45
9) Выполнение поручений Президента по обеспечению интересов
общественной и государственной безопасности;
10) Подготовка и согласование проектов законов и других нормативно-
правовых актов Президент РФ и Правительства РФ;
11) Реализация других полномочий, предусмотренных приказами и
распоряжениями Президента и Управделами Президента РФ.
Для реализации своих полномочий Главное контрольное управление
собирает, накапливает и анализирует сведения, которые связаны с
осуществлением экономической безопасности Управделами Президента и
подведомственных структур. Также Главное контрольное управление может
направить подведомственным структурам заключения, выданные по
результатам ревизий c требованием устранить выявленные нарушения. По
решению Главы Управделами Президента РФ отдельные материалы ревизий
могут быть направлены в правоохранительные органы, но направление
происходит только по тем нарушениям, по которым предусмотрена
уголовная ответственность. «В полномочия Главного контрольного
управления также входит рассмотрение обращений граждан по вопросам,
которые относятся к компетенции Главного контрольного управления;
организация совещаний и встреч по вопросам, связанных с реализацией
контрольных функций; привлечение к встречам и совещаниям
представителей, необходимых для корректного освещения вопросов,
связанных с реализацией контрольных полномочий».
17
Кроме Главного контрольного управления полномочия президентского
контроля реализуются посредством института полномочных представителей
Президента РФ.
Деятельность полномочных представителей Президента РФ
регулируется Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (в ред. от
28.07.2016 г.) «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном
округе». В 2015 г. Указом Президента РФ от 20.10.2015 г. № 521 были
17
Черкасов К.В. Субъекты и объекты президентского контроля. // Бизнес в законе,2011. - № 3. – с. 69-70.
46
внесены изменения в функции полномочного представителя Президента РФ.
Полномочный представитель Президента РФ контролирует исполнение
федеральных законов, распоряжений, указов, поручений Президента РФ, а
также осуществляет текущий контроль за реализацией федеральных
программ в регионах.
Кроме того, «полномочные представители Президента РФ
взаимодействуют с Главным контрольным управлением и органами
прокуратуры во время проверок в федеральных округах РФ».
18
В правах Полномочного представителя РФ также встречаются
возможности для реализации контрольных функций. Полномочный
представитель Президента РФ имеет право привлекать сотрудников Главного
контрольного управления для проведения проверок и проведению анализа
состояния дел в пределах федерального округа.
Таким образом, Президент РФ в соответствии с положениями
Конституции РФ обладает широкими полномочиями по контролю за
деятельностью государственных органов власти. Несмотря на то, что в самой
Конституции прямо не говорится о президентском контроле, функция
непосредственного контроля неразрывно связана с такими правами
Президента РФ, как право отправлять в отставку Правительство РФ,
отменять или приостанавливать действие постановлений Правительства РФ,
освобождать от должности и назначать на должность заместителей
Председателя Правительства РФ, министров, командующих Вооруженными
Силами РФ, дипломатических представителей РФ. Главным образом
контроль за государственными органами Президент РФ осуществляет через
Администрацию Президента РФ, а точнее через Главное контрольное
управление в составе Администрации Президента РФ, структуры которой
контролируют определенные направления работы федеральных органов
власти и органов власти субъектов Российской Федерации.
18
Черкасов К.В. О месте полномочных представителей президента РФ в федеральных округах в системе и
структуре Администрации Президента РФ. // Бизнес в законе,2013. - № 4. – с. 108.
47
Ведомственный контроль Министерства социального развития
Мурманской области осуществляется Министерством труда и социальной
защиты Российской Федерации.
В основном развитие системы контроля ведется по двум основным
направлениям: ведомственный контроль; внутренний контроль.
