвaря 2011 годa финaнсовое обеспечение деятельности из средств
бюджетa нa основе бюджетной сметы осуществляется только в отношении
кaзенных учреждений. Для бюджетных учреждений «нового типa» и для
aвтономных учреждений гaрaнтировaнное бюджетное финaнсировaние по
бюджетной смете зaменено предостaвлением субсидий нa выполнение
госудaрственного (муниципaльного) зaдaния и субсидий нa иные цели.
17
Нaчинaя с 2014 годa, формировaние, утверждение и исполнение
госудaрственного бюджетa для всех Министерств и ведомств осуществляется в
прогрaммном формaте.
Применение прогрaммно-целевого методa в бюджетном процессе
обеспечивaет [18, с. 95]:
- повышение обосновaнности и прозрaчности бюджетных рaсходов;
- рaспределение бюджетных ресурсов по стрaтегическим целям и
зaдaчaм;
- рaсширение сферы применения стрaтегического подходa к
упрaвлению;
- повышение эффективности мехaнизмa реaлизaции госудaрственных
прогрaмм;
- определение положительного общественного эффектa от окaзaния
госудaрственных услуг, a не только рaзмерa финaнсовых зaтрaт нa их
предостaвление;
- контроль нaд рaсходaми нa бюджетные услуги путем выборa
нaиболее экономичного способa их предостaвления;
- смещение aкцентa с внешнего контроля нaд целевым
рaсходовaнием средств нa повышение внутренней ответственности и
внутреннего контроля зa эффективностью рaсходов.
1.2 Проблемы финансирования бюджетных организаций в современных
условиях
С целью повышения качества услуг предоставляемых гражданам с 1
января 2011 года вступил в силу закон РФ № 83 – ФЗ « О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» (далее закон № 83-н), который призван реформировать
организации бюджетной сферы.
Реформа бюджетной сферы предоставила бюджетным учреждениям
право заниматься деятельностью, приносящей доход, которым они смогут сами
18
распоряжаться. При этом изменяется механизм формирования финансовых
ресурсов бюджетных организаций.
Вопросам реформирования государственных и муниципальных
учреждений посвящены работы А.Г. Исакова, А.Ф. Звороно, Т.Г. Мошковой,
О.В. Малиновской, Е.А. Свиненковой, И.П. Скобелевой, П.А. Жданчикова и
т.д. И все же остается неохваченным достаточно широкий круг вопросов,
которые связаны с формированием финансовых ресурсов различных типов
государственных (муниципальных) учреждений.
Федеральный закон № 83-н, изменяя правовое положение бюджетных
учреждений, направлен на решение следующих задач [23, с. 65]:
- изменение механизма финансового обеспечения бюджетных
учреждений путем расширения объема бюджетных прав, переведя их со
сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного
задания;
- предоставление права бюджетным учреждениям заниматься
деятельностью приносящей доход и распоряжаться этими средствами;
- устранение субсидиарной ответственности государства по
обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
- расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению
закрепленным зпа ним движимым имуществом, за исключением особо ценного
движимого имущества, перечень которого устанавливает его учредитель.
Статус казенного учреждения аналогичен статусу бюджетного,
определенного законодатедьством, которое действовало до 1 января 2011 года.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется
за счет средств соответствующенго бюджета бюджетной системы РФ на
основании бюджетной сметы. Согласно п. 4 ст. 298 ГК РФ казенное
учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том
случае, если это право предусмотрено в его учредительном документе. При
этом, все полученные доходы поступают в соответствующий бюджет
19
бюджетной системы РФ. Перечень учреждений, переводимых в тип казенных,
определяется частью 1 ст.31 Закона № 83-ФЗ и является ограниченным.
Деятельность бюджетных учреждений с расширенным объемом прав
регламентируется законом № 83-н и Федеральным Законом от 12.01.1996 г. №
7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и трактуется следующим образом.
Бюджетное учреждение – некоммерческая организация, созданная
Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для
выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного
самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры,
социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а
также в иных сферах. Данное определение является наиболее полным, в
отличие от определения бюджетного учреждения, прописанного в Бюджетном
кодексе РФ статье 161.
Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, которая связан с
выполнением работ, оказанием услуг, отнесенных к его основным видам
деятельности (в соответствии с учредительным документом), в соответствии с
государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не
имеет права отказаться. Финансовое обеспечение выполнения
государственного задания осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета в виде субсидий. Сверх установленного государственного задания и в
случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного
задания бюджетное учреждение имеет право выполнять работы, оказывать
услуги, которые относятся к его основным видам деятельности, для граждан и
юридических лиц за плату и на одинаковых условиях (при оказании одних и тех
же услуг) [28, с. 45].
Бюджетные учреждения могут осуществлять другие виды деятельности,
если это служит достижению целей, для которых оно создано и при условии,
что эта деятельность прописана в его учредительных документах. Доходы,
20
полученные от деятельности, приносящей доход и имущество, приобретенное
за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного
учреждения.
Имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления. Без
согласия собственника учреждение не вправе распоряжаться недвижимым и
особо ценным движимым имуществом.
Степень финансовой самостоятельности учреждений предполагает
различия в возможностях формирования финансовых ресурсов.
Казенное учреждение фактически является новой формой существования
классического бюджетного учреждения. Современная форма бюджетного
учреждения приближена к автономному учреждению по объему прав и
обязанностей (см. таб.1).
Таблица 1
Сравнительная характеристика типов государственных
(муниципальных) учреждений по критериям, определяющим их
финансовую самостоятельность
№
п/п
Критерии
сравнения
Бюджетное
учреждение
Автономное
учреждение
Казенное
учреждение
1
Распоряжение
имуществом
Всем имуществом,
кроме:- особо
ценного
движимого
имущества,
закрепленного
собственником;
-
недвижимого
имущества
Всем имуществом, кроме:
- особо ценного
движимого
имущества,
закрепленного
собственником;
-
недвижимого
имущества,
закрепленного
собственником
Не вправе
распоряжать
ся
любым
имуществом
2
Ответственность
учреждения по
своим
обязательствам
Всем имуществом,
кроме:
- особо ценного
движимого
имущества,
закрепленного
собственником;
-
недвижимого
имущества
Всем имуществом, кроме:
- особо ценного
движимого
имущества,
закрепленного
собственником;
-
недвижимого
имущества,
закрепленного
собственником
В пределах
доведенных
лимитов
бюджетных
обязательств
3
Субсидиарная
ответственность
учредителя
Нет
Нет
Есть
4
Право на
совершение
крупных сделок
С предварительного
согласия учредителя
С предварительного
согласия
наблюдательного
совета
Отсутствует
5
Право внесения
имущества в
капитал
хозяйственных
Только в случаях,
прямо
установленных
законом
Есть
Нет
21
обществ
6
Финансовое
обеспечение
Субсидии в
соответствии с
заданием
учредителя,
бюджетных
инвестиций
и
субсидий на иные
цели.
Доходы
поступают
в
самостоятельное
распоряжение
Субсидии в
соответствии
с
заданием
учредителя,
бюджетные
инвестиции.
Доходы
поступают в
самостоятельное
распоряжение
На основе
бюджетной
сметы.
Доходы от
приносящей
доход
деятельности
зачисляются
в
бюджет
7
Открытие счетов
В органах
Казначейства
(финансовых
органах)
за
исключением
случаев,
установленных
законом
Вправе открывать
счета
в банках и в
соответствии с
соглашением в
Казначействе
(
финансовом органе)
В органах
Казначейств
а
(финансовых
органах) за
исключением
случаев,
установленн
ых законом
8
Привлечение
заемных средств
Могут (с
ограничением
на
крупные сделки)
Могут
Не могут
Исследуя данные таблицы, возникает необходимость уточнения понятия
«финансовые ресурсы бюджетных и автономных учреждений» с позиции
источников их формирования.
Понятие «финансовые ресурсы» трактуется по-разному. Современный
экономический словарь определяет финансовые ресурсы как совокупность всех
видов денежных средств, финансовых активов, которыми располагает
экономический субъект, находящихся в его распоряжении [17, c. 115]. А.Н.
Азрилиян определяет финансовые ресурсы как совокупность фондов денежных
средств, находящихся в распоряжении государства, предприятия, организации
[18,c. 24]. И.П. Николаева дает следующее определение: финансовые ресурсы –
это все источники денежных средств, аккумулируемые предприятием для
формирования необходимых ему активов в целях осуществления всех видов
деятельности как за счет собственных доходов, накоплений и капитала, так и за
счет различного вида поступлений [19, c. 135]. Таким образом, финансовые
ресурсы в общем виде представляют собой все денежные средства, которые
используются в деятельности какого-либо субъекта экономики в целях
реализации поставленных задач.
