35
Контроль помогает предприятию успешно функционировать. При помощи его
руководство определяет правильность своих решений и получает возможность
их корректировать.
Процесс контроля – это процесс установления стандартов, измерение
фактически достигнутых результатов и отклонения от них. Именно результаты
контроля являются основанием для корректировки ранее принятых решений.
Основными причинами для организации контроля являются:
Неопределенность, сложность и динамичность среды;
Предупреждение возникновения кризисных ситуаций посредством
обнаружения несоответствий и ошибочных действий до того, как они
нанесут ощутимый вред;
Поддержание успеха путем сопоставления фактических результатов и
плановых показателей и оценки темпа продвижения предприятия к
намеченной цели.
Фактор неопределенности является одной из объективных причин
необходимости осуществления контроля в государственном управлении.
Данный фактор связан с людьми, исполняющими распорядительные
документы.
Контроль – это комплексная функция, включающая в себя функции учета,
оценки и анализа. Эти функции отчетливо проявляются в задачах контроля:
Сбор и систематизация информации о фактическом состоянии
деятельности и ее результатах (функция учета);
Оценка состояния и значимости полученных результатов деятельности,
выявление отклонений от стандартов (функция оценки);
36
Анализ причин отклонений и дестабилизирующих факторов, влияющих
на результаты деятельности (функция анализа);
Прогнозирование последствий сложившейся ситуации и обоснование
необходимости принятия корректирующих действий.
Контроль в государственном и муниципальном управлении основывается
на общих и частных принципах, из которых следует конкретное, объективное и
четкое требование, которым следует руководствоваться при осуществлении
контроля в рамках государственного и муниципального управления.
К общим принципам контроля в органах государственного и
муниципального управления относятся:
Массовость контроля;
Всесторонность контроля;
Реальность контроля;
Объективность контроля;
Результативность контроля;
Гласность контроля.
К частным методам контроля в органах государственного и
муниципального управления относят:
Анализ документов, характеризующих объект контроля; план работы,
отчет об исполнении этих планов, принятые решения и т.д.;
Непосредственное изучение объекта контроля на месте посредствам
бесед с должностными лицами и служащими;
37
Слушание отчетов должностных лиц на заседаниях коллегии органа
управления;
Периодическая аттестация служащих, с проверкой на соответствие
занимаемой должности.
Контроль является основным признаком содержания государственного
управления. Государственный контроль - это деятельность специально
уполномоченных государственных органов и должностных лиц,
пронизывающая все уровни власти и обеспечивающая слаженную работу
государственного аппарата. Он направлен на конкретный результат и пути
достижения этого результата. Без постоянно действующего и эффективного
контроля, хорошо продуманной системы организации проверок даже самый
хороший закон или нормативный акт главы государства и органа местного
самоуправления могут остаться безрезультативными. Ведь контроль в
государственном управлении означает проверку соблюдения законов,
нормативных правовых актов, исполнения принятых решений
государственными и муниципальными органами.
В зависимости от субъектов, исполняющих государственный
контроль, и характера их полномочий выделяют еще несколько видов
контроля:
Президентский контроль;
Контроль органов исполнительной власти;
Судебный контроль;
Общественный (публичный) контроль;
Административный контроль;
Финансовый контроль.
Президентский контроль в государственном управлении осуществляется
в двух основных форма:
38
Непосредственный контроль Президента РФ;
Президентский контроль через его уполномоченные структуры.
Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов
исполнительной власти наиболее полно проявляются в том, что согласно ч. 3
ст. 80 Конституции РФ он указывает основные направления внутренней и
внешней политики государства, в сотрудничестве с парламентом
разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее
направления, воплощение которой в жизнь поручается соответствующим
органам исполнительной власти.
Согласно ст.83 Конституции, Президент осуществляет контрольные
полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов
исполнительной власти. Назначает с согласия Государственной Думы
Председателя Правительства Российской Федерации. По предложению
Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность
и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства
Российской Федерации, федеральных министров. Формирует и возглавляет
Совет Безопасности Российской Федерации. Формирует Администрацию
Президента РФ. Помощь Президенту в подборе и расстановке кадров оказывает
одно из президентских структур - Управление Президента РФ по кадровым
вопросам и государственным наградам, а так же Управление Президента РФ по
вопросам государственной службы, которые готовят предложения по подбору и
назначению лиц на ведущие должности в системе органов исполнительной
власти
Существенную роль в осуществлении президентского контроля играет
Администрация Президента РФ, которая действует на основе Положения о ней,
утвержденного Указом Президента РФ, от 6 апреля 2004г. № 490.186. В
пределах своих полномочий, администрация так же осуществляет контроль и
проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента
РФ.
39
Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль
над деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти,
поскольку вправе не только присутствовать, но и председательствовать на
заседаниях Правительства РФ.
Согласно ст.84 Президент вносит законопроекты, подписывает
и обнародует федеральные законы.
Президент руководит деятельностью федеральных органов
исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности,
внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных
ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также
осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий
Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ (ст. 87
Конституции).
Президент осуществляет постоянный контроль над законностью актов
органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и
распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции,
федеральным законам и указам Президента (ст. 85 Конституции). Президент в
определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие
актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего
исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.
Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов -
указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей
территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе
их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить
Конституции и федеральным законам.
Так же одной из президентских структур является Контрольное
управление Президента РФ, которое осуществляет контроль и проверку
исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а так
40
же организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента
РФ. На него возложен контроль и проверка исполнения поручений Президента,
руководителя его Администрации, а так же контроль за деятельностью
подразделений Администрации Президента.
Для реализации своих полномочий Контрольное управление вправе
создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться
правоохранительные, контролирующие органы и другие специалисты
федеральных органов исполнительной власти. При обнаружении нарушений
Контрольное управление ставит вопрос перед соответствующими
руководителями федеральных и других органов о привлечении к
дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в
неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей.
