15
отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной
власти строится на положениях и требованиях федеральных законов и
законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность
осуществляется органами только в пределах предоставленных им должностных
полномочий и компетенции.
Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного
характера, т. е. обеспечивает административный порядок осуществления
органами исполнительной власти так называемого «принуждающего»
управления (например, назначение административных наказаний, применение
мер административного предупреждения или административного пресечения).
Государственное управление строит свою деятельность на основных
положениях, или так называемых принципах.
Принципами государственного управления являются основополагающие идеи,
руководящие установки, которые устанавливают правила осуществления
данного вида деятельности и ее организации.
Они отражают наиболее существенные стороны организации и деятельности
всей управляющей системы страны. Исследователи называют различные
принципы управления, споря об их количестве. Наибольшее число,
четырнадцать, назвал французский автор Анри Файоль
3
:
разделение труда;
власть-ответственность;
дисциплина;
единство распорядительства;
единство руководства;
подчинение частных интересов общественным;
3
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник для бакалавров, 4-е издание. - М.:
Юрайт,2012.- 33-35с.
16
вознаграждение персонала;
централизация;
иерархия;
порядок;
справедливость;
постоянство состава персонала;
инициатива;
единение персонала.
И хотя А.Файоль написал об этих принципах более 100 лет назад, они
остаются актуальными, по сей день. Подавляющее большинство из них
применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и
муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В
результате чего определяются следующие принципы государственного
управления:
Публичная власть управляющего. Для государственного управления
нужно право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая
исполнение распоряжений;
Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого
руководства возникает беспорядок, а разделение труда обеспечивает
специализацию, т.е. качество управления;
Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и
конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих
указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без
конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются;
Подчинение интересам государственного управления иных интересов на
государственной службе. Несомненно, у должностного лица государства
17
или муниципального образования есть и иные интересы, но во время
осуществления служебных обязанностей приоритет имеют интересы
управления;
Необходимая степень централизации и иерархии в управлении. Они
создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого
механизма как единого целого;
Постоянство управленческого персонала. Частая смена руководящего и
исполнительного состава вредна для дела;
Справедливость в отношении начальников, подчиненных и сотрудников
управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть
пропорциональны поступку и расцениваться коллективом как
аргументированные и справедливые;
Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать
результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь
указывает на необходимость этого;
Вознаграждение управленческого труда. Этот труд должен оплачиваться
в соответствии с его общественной полезностью, количеством и
качеством.
Государственное управление - это особого рода социальная деятельность
по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов
публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц),
осуществляемая на профессиональных основах. Из этого следует, что ведущим
принципом в государственном управлении признается принцип законности.
Законность в государственном управлении - режим должного
функционирования системы, состоящий в точном, строгом и неукоснительном
соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений
18
действующих на территории государства нормативных правовых актов. Он
устанавливает, что с момента формирования соответствующей структуры,
входящей в систему государственного управления, и до прекращения ее
функционирования все виды деятельности должны основываться на
предписании законов и подзаконных действий. Принцип законности обязывает
государственные органы и их должностных лиц строго следовать в своей
деятельности законопредписаниям с тем, чтобы не допускалось превышение
власти, злоупотребление ей и халатное отношение.
Принцип законности проявляется в следующем:
Верховенство закона - заключается в требовании точно и неукоснительно
соблюдать и исполнять нормативные правовые акты, действующие на
территории государства;
Равенство перед законом - согласно ст. 19 Конституции РФ, перед
законом все равны, не зависимо от пола, расы, национальности и
вероисповедания. А так же имущественного и должностного положения.
Все несут равную юридическую ответственность в случае несоблюдения
юридических норм;
Принцип всеобщности и непререкаемости закона – требование данного
принципа распространяется на деятельность, как органов
государственной власти, так и граждан. Ни кто не может быть исключен
из сферы законности;
Принцип гарантии прав и свобод личности – данному принципу
посвящена целая глава в Конституции РФ (Глава 2 «Права и свободы
человека и гражданина»);
Принцип неотвратимости ответственности за нарушение законности –
каждый факт нарушения закона обязан получить должную
19
государственно - правовую оценку. После которой виновные лица
обязаны нести установленные ограничения.
Принцип законности государственного управления обязан служить
эффективным средством борьбы с проявлениями коррупции в деятельности
управленческой системы. Таким образом, совершенствование механизма
организации и осуществления государственного управления не только служит
делу упрочения целостности России, но и постепенно создает условия для
построения правового государства, в котором общественные отношения будут
строиться на основе предписаний законов и подзаконных актов, приоритета
прав и свобод граждан.
Муниципальное управление – это одна из основ конституционного строя
Российской Федерации, это составная часть местного самоуправления,
связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального
управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и
воздействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни
населения муниципалитета. В качестве публичной власти, наиболее
приближенной к населению, оно обеспечивает защиту тех интересов граждан,
которые основаны на совместном их проживании на определенной территории.
На неизбежном взаимодействии жителей данной территории. Поэтому
муниципальное управление является одной из фундаментальных основ
российской системы народовластия.
Местное самоуправление в современных условиях наиболее полно
трактуется в ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под
местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов
местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных
дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и
20
интересах местного населения»
4
. Подобная трактовка заложена и в российских
законодательных актах.
5
Органы местного самоуправления взаимодействуют с государственными
органами в осуществлении властных функций на местах, а также в выполнении
отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться,
подконтрольны государству в той мере, в которой реализуют переданные им
полномочия. Решения, принятые органами местного самоуправления в
пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей территории для
всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и
общественных организаций. Государственные органы не имеют права
вмешиваться в эти полномочия. Местному самоуправлению принадлежит
особая роль в демократическом механизме управления обществом и
государством. В отличие от государственных органов оно непосредственно
связано с населением, осуществляя роль связующего звена между
государственной властью и народом. Признавая самостоятельность местного
самоуправления в пределах его полномочий, государство берет на себя
обязанность создавать необходимые условия для их осуществления.
