5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .......................................... 11
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов управления ........ 11
1.2. Административно-управленческий процесс и его роль системы
государственного управления .................................................................................. 14
1.3. Методы и формы организации контроля за деятельностью органов
муниципального управления ................................................................................... 21
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ В
АДМИНИСТРАЦИИ ЛЕНИНСКОГО РАЙОНА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ ......... 29
2.1. Общая характеристика Администрации Ленинского района Республики
Крым ........................................................................................................................... 29
2.2. Структура и функции Управления организационной и контрольной
работой ....................................................................................................................... 36
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ В
АДМИНИСТРАЦИИ ЛЕНИНСКОГО РАЙОНА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ ......... 46
3.1. Проблемы и цели организации контроля за деятельностью Администрации
Ленинского района Республики Крым.................................................................... 46
3.2. Направления совершенствования организации контроля в Администрации
Ленинского района Республики Крым.................................................................... 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 70
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................. 77
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Осуществление контроля является одним из
ключевых понятий, обеспечивающих эффективность и качество управления
финансами. Финансовый контроль в бюджетной сфере это - неотъемлемая и
значимая составляющая финансовой деятельности на государственном и
муниципальном уровне, и представляет собой своевременную и объективно
необходимую деятельность. Вопросы исследования направлений повышения
эффективности государственного и муниципального контроля за исполнением
расходов бюджетов всех уровней, анализа повышения результативности и
совершенствования качества проводимого контроля за финансовой
деятельностью всех экономических субъектов, являются особенно
актуальными. Важность данного исследования исключительна в условиях
рыночных преобразований в экономике и в условиях проявления негативных
тенденций в экономической жизни нашей страны.
Составной частью государственной финансовой политики выступает
бюджетная политика, реализация которой невозможна без качественного
контроля. В Российской Федерации бюджетная политика реализуется,
ориентируясь на применение в бюджетном процессе принципов эффективного
использования бюджетных средств и на обеспечение устойчивости
расходования средств бюджетов. Финансовый контроль, при помощи особых
методов, включающих сочетание специальных приемов и способов действий,
осуществляется органами власти всех уровней, и также специально созданными
учреждениями.
На основании созданной полноценной системы государственного
контроля, позволяющей повысить роль управления финансовыми ресурсами,
можно судить об эффективности осуществления контроля на всех уровнях.
В системе управления хозяйственными процессами, как на
государственном, так и на муниципальном уровне, финансовому контролю
отведена ключевая, координирующая роль, которая заключается в обеспечении
7
интересов и прав как государства и его учреждений, так и всех других
экономических субъектов. Кроме этого, финансовый контроль предназначен
для реализации финансовой политики государства и создания условий для
финансовой стабильности.
Дополнительным аргументом в пользу тщательного и системного
изучения предмета осуществления контроля непосредственно на
муниципальном уровне является факт наличия некоторых проблем и правовых
коллизий, с которыми приходится сталкиваться должностным лицам при
осуществлении внешнего контроля. Во-первых, некоторые правовые акты не
только не обеспечивают системности государственного и муниципального
контроля, а, напротив, устанавливают неэффективные дублирование и
параллелизм в его осуществлении. Во-вторых, статистика и отчетность не
должны играть первостепенные роли в установлении оценки качества и
результативности деятельности контролирующих органов. В-третьих,
отсутствие необходимого правового основания, недостаточность методических
материалов не позволяет в достаточной мере реализовать основополагающий
принцип независимости контрольных органов.
Таким образом, приведенные выше аргументы, важность
государственного и муниципального контроля как основы финансовой
политики Российской Федерации, и также наличие проблематики в правовой
организации и деятельности внешнего контроля на муниципальном уровне
обусловливают актуальность выбранной темы диссертационной работы.
Значительный вклад в развитие данного вопроса внесли А. Г. Андреева,
М. П. Афанасьева, Н.А. Бегчина, О.В. Владимировой, Ю.М. Воронина, И.Б.
Лагутина, Ю.С. Носковой, С.М. Шахрая, Т.В. Ярыгиной и др.
Проблемы государственного (муниципального) контроля были
рассмотрены в трудах таких авторов, как В. А. Артамонова, И.А. Белобжецкого,
В. В. Бурцева, A.A. Васильева, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, Е.Ю.
Грачевой, В.А. Двуреченских, И.А. Дьяченко, С.А. Котляревского, И.И.
Кучерова. В части общих вопросов теории и путей развития государственного
8
контроля в условиях совершенствования бюджетного процесса исследование
нашло отражение в работах отечественных специалистов и ученых: М.В.
Васильева, О.Г. Геймур, Х.Н. Замбаев, В.Е. Кузнечиковой, С.П. Опеньшев С.В.
Степашина, О.И. Усенко Ю.С. Черников и др.