Одновременно данное управление может направить соответствующим
руководителям предписание об устранении выявленных нарушений, которое
подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее, чем в месячный срок
(или более сокращенный) должны быть приняты меры по устранению
выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное управление.
При обнаружении признаков состава преступления, Контрольное
управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры,
внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения вопроса по
ним.
К числу президентских структур так же следует отнести полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах, которые действуют на
основе Положения о них.
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель
Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов
исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Но он вправе
осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по
выполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,
41
решений федеральных органов исполнительной власти, а так же хода
реализации федеральных программ, использование федерального имущества и
средств федерального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту РФ
регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в
федеральном округе, вносит соответствующие предложения. Он вправе вносить
в Контрольное управление Президента РФ, в федеральные органы
исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектам Федерации
представления в случае нарушения или неисполнения подчиненными им
органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Так же представление полномочий представитель может вносить в
законодательный орган субъекта Федерации в случае противоречия принятых
им нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам
Президента и постановлениям Правительства РФ.
В дальнейшем, эти и другие руководители регулярно отчитываются перед
Президентом РФ при их личных встречах с ним, а так же предоставляют отчеты
о деятельности подчиненных им министерств и ведомств.
Далее в нашем списке контролирующих органов следует контроль
органов исполнительной власти. Если с вышеуказанным президентским
контролем все понятно (понятно хотя бы то, кто осуществляет такого рода
деятельность), то для того чтобы разъяснить функции исполнительного
контроля, нужно пояснить кто относиться к числу органов исполнительной
власти и каковы их функции.
Орган исполнительной власти - это организация, которая является частью
государственного аппарата. Это один из видов самостоятельной и независимой
публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность
полномочий по управлению государственными делами. Основное назначение
исполнительной власти это контроль за исполнением и соблюдением
Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, нормативных
42
правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Или, проще
говоря, это организация, которая следит за практическим исполнением
Конституции и законов Российской Федерации в процессе управленческой
деятельности, направленных на удовлетворение общественных интересов и
нужд населения.
Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной
власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать
обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к
ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным
интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в
порядке импичмента
7
- реальная угроза, за которой, как правило, следует
немедленная отставка этого должностного лица.
8
Исполнительную власть осуществляют Министерства, Федеральные
службы, комитеты, департаменты, а так же государственные служащие и
юридические (правовые) структуры.
Ни одно цивилизованное государство в мире не может обойтись без
хорошо отлаженной судебной системы и судебного контроля.
Судебный контроль - это особый порядок исполнения правосудия, а так
же процессуальная деятельность суда, в ходе которой проверяется соответствие
работы органа или должностного лица. Этот вид контроля выполняется
судебными властями (федеральные суды – Конституционный Суд РФ,
Верховный суд РФ, верховные суды республик, областей, а так же
Арбитражный Суд РФ, округов и субъектов РФ) в процессе конституционного,
гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
7
Импичмент (англ. impeachment – обвинение) – особый порядок реализации ответственности высших
должностных лиц государства; процедура отстранения от должности высокопоставленного государственного
чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению.
8
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник для бакалавров, 4-е издание. - М.:
Юрайт,2012.- 119-120с.
43
Согласно ст. 32 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют
права участвовать в управлении делами государства. Это, в общем, и
предполагает следующий рассмотренный в данной работе вид контроля, а
именно общественный контроль над органами государственного и
муниципального управления, за деятельностью государственного аппарата и
должностных лиц.
Реализаторами данного вида контроля являются общественные
объединения граждан (политические партии, профсоюзы и т.д.), а так же
отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все вышеперечисленные
организации выступают не от государства, а от имени общественности или себя
лично. В связи с этим, их контрольные полномочия лишены юридического
характера. Общественный контроль предупреждает о нарушении законности в
деятельности государственных и муниципальных органов. Но, как и
государственный, общественный (публичный) контроль опирается на правовые
основы. Важным критерием для такого вида контроля, является гласность
информации о работе государственных структур, поэтому опубликование
нормативных актов субъектов Федерации является средством обеспечения
публичного контроля. Информированность общественности создает
предпосылки к тому, что если решение органов власти противоречит интересам
населения и Конституции РФ, носит незаконный характер, то такое решение
будет обжаловано с помощью судебного, административного или другого вида
контроля.
Вопросы осуществления общественного контроля в сфере
государственного управления уже получил отражение в нормативно - правовой
базе Российской Федерации. Концепция административной реформы РФ в
2006-2010 г.г. уделила немало внимания развитию таких факторов
общественного контроля как информационная открытость государственных и
44
муниципальных органов, обеспечение влияния гражданского общества на
подготовку и принятие решений органов исполнительной власти.
Особенность административного контроля является то, что это контроль,
осуществляемый внутри самой административной системы. Руководители
административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями
своих подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости,
целесообразности и эффективности. Данная форма административного
контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания,
право изменять или отменять решение, принятые подчиненными. Контроль со
стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью
специальных внутренних надзорных органов – инспекций.
В системе органов государственной власти существует специальная
система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих.
Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов,
подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой
стороны являются проверяющими и контролирующими органами по
отношению к муниципальным органам. Инициатива административного
контроля необязательно должна исходить от административных органов.
Физические или юридические лица, подвергшиеся дискриминации со стороны
действий органов власти, могут обратиться к административному руководству
соответствующего органа с жалобой на действие или бездействие с просьбой
принять меры.
Контроль за исполнением федерального бюджета возложен на Совет
Федерации совместно с Государственной думой. Для реализации этих целей
они организовали Счетную палату как орган государственного финансового
контроля (часть 5, статья 101 Конституции РФ), состав и порядок деятельности
которой определяются федеральным законом.