55
должны быть закреплены коды классификации доходов бюджета, после чего
необходимо открыть в территориальном органе Федерального казначейства
лицевой счет для отражения операций, связанных с администрированием
доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии
с приказом Федерального казначейства России от 29.12.2012 года № 24н «О
Порядке открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами
Федерального казначейства».
В противном случае невозможно применить административное
наказание в виде наложения штрафов, поскольку отсутствуют реквизиты для их
зачисления.
Одним из основных этапов в решении вопросов целевого расходования
бюджетных средств и принятия антикризисных мер является финансовый
контроль при проведении закупок для государственных и муниципальных
нужд.
В ходе применения закона о закупках должностнх лиц контрольно-
счетных органов отмечают, что наметились тенденции, препятствующие
эффективному и результативному расходованию бюджетных средств:
1) завышение цены при осуществлении закупок;
2) осуществление закупок в отсутствие конкуренции;
3) закупки при отсутствии потребности;
4) закупки с избыточными потребительскими свойствами;
5) конфликт интересов.
При формировании начальной (максимальной) цены контракта
обозначились основные системные проблемы, а именно: отсутствие
объективного исследования рынка товаров, работ, услуг; формирование
начальной (максимальной) цены на выполнение ремонтных работ по трем
коммерческим предложениям при наличии законодательной возможности
применения сметного метода; наличие аффилированности между лицами,
направляющими коммерческие предложения на стадии формирования цены
контрактов, когда цена, по сути, формируется одним контрагентом и одно из
56
коммерческих предложений содержит намеренно завышенную цену;
нарушения применения нормативов ценообразования в строительстве при
определении сметной стоимости работ; формирование цены контракта путем
увеличения стоимости дорогостоящих позиций и уменьшения стоимости
дешевых позиций спецификации к контракту при падении начальной
(максимальной) цены контракта по результатам торгов; заключение контракта с
единственным поставщиком по начальной (максимальной) цене при
минимальной цене коммерческого предложения указанного поставщика.
Исходя из вышеизложенного, как одним из вариантов решения
проблемы может стать ужесточение требований к обоснованию цены и
обеспечение установления и соблюдения дополнительных «заградительных
мер» на уровне правовой базы муниципальных образований.
В ходе реализации федерального закона № 44-ФЗ следует применять
положительный опыт анализа расчетов обоснований бюджетных ассигнований,
планов-графиков, мониторинга размещаемых закупок, взаимодействия с
институтами гражданского общества, что позволит предотвратить завышение
цен при планировании расходов и выявить излишние потребительские свойства
товаров и услуг. Важным элементом механизма обеспечения правомерного и
целевого использования бюджетных средств является привлечение лиц,
допустивших нарушения в сфере закупок при проведении закупок для
государственных и муниципальных нужд, к административной и юридической
ответственности, что позволит предупредить совершение аналогичных
правонарушений в будущем.
В современных условиях статистика и отчетность не должны играть
ключевые роли, а результативность и оценка качества деятельности органов
внешнего финансового контроля должна устанавливаться не только на
основании объемов и количества выявленных нарушений и проведенных ими
контрольных мероприятий.
Полномочия по разработке методологических подходов по оценке
деятельности контрольно-счетных органов закреплены Федеральным законом
57
от 05.04.2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Согласно статьи 14 указанного закона Счетная палата Российской Федерации
осуществляет оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, дает
заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о
внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и
рекомендации по повышению ее эффективности. Предлагаются различные пути
и подходы к установлению эффективности. На сегодняшний день основные
направления по определению качества деятельности контрольно-счетных
органов и установления оценки можно релятивно разделить на качественные и
количественные
33
.
Для осуществления качественного аудита, предупреждения нарушений и
устранения их причины целесообразно в качестве оценки деятельности органа
контроля ориентироваться не только на количество проведенных ими
мероприятий.
