15
4) Законность – один из ведущих принципов организации и деятельности
органов исполнительной власти. Он исходит из Конституции РФ,
федеральных законов, конституций и уставов субъектов Федерации и их
законодательства (см., например, ст. 15, 76 Конституции РФ);
5) Для организации и деятельности органов исполнительной власти
существенное значение имеет также принцип экономичности. Его
значимость определяется тем, что механизм реализации исполнительной
власти крайне многоструктурен и оснащен значительным количеством
служащих, выполняющих повседневно его функции. При этом
необходимо учитывать, что расходы на содержание такого механизма,
будучи по своей природе непроизводительными, отягощают
федеральный и региональные бюджеты, в силу чего постоянно
осуществляются организационно-правовые меры по обеспечению
экономии в расходовании государственных средств в сфере управления;
6) Необходимость учета особенностей управляемых объектов – принцип
управления, учитывающий современные особенности сферы
государственного управления, в которой наряду с государственными
объектами функционирует множество негосударственных, в основном
коммерческих, структур, включая частные. На этой основе в механизме
реализации исполнительной власти происходит отбор различных
методов управляющего воздействия (ограничение средств прямого
управления, развитие начал государственного регулирования и т. п.);
7) Гласность предполагает широкое обнародование через средства
массовой информации характере процесса и результатов работы органов
исполнительной власти;
8) В числе действующих принципов называются также народовластие,
обеспечение прав и свобод человека и гражданина, ответственность.
Сущность этих принципов, равно как и социально-юридическая
значимость, очевидны.
16
К общим, традиционным методам осуществления государственной
власти, несомненно, относятся убеждение и принуждение. Эти методы, по-
разному сочетаясь, сопровождают государственную власть на всем ее
историческом пути. Убеждение – это метод активного воздействия на волю и
сознание человека идейно-нравственными средствами для формирования у
него взглядов и представлений, основанных на глубоком понимании
сущности государственной власти, ее целей и функций. Механизм убеждения
включает совокупность идеологических, социально-психологических средств
и форм воздействия на индивидуальное или групповое сознание, результатом
которого является усвоение и принятие индивидом, коллективом
определенных социальных ценностей.
3
Государственное принуждение – это психологическое, материальное или
физическое (насильственное) воздействие полномочных органов и
должностных лиц государства на личность с целью заставить (принудить) ее
действовать по воле властвующего субъекта, в интересах государства. Само
по себе государственное принуждение – острое и жесткое средство
социального воздействия. Оно основано на организованной силе, выражает
ее и потому способно обеспечивать безусловное доминирование в обществе
воли властвующего субъекта. Государственное принуждение ограничивает
свободу человека, ставит в такое положение, когда у него нет выбора, кроме
варианта, предложенного (навязанного) властью. Посредством принуждения
подавляются, тормозятся интересы и мотивы антисоциального поведения,
принудительно снимаются противоречия между общей и индивидуальной
волей, стимулируется общественно полезное поведение.
Функции органов государственного управления:
1) Прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или
явлений в процессе управления на основе полученной информации о
прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния;
3
Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления. // Юридический
вестник КубГУ,2012. - № 3. – с. 86.
17
например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и
региональные программы основных направлений государственной
деятельности;
2) Планирование деятельности в процессе государственного управления по
реализации федеральных и региональных программ,
регламентированных актами управления;
3) Выявление и осмысление актуальных проблем, формулирование целей,
постановка задач, определение перечня мероприятий для решения задач,
выбор конкретных количественных и качественных показателей и
критериев оценки организации управленческой деятельности;
4) Разработка вариантов, обоснование и принятие рационального решения
(в правовой форме) и организация его исполнения;
5) Распорядительство (руководство) и координация действий не
подчиненных друг другу органов государственного управления в целях
улучшения их взаимодействия;
6) Правовое регулирование отношений во внутренней и внешней сфере
государственного управления по предметам ведения и в объеме
компетенции;
7) Контроль с целью выявления и устранения отклонений в процессе
государственного управления, соблюдения правил и норм и принятия
мер дисциплинарной ответственности к виновным;
8) Учет наличия финансовых, кадровых, материально-технических и
других ресурсов;
9) Информационное обеспечение и информационно-аналитическая работа;
10) Кадровое, материально-техническое обеспечение, финансирование и др.
