15
ранней стадии, что позволило бы принять корректирующие меры, а в
отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить
компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по
предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. Финансовый
контроль является неотделимой составляющей всей финансовой деятельности
публично-правовых субъектов
7
.
Понимание государственного (муниципального) контроля и его основ,
понятие возможных видов государственного (муниципального) контроля и
методов его осуществления, раскрытие полномочий органов внешнего и
внутреннего государственного (муниципального) контроля по осуществлению
внешнего и внутреннего государственного (муниципального) контроля
отрегулировано в Бюджетном кодексе Российской федерации (раздел IX).
Меры, которые должны применяться контролирующими органами по
обеспечению государственного контроля в Российской Федерации, и главные
приоритеты государственного контроля регламентированы Указом Президента
Российской Федерации от 25.07.1996 года №1095
8
.
Ключевое определение государственному финансовому контролю, как
основе финансовой политики Российской Федерации, справедливо дано в
статье Г.О. Геймур. Финансовый контроль есть обязательное условие
обеспечения стабильности и финансовых гарантий страны, это
отрегулированная нормами права функционирование государственных,
муниципальных, общественных и прочих хозяйствующих субъектов по
осуществлению проверок грамотности, точности и своевременности
планирования, а также контроль над обоснованностью и полнотой поступления
доходов и контроль за целесообразностью их использования. Государственный
7
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
8
Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного контроля в Российской
Федерации» [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс, 2016.
16
(муниципальный) финансовый контроль в бюджетной сфере следует
исследовать как составную часть контроля
9
.
Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в
сфере бюджетных правоотношений является полномочиями и контрольной
деятельностью Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и муниципальных контрольных
органов.
Исходя из норм статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, к полномочиям органов внешнего государственного
(муниципального) контроля по осуществлению внешнего государственного
(муниципального) контроля относится
10
:
1) контроль за соблюдением бюджетного законодательства
Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих
бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
2) контроль за достоверностью, полнотой и соответствием
нормативным требованиям составления и представления бюджетной
отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и
годового отчетов об исполнении бюджета;
3) контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от
5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и
Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах
организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный
закон № 6-ФЗ)
11
.
9
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ.
2006. № 45. Ст. 4626.
10
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-
2015 годах [Электронный ресурс]// http://kremlin.ru. 2016.
11
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
17
Контрольно-счетные органы (органы внешнего контроля) реализуют
свои полномочия в рамках осуществления ими специальных организационно-
правовых форм деятельности
12
:
1) экспертная деятельность,
2) аналитическая и методическая деятельность,
3) внешняя проверка годовой бюджетной отчетности,
4) аудит закупок товаров, работ и услуг,
5) взаимодействие с контрольными органами муниципальных
образований субъекта.
В ходе экспертной деятельности осуществляется экспертиза расходов,
направленных на государственные программы, проекта закона о бюджете
субъекта Российской Федерации, проводится аудит проектов региональных
законов в части налогового законодательства, аудит эффективности
формирования, управления и распоряжения региональным имуществом и
осуществляется экспертиза влияния внутренних и внешних факторов на
уровень фактического достижения поставленных целей социально-
экономического развития субъекта.
Реализуя аналитическую и методическую деятельность, орган внешнего
государственного контроля анализирует итоги проведенных контрольных и
экспертно-аналитических мероприятий, дает оценку качества и эффективности
осуществляемого объектом внутреннего аудита, оказывая действие в его
организации, предоставление методической и методологической помощи. А
также орган внешнего контроля, на основании приоритетов социально-
экономического развития, участвует в оценке и анализе составления и
использования целевых показателей и в разработке документов стратегического
планирования.
Внешняя проверка годовой бюджетной отчетности осуществляется
путем проведения аудита эффективности исполнения доходов и расходов
12
А. Астахова, Ф. Жердев, Д. Кабалинский [Электронный ресурс] // Рейтинговое агентство «Эксперт- РА». —
Режим доступа: raexpert.ru/docbank//3a5/7de/1be/dc6c62e7da29a4faa8c961b.pdf (дата обращения: 07.08.2018).
18
бюджета региона, аудита годовой отчетности главных администраторов
средств бюджета.
Одним из основных этапов в решении вопросов целевого расходования
бюджетных средств и принятия антикризисных мер является финансовый
контроль при проведении закупок для государственных и муниципальных
нужд. В Федеральном законе № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» предусмотрен ряд новелл, касающихся регулирования отношений по
обеспечению государственных и муниципальных нужд.
Наиболее значимыми из нововведений является тот факт, что в законе
предусмотрен аудита в сфере закупок. На основании частей 1 и 2 статьи
98данного закона аудит в сфере закупок в сфере закупок проводится для
анализа и оценки их результатов, достижения целей закупок.
Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской
Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации,
образованными законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-
счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы
образованы в муниципальных образованиях), образованными
представительными органами муниципальных образований.
К полномочиям контрольных органов в сфере закупок определено
осуществление ими проверок результатов закупок и достижения целей закупок,
а также определение причин отклонений, выявленных в ходе проверки, и
установление недостатков и нарушений законодательства. Также к
полномочиям органов внешнего контроля относится подготовка инициатив,
направленных на устранение нарушений и на усовершенствование контрактной
системы в сфере закупок.
Взаимодействие с контрольно-счетными органами муниципальных
образованиями позволяет выработать единые подходы к реализации их
полномочий и повышения эффективности внешнего государственного и
19
муниципального контроля. В целях предоставления и защиты общих
профессиональных интересов муниципальных контрольно-счетных органов,
достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих закону и
имеющих некоммерческий характер целей, в 2002 году был создан Союз
муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации (далее –
Союз МКСО). Деятельность данного органа направлена на укрепление
взаимодействия муниципальных контрольно- счетных органов по повышению
эффективности внешнего муниципального контроля. Деятельность Союза
основывается на принципах добровольности, законности, ответственности,
гласности, партнерства, равноправия и соблюдения этических основ контроля.
Коррупция как одно из наиболее опасных общественных явлений,
серьезно препятствует экономическому развитию и деформирует систему
социальных отношений. В рамках предупреждения коррупции в 2015 году
деятельность муниципальных КСО была направлена на последовательное и
методичное достижение максимальной открытости, прозрачности и
достоверности всех операций, в которых задействованы бюджетные средства
либо муниципальная собственность.
Основные функции органов внешнего контроля, в соответствии с
действующим законодательством, направлены на предотвращение и
устранение: неправомерного и неэффективного использования бюджетных
средств и муниципального имущества, необоснованного предоставления
налоговых и иных льгот и преимуществ, муниципальных гарантий, на
повышения уровня законности и эффективности формирования доходов
бюджета. Противодействие коррупции контрольно-счетными органами
осуществляется в выявлении при проведении контрольных мероприятий
коррупционных рисков в деятельности объекта контроля и коррупционных
признаков в нормативных правовых актах, а также инициирование их
устранения; выявлении коррупционных рисков.
Внутренний финансовый контроль осуществляется для того, чтобы
вовремя уведомить руководство для принятия им своевременного решения по
20
устранению и снижению рисков в его деятельности. Внутренний
государственный контроль позволяет проанализировать степень эффективности
принятых руководством административных решений, дать соответствующие
рекомендации и оценку руководству проверяемого объекта.
Также не следует забывать о последующем контроле (ревизии,
проверки) уже по факту использования бюджетных средств. Именно это
направление позволяет выявлять проблемные вопросы эффективного
использования бюджетных средств.
На основании данной функции готовятся системные требования по
принятию мер к недопущению нарушений в дальнейшем.
Необходимо отметить основную роль государственного
(муниципального) контроля, определив его инструментом создания
соответствующей современным экономическим тенденциям системы
управления финансами. И поэтому особенное значение приобретает важность
дальнейшего совершенствования контроля в целях усиления его
эффективности, таким образом, качество осуществляемого контроля
рассматривается через соотношение, на сколько актуальны достигнутые
результаты проведенного контроля к запланированным целям при учете
произведенных затрат.
В рамках повышения эффективности и результативности расходования
государственных и муниципальных средств бюджетов актуальным
направлением повышения роли и совершенствования контроля становится
переход к аудиту эффективности государственных и муниципальных расходов.
Аудит эффективности представляет собой направление деятельности
контрольных финансовых органов, предусматривающий анализ
результативности и целевого использования средств бюджета, анализ
направления расходов и их обоснованность.
На сегодняшний день еще не разработана для применения единая
методика проведения аудита эффективности государственных
(муниципальных) расходов, и также не определены соответствующие критерии
21
и не установлены показатели расчетов эффективности расходования
бюджетных средств. В связи с этим, является актуальной задача по
законодательному закреплению ответственности за установленное
неэффективное использование средств бюджетов и определению данных
критерий.
Важной тенденцией дальнейшего совершенствования государственного
(муниципального) контроля и повышения его эффективности является
разработка и применение единой концепции государственного контроля в
Российской Федерации, в рамках которой устанавливаются единые
методологические и правовые основы реализации государственного контроля в
Российской Федерации, и необходима разработка научно-методических основ
оценки эффективности деятельности органов государственного контроля и их
сотрудников
13
.