Министерством социального развития Мурманской области на основании
«Ежегодного плана проведения проверок деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления»,
утвержденный приказом Министерства социального развития Мурманской
области проводятся проверки в отношении деятельности учреждений,
находящихся в ведении министерства социального развития Мурманской
области. Как правило, данные проверки проводятся в части использования
бюджетных средств. При подготовке к контрольным мероприятиям
специалисты, назначенные приказом для проведения проверки, изучают
необходимые законодательные и нормативные правовые акты, отчетные и
другие имеющиеся материалы, характеризующие деятельность подлежащего
проверке отдела. От тщательности проведенной предпроверочной
подготовки зависит качество проведения проверки и ее результаты.
В основном ведомственный контроль проводится в части внутреннего
финансового аудита, то есть эффективность и правомерность использования
финансовых средств выделяемых из бюджета Мурманской области, но также
охватывает сферы оплаты заработной платы сотрудникам, проверка товарно-
материальных ценностей. Количество выявленных нарушений позволяет
определить учреждения с менее профессиональными кадрами.
Министерствами поставлена задача увеличивать количество проверок для
более эффективной работы подведомственный учреждений.
Основная цель организации системы внутреннего контроля - это
неукоснительное соблюдение всеми сотрудниками министерства
нормативных правовых актов, внутренних стандартов и процедур,
регламентирующих осуществление полномочий, а также предупреждение,
48
выявление и устранение нарушений исполнения законодательных и
нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих
выполнение функций по обеспечению исполнения федерального бюджета,
кассовому обслуживанию исполнения бюджета республики и
муниципальных образований. В Министерстве социального развития
Мурманской области осуществляется вертикальный контроль. То есть
контроль «сверху-вниз», министр контролирует работу своих заместителей,
заместители, контролируют курируемые отделы, начальники отделов
контролируют специалистов отдела. Как правило контроль качества
предоставляемой информации ведет начальник отдела, перепроверяя за
своими специалистами, то есть начальник осуществляет все три уровня
контроля (самоконтроль, контроль по подчиненности и мониторинг), для
начальника основным является именно мониторинг выполнения операций
сотрудниками.
Министерство социального развития Мурманской области помимо
того, что выступает объектом контроля, может являться и субъектом,
реализующим контрольные функции.
Что касается внутреннего контроля, то базовым элементом внутреннего
контроля является распределение и закрепление полномочий и
ответственности между сотрудниками. В этой связи, выделено три уровня
контроля: контроль первого уровня - или самоконтроль; контроль второго
уровня - или контроль по подчиненности; контроль третьего уровня - или
мониторинг исполнения. У каждого сотрудника полномочия по
осуществлению внутреннего контроля должны быть закреплены в
должностной инструкции. При этом, ответственность за организацию
внутреннего контроля несет начальник соответствующего отдела.
Внутренний контроль должен осуществляться в постоянном режиме,
как в процессе ежедневного выполнения возложенных на них должностных
обязанностей, так и с определенной периодичностью после совершения
соответствующих процессов и операций и формирования документов.
49
Самоконтроль в форме предварительного и текущего контроля должен
осуществляться сотрудниками структурных подразделений ежедневно
сплошным способом после совершения ими процессов, операций и
формирования документов, до их передачи коллегам, руководству,
вышестоящим органам или организациям и гражданам. В ходе изучения и
анализа деятельности органов исполнительной власти выявлены проблемы и
недостатки, которые разбиты по направлениям: организационно-кадровые,
материально-технические, нормативно-правовые.
Кадровая политика во всех областях общественной жизни - проблема весьма
актуальная. Ее обсуждению посвящены многочисленные научные
конференции. Проблема приобретает все большее значение вследствие
объективных условий. Среди них в первую очередь следует отметить
развертывание информационной революции и возрастание требований к
управленческим кадрам и прежде всего к тому, чтобы соответствующим
образом подготовленные люди находились на соответствующих местах.
Ключевой проблемой является недостаточное обеспечение организационных
и функциональных структур.