Несмотря на степень значительности трудов вышеназванных авторов
внешний муниципальный финансовый контроль в разрезе научного и правового
подхода не до конца изучен. В подтверждение данного тезиса свидетельствует
недостаточность нормативно-правовых материалов и мер совершенствования
внешнего муниципального контроля, основанных на практике.
Объект исследования: Администрация Ленинского района Республики
Крым.
Предмет исследования: контроль за деятельностью органов
управления.
Цель работы – Организация контроля за деятельностью органов
государственного управления.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
1) Рассмотреть понятие и сущность контроля за деятельностью
органов управления;
2) Изучить вопросы административно-управленческих процессов и их
роль системы государственного управления;
3) Выявить методы и формы организации контроля за деятельностью
органов муниципального управления;
4) Провести анализ деятельности по организации контроля в
Администрации Ленинского района Республики Крым;
5) Выявить проблемы и цели организации контроля за деятельностью
Администрации Ленинского района Республики Крым;
6) Рассмотреть направления совершенствования организации
контроля в Администрации Ленинского района Республики Крым.
9
База исследования: Администрация Ленинского района Республики
Крым адрес: 298200, Республика Крым, Ленинский район, пгт. Ленино, ул.
Пушкина, 22.
Методологической основой работы является системный подход.
Методы исследования: анализ, синтез, статистический методы, используемые в
режиме организации государственной и муниципальной власти, могут быть
разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием
различия между ними является несовпадение целей и сфер использования.
Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой
системы, тогда как инструментальные — на проектирование новых систем,
новых подходов. В основе методологии исследования механизма
государственного и муниципального управления лежит системный подход. В
зависимости от целей и характера исследования осуществляется использование
того или иного метода в изучении управляемой системы. При этом сама
система обнаруживает лишь те свои особенности, которые в состоянии выявить
применяемый к ее анализу конкретный метод. К числу этих методов следует
отнести методы моделирования, логический анализ, причинный анализ,
социально-экономическое экспериментирование, тестирование,
морфологический анализ, функциональное проектирование, методы
экспертных оценок, факторный анализ и др.
Практическая и теоретическая значимость исследования.
Практическую значимость имеют рекомендации по совершенствованию
действующего законодательства и методического обеспечения с целью
усовершенствования правового регулирования системы государственного
(муниципального) контроля в бюджетной сфере. Кроме того, результаты
исследования могут быть использованы при разработке стандартов
государственного (муниципального) контроля, и могут быть полезны в учебном
процессе в высших учебных заведениях при разработке учебных курсов по
правовому статусу органов государственной власти и финансовому праву.
Рекомендации по внесению соответствующих изменений в действующие
10
нормативные правовые акты могут быть использованы органами контроля на
государственном и муниципальном уровне при осуществлении ими
контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Теоретическое значение работы состоит в том, что основные положения
и теоретические выводы, сделанные в рамках данной работы, позволяют
выработать направления к установлению содержания государственного
(муниципального) контроля, сформировать основные подходы к пониманию
особенностей реализации контроля согласно основным направлениям
современной бюджетной политики, и также могут быть использованы в
преподавании курса специальных учебных дисциплин по этому направлению
для студентов вузов.
Структура работы: введение, три главы, разделенные на семь
параграфов, заключение и список использованной литературы.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЯ ЗА
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность контроля за деятельностью органов управления
В свете современных политических и экономических настроений в РФ
контроль за деятельностью государственных органов приобретает особую
актуальность. Являясь ключевым элементом управленческого цикла, контроль
во всех своих формах выступает в качестве незаменимого звена обратной связи,
сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на тот
или иной объект.
Необходимость изучения контроля в муниципальном образовании
объясняется некоторой определенностью, присущей любому управленческому
решению, так как между планируемым и реальным развитием той или иной
ситуации существует временной лаг, в течении которого в зависимости от
разного рода причин могут происходить отклонения от плановых показателей.
В общем виде контроль за деятельностью органов муниципального
управления представляет собой проверку соблюдения должностными лицами
муниципального образования количественных и качественных характеристик
объектов и процессов в соответствии с нормативными требованиями. Следует
подчеркнуть ориентированность данного вида контроля непосредственно на
соблюдение государственных и муниципальных законодательных норм.
Одним из условий обеспечения высоких темпов социально-
экономического развития территорий является эффективность
государственного регулирования экономики. Достижение экономического
роста в стране связано, прежде всего, с технологическим развитием, в процессе
которого происходит взаимодействие корпоративного сектора, науки и
государственных структур. Данный симбиоз требует активизации роли
бюджета как финансовой основы функционирования государства
1
.