Таким образом, органы государственного управления по предметам
ведения и в объеме своей компетенции самостоятельно осуществляют
исполнительно-распорядительные функции, в первую очередь контрольные и
надзорные.
18
1.3 Формы и виды контроля за деятельностью органов государственного
управления
Само определение «контроля» в сфере государственного управления
имеет большое количество значений. Традиционно под контролем
понимается проверка выполнения задач, в данном случае задач,
поставленных в сфере государственного управления. Задачи в сфере
государственного управления также особые и связаны с нормативно-
правовым регулированием, то есть происходят из норм права.
Соответственно, контроль в сфере государственного управления является
еще и нормативным понятием. Именно по своей нормативной природе
контроль в сфере государственного управления отличается от контроля в
сфере частных интересов. Государственная организация выполняет
государственные задачи и служит интересам общества, поэтому сегмент
государственного управления должен контролировать не только
деятельность своих подразделений, но и деятельность частного сектора, если
это исходит из буквы закона.
Государственный контроль является сложным явлением со множеством
сторон и проявлений. Контроль существует как функция государства и как
особая самостоятельная форма государственной деятельности. В последнее
время в юридической науке и науке государственного управления появился
даже термин «контрольная власть».
4
Такой же точки зрения придерживается
А.С. Бурмистров, который говорит, что «согласно одной из конституционных
теорий власть, занимающая самостоятельное место в современной системе
разделения властей должна быть выделена в отдельную ветвь – контрольную
власть».
5
Сторонников идеи существования контрольной власти с каждым годом
становится все больше. Сама идея контрольной власти была предложена
4
Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления. // Юридический
вестник КубГУ,2012. - № 3. – с. 107.
5
Бурмистров А.С. Идея контрольной власти в России – мифы и реальность. // Пробелы в российском
законодательстве. Юридический журнал,2012. - № 1. – с. 41.
19
ведущим российским правоведом В.Е. Чиркиным еще в 1993 г.
6
После 1993 г.
к числу активных сторонников этой теории присоединились известные
ученые – В.Д. Даев, В.И. Рохлин, Ф.Ш. Измайлова, М.Н. Маршунов.
Политологи А.Б. Елизаров и С.А. Денисов предлагали рассматривать
контрольную власть в различных аспектах, также как законодательную,
исполнительную и судебную.
7
Такой же точки зрения придерживается и бывший Председатель
Счетной Палаты России С.В. Степашин, который «… на основании анализа
системы государственного управления в России [делает вывод] о признании
отдельной контрольной власти. Причем в систему контрольной власти может
быть условно отнесена прокуратура».
8
Однако, по поводу существования контрольной власти есть и
противоположные мнения. Например, Н.Н. Калюжный полагает, что
«законодательная, исполнительная и судебная власти функционирую и
реализуя свои полномочия независимо друг от друга, осуществляют
взаимный контроль, который выступает своего рода элементом системы
сдержек и противовесов и имеет целью недопущение превышения одной
ветви власти над другой».
9
Фактически, недопущение превышения
полномочий одной ветви власти над другой происходит за счет особых
методов и форм контрольной деятельности, поэтому и появляются особые
формы контроля – президентский контроль, парламентский контроль, и др.
По мнению автора данного исследования, позиция отнесения контроля
к четвертой ветви власти достаточно спорная. В соответствии со ст. 10
Конституции РФ, «государственная власть в Российской Федерации
осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную
и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти
6
Чиркин В.Е. Контрольная власть. // Государство и право,1993. - № 4. – с. 11
7
Елизаров А.Б. Формирование контрольной власти в России. // Современные проблемы государства и права.
Сборник научных трудов. – Нижний Новгород,2007. – с. 97-100.
8
Степашин С.В. Власть. Демократия. Контроль. – М.: Инфра-М,2011. – с. 201.
9
Калюжный Н.Н. Правовое регулирование контрольных функций исполнительной власти. // Государство и
право,2011. - № 3. – с. 62.