22
Финансовые ресурсы бюджетных и автономных учреждений – это
совокупность денежных средств, формируемых за счет субсидий из
соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ и приносящей доход
деятельности, заемных средств и иных поступлений (предусмотренных
законодательством РФ), которые предназначены для выполнения финансовых
обязательств и финансирования текущих затрат.
Это определение дает возможность учесть особенности формирования
финансовых ресурсов определенной группы экономических субъектов, что
способствует развитию теоретической базы финансового менеджмента.
1 июля 2012 года закончился переходный период по Федеральному
закону от 05.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений». На
сегодняшний день в нормативных правовых актах еще сохраняются
неоднозначные положения, и у руководителей учреждений остался ряд
организационных вопросов [34, с. 187]:
- как соотносятся понятия государственных (муниципальных) услуг,
работ и функций;
- в каких случаях необходимо применять тот или иной способ
расчета нормативных затрат (нормативный, структурный, экспертный);
- есть ли разница между предпринимательской деятельностью,
приносящей доход деятельностью учреждения и предоставлением им платных
услуг и т.д.
1. Соотношение понятий услуг, работ и функций.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации,
государственные услуги – это услуги, оказываемые органами государственной
власти, государственными учреждениями и в случаях, установленных
законодательством РФ, иными юридическими лицами (ст.6). В Федеральном
законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг» дается иное определение:
23
государственная услуга – это деятельность по реализации функций
федерального органа власти, государственного внебюджетного фонда,
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, а так же органа местного самоуправления при осуществлении
отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по
запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми
актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочий
органов, предоставляющих государственные услуги. Трактуя понятие
государственной услуги, Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об
организации предоставления государственных муниципальных услуг»
рассматривает его как государственную функцию, таким образом, эти понятия
смешиваются.
В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано определение
понятию государственная работа – это работа, оказываемая органами
государственной власти, государственными учреждениями и в случаях,
установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.
Согласно действующему законодательству, государственная работа и
государственная услуга требуют формирования государственного задания; на
государственную функцию и государственную услугу должны формироваться
административные регламенты. Получается, что существует два вида
государственных услуг: услуги, оказываемые в соответствии с
государственным заданием, и услуги, предоставляемые в соответствии с
административным регламентом.
Выгоду от государственной услуги получает конкретный потребитель
(потребители), а от работы – неограниченный круг граждан (общество в целом).
Государственная функция и государственная услуга отражают процессы
взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие в
инициаторе взаимодействия [26, с. 121]:
24
- если инициатором взаимодействия является орган власти
(например, расчет каких-либо общих тарифов, осуществление контрольной
проверки), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
- если инициатором взаимодействия является организация или
гражданин (получение паспорта, расчет индивидуального тарифа, запрос
информации и т.д.), то взаимодействие является государственной услугой.
Функция имеет более императивный характер, чем работа, так как
реализуется органом исполнительной власти и чаще всего связана с контролем,
надзором (модель взаимодействия – «подчинение»). Работа по уровню
императивности близка к услуге, оказываемой учреждением по заданию
(модель взаимодействия «сотрудничество»).
Чтобы отличить услугу по заданию от услуги по регламенту, необходимо
рассмотреть механизм возникновения потребности. Потребность в
медицинских, образовательных услугах возникает не зависимо от правовых
условий, но в Конституции Российской Федерации закреплены
соответствующие права, соответственно, такие потребности можно назвать
потребностями, вытекающими из прав человека. Такие потребности, как
необходимость получения паспорта, оплаты налогов и штрафов, вытекают из
обязанностей гражданина.
Следовательно, работу и функцию от услуги предполагается отличать с
помощью ответа на вопрос, кто является бенефициаром. Услуги по
административному регламенту от услуг по госзаданию – через механизм
возникновения потребности, а функцию от работы – по уровню
императивности. Данное предложение действует как в отношении
государственных услуг, работ, функций, так и в отношении муниципальных.
2. Применение способов расчета нормативных затрат.
Натуральные нормативы расходования ресурсов на оказание услуг
отсутствуют для большинства учреждений социальной сферы (исключение
составляют учреждения здравоохранения). Поэтому использование
нормативного метода расчета ограничено. Структурный метод не позволяет