1
Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и
деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
// СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
12
Значение бюджета в социально-экономическом развитии территорий
проявляется в том, что он выступает в качестве финансовой базы
государственного регулирования рыночной экономики, посредством которой
осуществляется распределение и перераспределение части национального
дохода в целях социально-экономического развития страны в целом и ее
субъектов, в частности. Осуществляемая государством бюджетная политика на
федеральном, региональном и местном уровнях управления направлена на
стимулирование экономической деятельности хозяйствующих субъектов,
инвестиционной активности и предоставление социально-значимых благ
населению
2
.
В России в соответствии с принципами федерализма реализуется
механизм бюджетной децентрализации в виде передачи доходных и расходных
полномочий с федерального на региональный и местный уровни управления.
При этом значительная часть обязательств передается именно на уровень
субъектов федерации. Соответственно, расширяется и сфера использования
региональных бюджетов и усиливается их значимость.
В последние годы формирование региональных бюджетов России
происходило в условиях нестабильной экономической и политической
конъюнктуры.
Регионы России сегодня характеризуются неравномерностью
распределения экономического потенциала и, следовательно, различными
возможностями территорий в формировании бюджетных доходов
3
. При этом
количество делегированных органам региональной власти полномочий в
настоящее время значительно возросло. В данных условиях создается прямая
угроза сохранению достаточного уровня финансовой независимости
региональных бюджетов. Между тем от степени самодостаточности
регионального бюджета и состояния его доходной базы во многом зависят
2
Постановление Правительства РФ от 31.01.2013 «Основные направлениями деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2018 года» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2016.
3
Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13.06.2013 «О
бюджетной политике в 2014-2016 годах». // Солидарность. 2013. 19-26 июня. № 23.
13
приоритеты реализуемой органами региональной власти политики,
возможность определять направления расходования бюджетных средств. В
связи с этим проблема планирования бюджета и управления бюджетным
процессом на региональном уровне представляет особую актуальность.
Бюджетный процесс в широком понимании представляет собой
правовую категорию и является составляющей процессуальной формы всей
отрасли финансового права, которая включает в себя широкий перечень
процедурно-организационных норм и отношений: процесс формирования,
распределения и расходования бюджета как фонда денежных средств, порядок
организации бюджетной системы и межбюджетных отношений, процесс
определения и разграничения бюджетных полномочий для органов
государственной власти и местного самоуправления
4
.
Так, Г.Б. Поляк понимает под бюджетным процессом совокупность
действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и
осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной
системой
5
.
При этом в современном законодательстве бюджетный процесс
трактуется в более узком смысле и носит организационно-процедурный
характер.
Как в законодательстве, так и в научной литературе бюджетный процесс
разделяется на отдельные стадии, что обусловлено необходимостью
очередности работы над документами, обязательными для бюджетного
планирования, исполнения бюджета и отчетности. Однако в научной
литературе отсутствует единый подход к количеству и содержанию стадий
бюджетного процесса. Согласно Бюджетному Кодексу РФ бюджетный процесс
состоит из четырех стадий: составление проекта бюджета, рассмотрение и
4
Отчет о деятельности Союза муниципальных контрольно-счетных органов за 2017 год. Общее собрание Союза
МКСО. Протокол от 23.06.2018 № 15. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Счетной палаты Российской
Федерации и контрольно-счетных органов. https://portalkso.ru/. 2016.
5
Баранцов Н.А. Оценка инвестиционного потенциала муниципального образования // Молодой ученый. —
2017. — №25.
14
утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление, рассмотрение и
утверждение бюджетной отчетности.
Данная трактовка разделяется большинством исследователей, однако
некоторые ученые считают, что в бюджетном процессе можно выделить более
четырех стадий. Кроме того, некоторые авторы, например М.А. Гурвич, сводят
бюджетный процесс только к тем стадиям, которые подразумевают разработку
и утверждение нормативно-правовых актов, и исключают из него стадии
исполнения и отчетности
6
.
По нашему мнению, целесообразно выделять в качестве одной из стадий
бюджетного процесса бюджетное планирование как основу составления
проекта бюджета. В бюджетной сфере планирование представляет собой
составляющую финансового планирования, позволяющую определить объемы,
источники и целенаправленное использование ресурсов на каждом из уровней
управления. Значение долгосрочного бюджетного планирования сегодня
особенно возросло в условиях расширения применения стратегического
подхода к управлению социально-экономическими процессами. Его
результативность выступает в качестве основы эффективного государственного
и муниципального управления и формирования сбалансированного бюджета в
долгосрочном периоде. Недостаточная точность планирования приводит к
недофинансированию актуальных расходных обязательств, дезорганизации
бюджетного процесса и функционирования экономики в целом.
1.2. Административно-управленческий процесс и его роль системы
государственного управления
Целью государственного контроля является выявление отклонений от
принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и
экономии расходования материальных ресурсов на максимально возможной
6
Повышение эффективности бюджетных расходов: проблемы и пути решения / Под ред. С.М. Шахрая, Т.В.
Ярыгиной, И.В. Левакина. М. 2010. 600 с.