5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ______________________________________________________6
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления
1.1 Внутренний контроль в системе государственного управления _____12
1.2 Особенности общественного контроля в системе государственного
управления ________________________________________________________28
Глава 2. Практические аспекты организации контроля за деятельностью
органов государственного управления
2.1 Контроль государства на примере налоговой службы______________42
2.2 Общественный контроль Общероссийского народного фронта______51
Глава 3. Методы разработки стратегии контроля за деятельностью органов
государственного управления
3.1 Модернизация организационной структуры управления ___________60
3.2 Эффективность контроля и условия ее повышения _______________ 67
Заключение ___________________________________________________ 75
Список использованной литературы _______________________________84
Приложения ___________________________________________________95
6
ВВЕДЕНИЕ
В рыночных условиях, характеризующихся нестабильностью внешней
среды, эффективное управление государством предполагает спектр планов и
больший объем работы контрольной деятельности. Контроль приобретает
характер основы присутствующей на всех уровнях государственного
управления. Эффективный государственный контроль является гарантией
успешной многогранной деятельности государства.
На сегодняшний день актуальна проблема необходимости эффективности
государственного контроля за исполнением деятельности государственной
власти. Организация работы контрольных органов требует управляемости в
системе исполнительной власти на всех уровнях: федеральном, субъектов
Федерации и местного самоуправления.
В сущности, контроль выявляет состояние параметров системы. Никакие
меры полностью не осуществляются, если постоянно не следить, насколько
сделанное соответствует поставленным задачам.
Необходимость государственного контроля над органами
государственного управления диктуют проблемы, обусловленные
несовершенством законодательством. Поэтому контроль важнейшая функция
государственного и муниципального управления.
От систематичности и целенаправленности контроля зависит
своевременное и качественное выполнение функций органов государственной
власти, и как следствие своевременное пополнением государственной казны.
Современная теория управления утверждает, что только посредством
применения систем контроля организация способна обеспечить достижение
своих целей. Ослабление контроля означает снижение ответственности за
порученное дело.
Контрольной функцией обладают все органы государственной власти и
местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними
7
Конституцией РФ
1
, конституциями и уставами субъектов Российской
Федерации, федеральными законами, уставами муниципальных образований и
предусматривает их самостоятельность при реализации этой функции.
Изучение теории государственного контроля – это явление, имеющее
глубокие исторические корни. В развитых демократических странах давно
сложилась и успешно действует система бюджетного, финансового и
административного контроля, осуществляемая при помощи контрольных
органов
2
. Как показывает практика, наиболее эффективно контрольные
системы функционируют в тех государствах, где им обеспечена максимальная
независимость, так как главной задачей органов контроля является
зондирование реального состояние дел в государственном правовом механизме
вне зависимости от того, выгодна такая информация кому-нибудь или нет.
Качественный контроль в государственном управлении гарантирует
упорядоченность работы аппарата, повышение результативности и поиск
оптимальных решений развития с учетом изменений экономических,
политических и социальных условий в обществе. Без постоянно действующего
и эффективного контроля, четкой системы организации проверок самый
правый закон, нормативный акт главы государства и другие государственные
решения могут остаться только пожеланием.
Контроль – очень значимый механизм, направленный на создание важных
условий для обеспечения законности и дисциплины государственного
управления. В связи с этим, должны приниматься реальные и обоснованные
решения для исключения противоречий, возникающих между разными
органами государственного управления, ведущим к нарушениям дисциплины.
Учитывая изменяющиеся условия реализации поставленных задач, контроль
1
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014). [Электронный ресурс] // Режим
доступа: URL:http://constitutionrf.ru
2
Бобылев А.И., Горшков Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика её
осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2013. - 213 с.
8
обеспечивает соблюдение законности мер, проводимых органами
государственного управления.
Исследование государственного контроля за деятельностью органов
государственного управления рассматривается на примере множества органов,
в компетенции которых входит проведение контроля, при значительных
различиях в их правовом статусе, большом объеме законов и подзаконных
актов, регламентирующих осуществление государственного контроля.
В наши дни организация контроля за деятельностью органов
государственного управления является одной из самых важных актуальных
тем, так как в современной России происходят значительные изменения в
политической и социальной жизни, снижается доходная база бюджета,
возникает все больше поводов контролировать решения государственных
органов в сфере управления.
На практике реализации контрольных полномочий имеют место
нарушения основных прав и свобод граждан, и это создает необходимость для
внимательного рассмотрения оснований ответственности контрольных органов
государственной власти.