20
самостоятельны». Поэтому дополнение четвертой власти является не более
чем научной концепцией. Есть страны, у которых в конституциях названы и
шесть ветвей власти (в дополнение к судебной, законодательной и
исполнительной идут избирательная, контрольная и политическая в
Конституции Алжира 1976 г.), но это больше исключение из правил, чем
правило. А в 90-е гг. ХХ в. четвертой ветвью власти считали «власть средств
массовой информации»
10
и, несмотря на то, что ученые совершенно верно
обосновывали их невозможность быть четвертой ветвью власти потому, что
они не являются носителем государственной власти, их оппоненты говорили
об исключительном влиянии средств массовой информации на массы в связи
с чем СМИ могут быть еще одной ветвью власти. В действительности же,
такие обоснования носят больше политологический характер, чем относятся
к сфере государственного управления.
Автору данного исследования в большей степени импонирует точка
зрения И.В. Лексина, который отметил, что «связь разделения властей и
контроля имеет диалектический характер: в отсутствие разделения властей
контроль сводится к подотчетности нижестоящих органов (и) или
должностных лиц вышестоящим. Потребность в специальных
(иерархических) механизмах контроля возникает только в случае
формирования совокупности не подчиняющихся друг другу органов.
Взаимный контроль ветвей власти, таким образом, не только не
противоречит идее разделения властей, но и является ее закономерным
порождением».
11
Таким образом, контроль является необходимым атрибутом
государственности и его высшая цель – это обеспечение нормального
функционирования государственного аппарата. Усложнение
государственного механизма, появление новых государственных функций,
10
Бурмистров А.С. Идея контрольной власти в России – мифы и реальность. // Пробелы в российском
законодательстве. Юридический журнал,2012. - № 1. – с. 42.
11
Лексин И.В. Контроль в системе разделения властей Российской Федерации. // Вестник государственного
управления,2015 – Выпуск № 51. – с. 105.
21
технологическое развитие и расширение сферы деятельности государства
приводят к усилению контроля за деятельностью органов государственного
управления. Усиление контроля необходимо в связи с тем, что растут
общественные ожидания в отношении государства и государственных
органов, реализующих властные полномочия, система государственных
фильтров может давать сбой и без контроля произойдет увеличение
потенциального вреда от злоупотреблений должностных лиц.
Сущность контроля в сфере государственного управления заключается
в следующем:
1) Установление наблюдения за правильным функционированием
системы государственного управления;
2) Получение объективной информации о выполнении поручений
субъектами государственного управления;
3) Принятие мер по предотвращению и устранению нарушений
законности в процессе функционирования системы государственного
управления;
4) Определение причин и условий, которые способствовали
возникновению правонарушений в сфере государственного
управления;
5) Принятие мер с целью привлечения к юридической ответственности
лиц, которые виновны в совершении правонарушений в сфере
государственного управления.
Исходя из определения сущности контроля можно провести грань
между контролем и надзором. Вопрос разграничения контрольной и
надзорной деятельности весьма актуальный и в научной литературе уже не
первый год ведутся дискуссии, на каком основании провести черту между
контролем и надзором. Причем, если в научном сообществе и определили
границы контроля и надзора, то при практической реализации норм права
часто возникает путаница в терминологии. Еще когда в 2004 г. был
опубликован Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и
22
структуре федеральных органов исполнительной власти» новеллой данного
нормативного акта стала четкое определение «функций федеральных
министерств, служб и агентств, в соответствии с которыми министерства
осуществляют разработку государственной политики нормативно-правовое
регулирование, службы исполняют функции по контролю и надзору,
агентства – функции по оказанию государственных услуг, управлению
государственным имуществом, а также правоприменительные функции за
исключением функций по контролю и надзору».
12
В соответствии с данным
указом компетенция надзорных органов была расширенная, за счет
включения функции контроля в их деятельность. Для того, чтобы понять
отличие надзорной деятельности от контрольной, необходимо обратится к
сущностным характеристикам надзорной деятельности:
1) Постоянное наблюдение органами, осуществляющими надзорную
деятельность за деятельностью органов, которые не находятся в их
подчинении;
2) Наблюдение за органами, не находящимися в подчинении надзорных
органов осуществляется с целью выявления нарушений законности;
3) Оценка действий объекта надзора всегда устанавливается с точки
зрения нарушения закона или соответствия действий закону, но не с
точки зрения целесообразности действий в конкретной ситуации;
4) Надзорные органы могут самостоятельно решать вопрос о привлечении
виновного лица (физического или юридического) к юридической
ответственности. В отдельных случаях надзорные органы могут
ставить такой вопрос перед компетентными органами или
должностными лицами.