Комплексная проверка и анализ финансово-хозяйственной деятельности
контролируемого объекта за истекший и текущий периоды (или за последние
два - три года), а не выборочная проверка одного из направлений его
деятельности, позволяет судить в целом о том, насколько качественно
запланированы расходы и провести качественный аудит эффективности и
результативности расходов бюджетных средств, а анализ годового исполнения
целевой программы или исполнения программы за последние несколько лет
позволяет проверяющим дать оценку целесообразности утвержденных
направлений программы.
Также, оценивая эффективность деятельности контрольно-счетного
органа, целесообразно учитывать соблюдение им плановых сроков проведения
проверки, выполнение утвержденной программы контрольного мероприятия в
полном объеме и достижение контрольным органом поставленной цели
33
Постановление Правительства РФ от 31.01.2013 «Основные направлениями деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2018 года» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2016.
58
контрольного мероприятия, принимать во внимание объем и сложность
контрольного мероприятия.
По-прежнему существенной проблемой функционирования
муниципальных контрольно-счетных органов в большинстве случаев является
их небольшая численность. Федеральным законом № 6-ФЗ закреплен принцип
эффективности деятельности контрольных органов, но в тоже время в
действующем законодательстве отсутствуют нормы о необходимой
минимальной численности контрольно-счетного органа муниципального
образования. В связи с этим актуальна необходимость разработки положения,
стандартов или специальных методик для определения минимальной
численности сотрудников контрольных органов, или утверждения данной
нормы законодательно, что позволит качественно, своевременно, эффективно и
в большем объеме проводить контрольные мероприятия. И, более того, для
обеспечения способности осуществления должностными лицами всех
полномочий, которые предусмотрены действующим законодательством,
необходима развитая система типовых (универсальных) методических
материалов.
На практике есть случаи, когда после выборной кампании вновь
избранные руководители муниципалитета или представительного органа
приступают к процессу по смене руководителя контрольного органа. В
результате вынуждены увольняться квалифицированные сотрудники, которые
приобрели навыки и опыт и уже имеют соответствующую практику. Подобная
ситуация не лучшим образом влияет на качество организации деятельности
контрольно-счетного органа и на моральной обстановке в коллективе. По этой
причине целесообразно рассмотреть внесение дополнений в Федеральный
закон № 6-ФЗ и нормативные акты субъектов Российской Федерации в части
совершенствования действующего порядка и сроков назначения председателей
счетных палат, их заместителей и аудиторов. Как вариант, рациональнее было
бы не ограничивать определенным сроком полномочия главных должностных
лиц счетных палат. Например, после истечения первоначального срока, они
59
могут быть утверждены на те же должности, но без ограничения сроков их
полномочий. Данные поправки в действующее законодательство позволят
должностными лицами осуществлять качественный и эффективный контроль.
Следует подчеркнуть еще один важный аспект: обязательное
государственное страхование должностных лиц контрольно-счетных органов.
Гарантии статуса сотрудников счетных палат определены в статье 8
федерального закона № 6-ФЗ, в части 3 данной статьи прописано, что
должностные лица контрольно-счетных органов подлежат государственной
защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о
государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами
Российской Федерации. Федеральным законом от 20.04.1995 года № 45-ФЗ «О
государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и
контролирующих органов»
34
утверждены лица, подлежащие государственной
защите.
К ним относятся: работники таможенных и налоговых органов,
антимонопольных органов, федеральных органов государственного контроля,
Федеральной службы по финансовому мониторингу, Счетной палаты
Российской Федерации, а также иные категории государственных и
муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством
Российской Федерации.
В соответствии с действующим перечнем категорий государственных и
муниципальных служащих, которые подлежат государственной защите
35
, в него
включены должностные лица органов внешнего финансового контроля,
образованных представительными органами субъектов Российской Федерации,
и должностные лица органов местного самоуправления (муниципальные
служащие), которые осуществляют функции по выявлению, предупреждению и
34
Постановление Правительства РФ от 31.01.2013 «Основные направлениями деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2018 года» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2016.