Уделяя особое внимание вопросам совершенствования механизмов
осуществления контроля в бюджетной сфере, следует отметить, что значимая
роль принадлежит различным ассоциациям органов контроля, объединенных
профессиональной деятельностью и общей целью, благодаря
функционированию которых решаются отдельные вопросы осуществления
контроля в Российской Федерации, в том числе основные задачи методологии
контроля.
1.3. Методы и формы организации контроля за деятельностью органов
муниципального управления
Методы управления можно рассматривать с точки зрения их
содержания, направленности и организационной формы.
В соответствии со структурой объекта управления, в качестве которого в
сфере муниципального управления выступает муниципальное образование,
13
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №
31. Ст. 4191.
22
методы управления по уровню их применения подразделяются следующим
образом:
• методы, которые относятся ко всему муниципальному образованию
как системе;
• методы, относящиеся к подсистемам, выделяемым в рамках
муниципального образования (экономическая, социальная, природно-
ресурсная и т.д.);
• методы управляющего воздействия по отношению к отдельному
работнику или отдельным группам.
По содержанию выделяют следующие методы муниципального
управления:
1. Экономические методы. Существуют прямые и косвенные
экономические методы. Прямые экономические методы муниципального
управления - бюджетное финансирование, централизованные
капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары (например,
на услуги жилищно-коммунального хозяйства, муниципального транспорта и
т.д.). К косвенным экономическим методам муниципального управления
относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами,
аренда муниципальной собственности.
2. Административные методы управления. Методы
административного воздействия в системе муниципального управления
осуществляется в нескольких формах.
Прямое административное указание, которое имеет обязательный
характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение
представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации,
регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее
категоричной регламентирующей формой административного воздействия
является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей
муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей
23
структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный
срок выполнять принятое решение
14
.
Проведение контроля за деятельностью органов муниципального
управления строится на основе соблюдения общих принципов проведения
данной процедуры. К числу таких принципов следует отнести законность,
обоснованность, плановость, достоверность, целевое использование
муниципальных финансовых средств, эффективность и т.д.
Сущность контроля как одной из ветвей управленческой деятельности
раскрывается в процессе получения необходимой информации о состоянии
объекта контроля, а также в выявлении несоответствия ожидаемым
нормативам, в случае отклонения. Так, в ходе контрольной деятельности могут
быть выявлены пробелы не только в оптимальности принятых руководством
решений, но и в том числе в правильности самих решений в конкретный
промежуток времени. В большинстве случаев именно результаты, полученные
при осуществлении контроля, приводят к корректированию принятых ранее
планов и решений.
Говоря об организации контроля за деятельностью органов
муниципального управления, следует рассмотреть основные формы данного
вида управленческого процесса.
Наиболее важной классификации форм контроля является рассмотрение
его с позиции субъектов, проводящих данную деятельность. В соответствии с
этим, контроль над деятельностью органов муниципального управления
подразделяется на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый
органами местного самоуправления, а также общественный.
С точки зрения продолжительности осуществления контрольных
мероприятий выделяют периодический и непрерывный контроль (посредством
применения современных технических средств).
14
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. №
31. Ст. 4191.
24
По масштабам контроль может быть общим, когда известны отклонения
от стандартов, и частным, в случае рассмотрения всех деталей в работе
исполнителей.
Широкое распространение поучила дифференциация форм контроля по
временному фактору. В соответствии с этим, контроль подразделяют на
предварительный, текущий и окончательный. Предварительный контроль
характеризуется тем, что осуществляется до начала работы путем проверки
соответствия установленным нормативам имеющихся в распоряжении
муниципального образования ресурсов. Текущий контроль проводится
непосредственно при выполнении принятых управленческих решений
посредством сравнения выполненной работы с запланированными
результатами, причем при выявлении тех или иных отклонений их существует
возможность их корректировки.
В свою очередь, окончательный контроль вступает в действие после
выполнения работы муниципальным служащим, т.е. нет возможности повлиять
на ход текущей работы, но есть вероятность использовать полученные
результаты при последующей деятельности в будущем
15
.
По предмету проведения контроля выделяют контроль над текущими
результатами, контроль над исполнением распорядительных документов, а
также контроль над работой структурных подразделений и служб. Так,
контроль над текущими результатами деятельности основывается на оценке
уровня достижения намеченных целей, контроль исполнения распорядительных
документов подразумевает контроль точной трактовки и исполнения
нормативов, прописанных в документе, а контроль работы структур
муниципального управления характеризуется проверкой методов и качества
работы сотрудников.
15
Мокрецова Г.В. Развитие теории и методики бухгалтерского учета в учреждениях высшего
профессионального образования: дис. … д-ра экон. наук. М. 2009. С. 295.