Вывод по главе 2
Органы исполнительной власти жестко регулируют порядок
поступления на государственную гражданскую службу, что сильно
ограничивает поступление на работу в отдел сотрудников, имеющих
достаточную квалификацию, знания и навыки работы. Существует проблема
перепоручения координацией и управлением деятельности отделов системы
контроля и аудита от министра по заместителям министра. Данный
недостаток грозит получением министром неполной, искаженной,
несвоевременной информации о текущей деятельности структурных
подразделений. Так же данный недостаток переподчинения грозит
возникновению конфликта интересов, если вопрос стоит о проверке
структурных подразделений, подчиненных этому же заместителю. В
большинстве министерств отсутствует специализированная система оценки
50
результатов деятельности сотрудников, где показатели данной оценки
анализировались бы отделом внутреннего контроля и по результатам данного
анализа можно судить об эффективности отдела в целом. Немаловажный
вопрос о материально-техническом оснащении сотрудников органов
исполнительной власти. В Министерстве социального развития Мурманской
области не организован систематический обмен опытом с обсуждением и
выработкой совместных решений по новым методам и механизмам
управления, внутреннего контроля и аудита, организационным решениям,
структурным преобразованиям, оптимизации функциональных и
административно-управленческих процессов. Существующая автоматизация
органов исполнительной власти позволяет проводить до 90% процедур и
процессов контрольных мероприятий дистанционно от объекта проверки, без
выезда, однако, интегрирование процедур внутреннего контроля в
автоматизированную систему органов исполнительной власти не
осуществляется. Данная возможность позволила бы формировать
информацию о состоянии внутреннего контроля и аудита с использованием
автоматизированной системы и оперативно предоставлять необходимую
информацию руководству. На сегодняшний день в органах исполнительной
власти действует большое количество нормативных правовых актов, как и
законов, так и подзаконных, на федеральном и региональном уровне,
составляющих правовую основу деятельности министерства. С одной
стороны, такое количество действующих нормативных правовых актов
свидетельствует о необходимости осуществления контрольной деятельности
в различных структурах исполнительной власти. С другой стороны, данный
правовой массив отличается неупорядоченностью и неунифицированностью,
что приводит к усложнению правоприменительной деятельности. В органах
исполнительной власти отсутствует «единый» нормативно-правовой акт,
который регламентировал бы проведение контрольных мероприятий.
51
Глава 3. Совершенствование системы контроля за органами
государственной власти
3.1 Направления совершенствования организации контроля в органах
государственного управления
Рекомендации по совершенствованию контрольных мероприятий в
отношении Министерства социального развития Мурманской области
должны касаться не только самого министерства, но и других органов
исполнительной власти Мурманской области и субъектов Российской
Федерации, так как предлагая рекомендации по совершенствованию системы
контроля за органом государственной власти одного субъекта Российской
Федерации, нельзя забывать про принцип равноправия всех субъектов
Российской Федерации, провозглашенный ст. 5 Конституцией РФ, поэтому
совершенствовать контрольные мероприятия необходимо для всех
исполнительных органов регионов.
В целях совершенствования работы по контролю за исполнением
судебных актов, осуществляемому органами судебной власти, можно
предложить:
1) Усилить контроль за соблюдением сроков направления
исполнительных документов в подразделения Управления
Федеральной службы судебных приставов;
2) Проводить ежеквартальные сверки выданных, принятых на исполнение
и исполненных исполнительных документов между подразделениями
службы судебных приставов и судами и судебными участками,
направлять письменные запросы об исполнении выданных
исполнительных документов;
3) Возложить на конкретного работника (работников) аппарата каждого
суда и судебного участка соответствующие обязанности по
взаимодействию с должностными лицами службы судебных приставов
52
в рамках осуществления судебного контроля исполнения судебных
актов;
4) Обратить внимание судей на необходимость более активного
реагирования частными постановлениями (определениями) на
нарушения судебных приставов в связи с неисполнением судебных
постановлений. Следует отметить, что контроль органов судебной
власти имеет существенное значение в реализации законности в
правовом государстве, выработке единства подходов
правоприменительной практики, устранению недостатков работы
судебной деятельности и органов исполнительной власти.