35
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №
31. Ст. 4191.
60
пресечению правонарушений. Таким образом, в Постановлении Правительства
Российской Федерации от 31.12.2004 года № 900 «Об утверждении перечня
категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих
государственной защите» отсутствуют прямые ссылки на государственную
защиту для муниципальных служащих – должностных лиц контрольно-
счетных органов муниципальных образований.
Исходя из вышеизложенного, будет актуальным внесение поправок в
Федеральный закон от 20.04.1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите
судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»,
распространив действие данного нормативного акта, в части государственного
страхования, на муниципальных служащих: председателя контрольно-счетной
палаты, заместителя, аудиторов и инспекторов.
В дополнение к вышеупомянутым проблемам стоит отметить, что для
того, чтобы финансовый контроль действительно стал эффективным
инструментом, необходимо продолжить практику оказания методической,
организационной и консультативной помощи органам местного
самоуправления муниципальных образований в Ленинского района Республики
Крым в решении вопросов, связанных с проведением финансового контроля, в
том числе в рамках подготовки типовых документов для органов
муниципального финансового контроля, включая типовые протоколы по делам
об административных правонарушениях, практику оказания помощи по
вопросам, связанным с осуществлением внешнего муниципального
финансового контроля и аудита закупок.
При проведении совместных проверок, целесообразно организовывать
более активное взаимодействие контрольно-счетных органов муниципальных
образований со Счетной палатой Ленинского района Республики Крым в целях
выработки единых подходов к реализации полномочий контрольно-счетных
органов и повышения эффективности внешнего государственного и
муниципального финансового контроля, а также обеспечения максимального
охвата проверяемых объектов.
61
На сегодняшний день по-прежнему открытым для обсуждения стоит
вопрос о едином плане контрольных мероприятий, проводимых органами
внутреннего и внешнего контроля на уровне муниципального образования,
классифицирование материалов по проверкам, выработка общих стандартов.
3.2. Направления совершенствования организации контроля в
Администрации Ленинского района Республики Крым
Финансовый контроль – неотъемлемый элемент финансовой
деятельности публично-правовых субъектов. Говоря исключительно о
государственном (муниципальном) финансовом контроле, следует заметить,
что он является не только одной из завершающих стадий управления
муниципальными и материальными ресурсами, но также выступает
необходимым условием управлениями ими.
За последние несколько лет произошли значительные позитивные
изменения в бюджетном законодательстве и в бюджетных правоотношениях,
которые направлены на совершенствование эффективности процесса
финансового аудита и финансового контроля и на разработку общей системы
государственного (муниципального) финансового контроля. Новые положения
бюджетного и финансового законодательства создают условия для успешного
взаимодействия контрольных органов, а именно: органов внешнего и
внутреннего государственного (муниципального) контроля. Например, в
некоторых субъектах Российской Федерации между данными органами
контроля заключены соглашения о сотрудничестве.
В подтверждение факту успешного взаимодействия свидетельствует
внедрение в 2012 году технологии информационного взаимодействия
региональных органов внешнего контроля и территориальных управлений
Федерального казначейства, а в некоторых субъектах Российской Федерации
данное взаимодействие налажено на уровне муниципального образования и
органов Казначейства. Подобная работа позволит в будущем обработать в
62
автоматизированном режиме существенный объем информации, тем самым
повышая эффективность деятельности контрольных органов.
Продолжая раздел совершенствования финансового контроля, следует
также отметить, что пунктом 7 статьи 17 Федерального закона от 05.04.2013
года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» прописаны
обязанности правоохранительных органов предоставлять Счетной палате
информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по переданным
Счетной палатой материалам. До вступления в силу данных норм закона эти
обязанности у правоохранительных органов отсутствовали, что являлось
немаловажным барьером для исполнения принципа гласности
государственного финансового контроля
36
.