13
Сложность в разграничении понятий контроля и надзора связана с тем,
что они имеют и общие элементы. Например, как сказано выше, органы
12
Нетесова М. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении. // Власть,2011.
- № 2. – с. 58.
13
Нетесова М. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении. // Власть,2011.
- № 2. – с. 69.
23
надзора проводят проверку поднадзорного органа с точки зрения соблюдения
законности, а органы контроля тоже могут проводить проверку
подконтрольного органа, причем с точки зрения соблюдения им законности и
с точки зрения целесообразности его действий в данной ситуации. Органы
надзора осуществляют надзор в отношении объектов, которые им
организационно не подчинены, а контролирующие органы осуществляют
контроль в отношении объектов, которые организационно подчинены, но в
некоторых случаях контролируют деятельность организационно не
подчиненных объектов. Целевые проверки, инспектирование и др.
организационные формы контроля и надзора иногда совпадают, при этом
правовые формы надзора шире правовых форм контроля.
Основными же общими чертами контроля и надзора в сфере
государственного управления является то, что:
1) Контроль и надзор являются государственными функциями;
2) Субъект контроля и субъект надзора – государственный орган или
государственная организация;
3) Реализация полномочий контроля и полномочий надзора происходит
путем проверок;
4) Проверка как контролирующим, так и надзорным органом заключается в
изучении наборов определенных параметров деятельности;
5) Контролирующий или надзорный орган исходит из соблюдения целевых
параметров подконтрольного или поднадзорного объекта;
6) Итог проверки – осуществление управленческих действий в отношении
объекта контроля или надзора.
Таким образом, функция контроля является более широкой, чем
функция надзора. При этом «важность контроля как функции всех без
исключения государственных органов нельзя приуменьшать. Ведь
использование контрольной функции позволяет органам публичной власти
не только осуществлять самоконтроль своей деятельности, но и показывать
населению, что деятельность органов государства, особенно
24
исполнительных, подзаконна и соответствует тем параметрам, которые
задаются в нормативных актах».
14
Функции контроля в государственном управлении представлены в
Таблице 1.
Таблица 1
Функции контроля за деятельностью органов
государственного управления
Функция контроля
Содержание функции
Проверочная
Основная функция контроля, которая реализуется
за счет установления целесообразности,
обоснованности, законности принимаемых органом
государственного управления решений.
Проверяется выполнение решений, соблюдение
правовых норм. Кроме соблюдения правовых
норм, могут выявляться нарушения технических,
экологических и других норм. В целом происходит
выявление ошибок и нарушений в процессе
деятельности органа государственного управления
Информационная
Информационная функция заключается сборе,
передаче и обработке информации о состоянии
органа государственного управления
Диагностическая
Диагностическая функция проявляется в изучении
настоящего положения дел в органе
государственного управления, выявляются
основные тенденции развития, оцениваются
угрозы и возможности, скрытые резервы, которые
могут быть использованы для улучшения
эффективности работы органа государственного
управления
Прогностическая
Данная функция создает основу для
предположений о состоянии органа
государственного управления в ближайшем
будущем и оценивает возможные отклонения от
нормативов в работе органа государственного
управления
Коммуникационная
За счет коммуникационной функции
поддерживается обратная связь
Ориентирующая
Контролирующие органы указывают и обращают
внимание на то, что, по их мнению, может
негативно влиять на работу государственного
органа или снижает эффективность его работы
Стимулирующая
По итогам результатов работы контролирующего
органа происходит оценка работы персонала
органа государственного управления, которая
может быть как положительной, так и
отрицательной
Корректирующая
Результаты проверки контролирующего органа
14
Лобанов И.В. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов. // Юридическая
наука,2013. - № 2. – с. 6.