Каждую проблему повышения эффективности контроля в сфере
государственного управления можно рассмотреть содержательно,то есть
определить недостатки, которые препятствуют достижению конечных целей
государственного контроля как инструмента регулирования экономики
страны. Роль контроля в решении отдельных проблем в государственном
управлении неоднозначна. Если в отношении одних проблем контроля
потенциально способен обеспечить радикальный сдвиг в ситуации, то по
некоторым проблемам возможности контроля в сфере государственного
управления в их решении крайне ограничены.
«В области правового регулирования существует проблема
систематизации нормативно-правовых актов о нормах и стандартах, которые
относятся к разным сферам деятельности и необходимы при проведении
процедуры контроля. Сейчас назрела необходимость в разработке метода, на
основе которого можно было бы получать оперативный доступ к
информации о стандартах и нормах в различных сферах деятельности.
Информация необходима службам государственного контроля».
19
Повышение эффективности контроля в области правового
регулирования заключается в том, что службы контроля обладают большими
19
Езерская А.И. Политико-правовая институционализация государственного контроля в контексте
формирования механизма противодействия коррупции: проблемы эффективности. // Известия Южного
федерального университета,2013. - № 6. – с. 81.
53
возможностями в решении задач, так как в основе операций по контролю
лежит системный анализ. Когда службы контроля будут обладать доступом к
систематизированной информации о нормах и стандартах, то эффективность
работы значительно вырастет. Кроме того, контроль – это не столько
механический подсчет, сколько творческая деятельность, поэтому
необходимы контакты между учеными, практиками, что увеличить
производительность труда в службах контроля за государственными
органами.
Второе мероприятие в области реформы правового регулирования
контроля заключается в создании правовой базы с целью наблюдения и
контроля за соблюдением нормативно-правовых актов органами контроля. В
данном случае не должен нарушаться принцип независимости
контролирующих инстанций, но и нельзя оставлять без оценки состояние дел
в органах контроля. В теории и практике проблема «контроля за органами
контроля» активно не обсуждается.
Эффективность по второму мероприятию будет выражаться в том, что
служба контроля в функции, которой будут входить получение информации
о состоянии дел об эффективности функционирования государственного
контроля. Служба внутреннего контроля, объектом деятельности которой
являются службы контроля, способна интегрировать информацию, которую
после этого может быть в официальном издании.
Мероприятия в области методологии контрольной деятельности
должны включать:
1) Определение общих принципов контрольной деятельности;
2) Разработка классификаторов в сфере контрольной деятельности;
3) Формирование модели оценки эффективности контрольной
деятельности.
Принципы определены для отдельных видов государственного
контроля. Исключением является ФЗ РФ от 26.12.2008 № 294 (в ред. от
03.08.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
54
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля». В данном законе устанавливаются общие
принципы защиты прав подконтрольных объектов.
Для увеличения эффективности государственного контроля
предлагается сформировать положение об общих принципах
государственного контроля, причем в него войдут принципы,
распространяющиеся на все виды государственного контроля. Служба
контроля должна полностью систематизировать общие принципы контроля и
определить варианты адаптации принципов по видам деятельности.
Следующее мероприятие по повышению эффективности контрольной
деятельности – разработка государственного регистра федеральных и
региональных органов контроля. Служба контроля должна заняться
созданием такого классификатора, так как служба контроля имеет доступ к
информационным базам и способна обеспечить методологическую работу.
Также необходимо разработать типовой реестр контрольных операций в
органах контроля.
Оценка эффективности контрольной деятельности один из самых
насущных вопросов на сегодняшний момент. Существует множество
частных методик оценки эффективности контрольной деятельности, но до
сих пор не общепринятой методики. Разработка типовой методики должна
быть осуществлена относительно каждого вида контрольной деятельности.
Формирование типовой методики оценки экономической эффективности
деятельности органов контроля должно быть поручено Службе контроля,
которая должна дифференцировать методику по видам контроля, разработать
научно обоснованные нормы эффективности, осуществить тестирование
оценки эффективности, провести эксперименты с внедрением метода оценки
эффективности контроля, который будет признан самым оптимальным.
В области координации и взаимодействия органов государственного
контроля необходимо проводить совершенствование по направлениям:
1) Обмен информацией;