Совершенствованию системы финансового контроля будет также
способствовать завершенность процесса разработки и комплектования
систематизированной методологической базы на уровне субъектов РФ и на
уровне муниципальных образований, уделяя особое внимание научной
разработке единого классификатора нарушений и недостатков, которые
допускаются участниками бюджетного процесса. Данная работа должна быть
реализована на основании прочной аналитической и практической подготовке
контролеров всех уровней, учитывая их профессиональные и глубокие знания
бюджетного процесса. При внедрении классификатора нарушений и
недостатков, выявляемых в рамках финансового аудита необходимо
гармонизировать соответствующие классификаторы, используемые органами
внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, в
государственной информационной системе для размещения информации об
осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита
(контроля) в сфере бюджетных правоотношений.
Устойчивое развитие экономики в значительной степени определяется
состоянием трудовых ресурсов, их квалификацией и уровнем образования,
36
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №
31. Ст. 4191.
63
развитием интеллектуального потенциала страны. В этой связи необходимо
активизировать деятельность по подготовке современных образовательных
программ, обеспечивающих подготовку кадров в области государственно-
частного партнерства для создания условий обеспечения качества и
эффективности проектов государственно-частного партнерства в различных
сферах экономики.
Одним из положительных аспектов в части формирования
систематизированной методологической основы можно отметить решение
вопроса по централизованной организации работы по повышению
квалификации специалистов контрольных органов (аудиторов) как для
руководящего состава региональных контрольных органов, так и в отношении
сотрудников на уровне муниципальных образований. Например, обучение для
специалистов контрольно-счетных палат сосредоточено в Центре
государственного и муниципального контроля на базе Научно-
исследовательского института (НИИ) системного анализа Счетной палаты
Российской Федерации.
Процесс усовершенствования государственного (муниципального)
финансового контроля в Российской Федерации должен реализовываться по
следующим ключевым направлениям. В первую очередь следует уделить
внимание созданию и совершенствованию методологического фундамента
государственного (муниципального) финансово-бюджетного контроля,
который является основой общенационального контроля. Данное направление
позволит всем субъектам государственного финансового контроля и,
соответственно, субъектам хозяйствования (объектам контроля) получить ясное
представление о реализации своих задач, функций, полномочий. Кроме этого,
созданная актуальная методологическая основа позволит определить цели,
принципы и нормы осуществляемого финансового контроля.
Следующим этапом необходимо дать точное законодательное
определение видам государственного финансового контроля, субъектам и
объектам проверок, необходимо также законодательно четко разграничить
64
сферы осуществления и полномочия органов внешнего и внутреннего
финансовых контролей, исключая дублирование контрольных мероприятий.
В ходе исполнения своих обязанностей, проверяющие сталкиваются с
трудностями в применении нормативно-правовых актов (методических
документов контролирующих органов и так далее), поскольку отсутствуют
единые подходы и требования по использованию и применению классификации
финансового контроля и классификатора нарушений.
Для исключения фактов возникновения спорных моментов (например, в
отношении применения мер ответственности за выявленные финансовые
нарушения) следует акцентировать внимание на отсутствии применения общей
терминологии при определении и использовании таких терминов, как виды,
формы, используемый метод контроля. Дальнейшее продолжение работы по
созданию единой кодифицированной системы стандартов государственного
(муниципального) финансового контроля, используя уже налаженный опыт
Счетной палаты Российской Федерации, позволит грамотно применять и
реализовывать полномочия органов внешнего и внутреннего финансовых
контроля на всех уровнях.
Повышению координации деятельности органов внутреннего
государственного финансового контроля различного уровня будут
способствовать:
1) предоставление органам внутреннего государственного
финансового контроля дополнительных полномочий на осуществление
предварительного контроля государственных программ на предмет соблюдения
законности и эффективности на стадии составления и рассмотрения проектов
бюджетов;
2) разработка методики контроля органами внутреннего
государственного (муниципального) контроля государственных программ,
обеспечивающей единый подход, и методики на предмет соблюдения
законности и эффективности на стадии составления и рассмотрения проектов
бюджетов;