Внутри муниципального управления, так же как и на уровне
государственного, может осуществляться принцип разделения властей:
исполнительная власть сосредотачивается в руках главы (мера),
законодательная – в руках городского совета, и судебная – в руках городского
суда и муниципального подразделения министерства юстиции.
Определение, сформулированное законодательством, позволяет выделить
основные признаки местного самоуправления, т.е. критерии, применение
которых позволит отличить его от других видов территориального управления:
4
Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. Ратифицирована РФ.
Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ.
5
ст. 12 Конституции РФ, которой признается и гарантируется местное самоуправление в РФ, соответствующие
положения содержатся в ст. 1 федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».
21
Наличие и функционирование местных представительных органов
(городские советы, думы, собрания), обладающих правом представлять
интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные
для исполнения на территории муниципального образования;
Выборность местных органов власти, регулярная сменность их состава,
осуществление общественного контроля над аппаратом управления;
Возможность участия всего населения соответствующей территории в
процессах выработки и принятии решений по всем основным вопросам
жизнедеятельности местного сообщества;
Возможность организационной и экономической обособленности
территориального образования (т.е. проявление самостоятельности в
пределах полномочий, которые определяются нормативными актами,
когда органы местного самоуправления обязаны действовать в русле
единой общегосударственной политики);
Ответственность органов муниципального управления за принимаемые
решения (перед населением и государством).
Каждый из органов местного самоуправления, для того, чтобы выполнять
свои функции, наделен определенными полномочиями. К числу местных
полномочий относят все те, которые обеспечивают жизнедеятельность
населения. В их числе: управление местными финансами, имуществом,
развитием всех видов образования, культуры спорта, обеспечение охраны
общественного порядка и прочее.
Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание
условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных
образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное
функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов
власти в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России.
22
1.2 Формы государственного управления. Понятие и общая
характеристика органов государственного управления и муниципального
управления.
Государственное управление имеет свое содержание и форму. Форма
государственного управления - это внешне выраженное действие органа
государственного управления (должностного лица), осуществляемое в рамках
его компетенции и вызывающее определенные последствия. В зависимости от
последствий выделяют правовые и организационные (неправовые) формы
государственного управления.
Правовая форма - это деятельность, связанная с совершением
юридически значимых действий в строго определенном законном порядке. В
свою очередь правовые формы делятся на правотворческую,
правоприменительную и правоохранительную.
Правотворческая форма - это форма исполнения функций государства
методом издания нормативных актов, издания или санкционирования,
изменения или отмены юридических норм. Важнейшая составная часть, на
которой основывается правотворчество (нормотворчество) — законодательная
деятельность.
Правоприменительная форма - это деятельность государственных органов
по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания
актов применения права. В правоприменительной деятельности, в свою
очередь, выделяются оперативно-исполнительная и охранительная
деятельность.
Правоохранительная форма - это форма осуществления функций
государства посредством властной оперативной работы государственных
органов, по защите предоставленных гражданам субъективных прав и
23
обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей, по
охране норм права от нарушений.
Организационные формы это деятельность, не требующая ее полного и
строгого юридического оформления. Она не связана с совершением
юридически значимых действий. Организационные действия не нуждаются в
выпуске специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей
управленческой деятельности. Однако организационная форма осуществляется
в рамках действующего законодательства, а правом здесь регламентируется
лишь общая процедура совершения действий. Как и правовая, организационная
форма по осуществлению функций подразделяется на организационно-
регламентирующую, организационно-хозяйственную и организационно-
идеологическую деятельность.
Организационно-регламентирующая деятельность это оперативная
организационная работа по решению конкретных политических задач
(организация выборов, значимых мероприятий, подготовка проектов и т.д.).
Организационно-хозяйственная деятельность это текущая хозяйственная
работа по материальному обеспечению выполнения различных
государственных функций (контрольно-ревизионная деятельность, организация
снабжения и сбыта и т.д.).
Организационно-идеологическая деятельность это повседневная
разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения
различных функций государства (например, разъяснение издаваемых законов и
иных нормативных актов; формирование общественного мнения по
конкретному вопросу).
В современном правовом государстве, к которым относиться Российская
Федерация, государственное и муниципальное управление осуществляется на
основе нормативно-правовых актов, которые издаются уполномоченными
24
государственными и муниципальными органами власти с учетом внутреннего
государственного устройства. Российская Федерация является федеративным
государством, и в связи с этим к органам государственной власти относятся
собственно федеральные государственные органы и органы власти субъектов
Федерации. Муниципальные органы власти не входят в систему
государственных органов, однако согласно Конституции России они имеют
права издавать правовые акты, регулирующие вопросы управления на
территории муниципального образования. Организационно-правовая форма
государственных и муниципальных органов установлена законодательно и в
первую очередь Конституцией Российской Федерации.
Правовую основу государственного управления составляют:
1.Конституционное право РФ.
Конституция – это закон государства, обладающий высшей юридической
силой, который закрепляет правовые основы государственного устройства и
правовое положение физических лиц. Сущность конституции выражена в идеях
и принципах, которые содержатся в ней.
Для конституции характерны следующие основные функции:
Юридическая (основной закон, основа правовой системы);
Политическая (определяет основы государственной политики);
Идеологическая (провозглашает нравственные идеалы, сплачивающие
нацию).
Характерными чертами (особенностями) конституции являются:
Предмет регулирования;
Учредительный характер организационно-правовых норм;
Особый субъект – народ, от имени которого учреждается;
Особые юридические свойства.