Улучшение практического контроля государственного управления должно
формироваться на одновременной работе по трем направлениям: развитию
теории контроля; развитию всей системы контроля; обучению кадров
государственного управления владению научными элементами контроля.
Результатом станет переход от формального контроля к реальному.
Государственный контроль управления в современной России испытывает
перемены и немалые трудности. Большая их часть связана с невысоким
статусом, а иногда даже и отрицательным имиджем контроля в понимании
разных слоев населения, включая собственников предприятий,
государственных и муниципальных чиновников и конкретных исполнителей. В
огромном множестве реформ и программ экономического развития на всех
уровнях государственного управления нет подпрограмм улучшения контроля,
гарантированного исполнения и действия реформ.
9
В настоящее время Российская Федерация испытывает необходимость в
создании эффективной системы контроля. Исследование функции контроля
стало важнейшей темой в концепции развития современного государства,
признаком которого считают не только государственный контроль,
позволяющий наблюдать за изменениями, происходящими в социуме, но и
контроль социума за работой всех государственных органов, наделенных
соответствующими компетенциями. Когда государственные органы
добросовестно выполняют свои должностные обязанности, все системы:
экономическая, политическая, социальная и другие, работают без сбоев. Это
способствует развитию общества и укреплению государственной власти.
Органы государственного контроля защищают национальную
безопасность и интересы страны. Их профессиональные компетенции
позволяют создать результативный механизм, важнейшей задачей которого
является соблюдение законодательства, формирование эффективной системы
контроля за государственными финансами и способствовать укреплению
государственного регулирования в экономике.
Актуальность темы квалификационного исследования выражается в
происходящих изменениях деятельности контрольных органов. В настоящий
момент в нашей стране проводится совершенствование системы
государственного управления путем проведения административных изменений.
Потребность в создании эффективной контрольной системы выявила
необходимость сначала изучения контрольной функции в качестве важнейшей
в системе функций современного государства.
Значительный дефицит исследований контроля, который является
обязательным атрибутом формирования демократического, социального,
правового государства, осознают все институты управления государством. В
юридической литературе «ударение ставится» на констатацию того факта, что
государственный контроль – это обязательный элемент государственного
управления.
10
Сложность государственного контроля заключается не только в научном,
но и практическом его значении, поскольку требует более глубокого
исследования системы государственного управления, ее функционирования и
эффективности.
Н.А. Золотарев в трудах, посвященных вопросам государственного
контроля, утверждает, что «контроль должен видоизменяться и
совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структуры
власти, системы управления и общественного устройства»
3
.
Солидарен с ним и Н.Д. Погосян, считающий, что «в современных
условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления
контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся
экономических и политических условиях»
4
.
При написании данной работы использовались нормативно-правовые акты,
а также специализированная литература по контролю в сфере деятельности
государственных органов. Изучение контрольной функции государственных
органов в научной литературе по теории государства и права не была
предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые
аспекты осуществления контрольной деятельности государства исследовали С.
С. Алексеев, Б. М. Гонгало, Д. В. Мурзин, В.П. Беляев, Космина И.А., Купреев
С.С. Весомый вклад в исследование проблемы контрольной функции органов
государственной власти был сделан в работах Лапшиной А.И., Ноздрачева
А.Ф., Федосеевой Н.Н. и других ученых.
Целью исследования является анализ особенностей организации контроля
за деятельностью органов государственного управления.
Задачи исследования:
- рассмотреть особенности внутреннего контроля в системе
государственного управления,
3
Золотарев Н.А. Из истории государственного контроля в России 1892 - 1917г.г. Контроллинг, 2010 -
№2. - 33 с.
4
Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. - М.: Юрист, 2013. - 107 с.
11
- изучить общественный контроль в системе государственного управления,
- проанализировать практические аспекты организации контроля за
деятельностью органов государственного управления на примере налоговой
службы,
- изучить особенности общественного контроля, осуществляемого ОНФ,
- проанализировать методы разработки стратегии контроля за
деятельностью органов государственного управления,
- изучить проблемы модернизации организационной структуры
управления,
- изучить вопросы эффективности контроля и условия ее повышения.
Объект исследования – общественные отношения в области
государственного управления.
Предмет исследования – контроль за деятельностью органов
государственного управления.
Методологическая база исследования включает общенаучные методы,
которые позволили выявить основные тенденции и закономерности в развитии
изучаемого объекта, а также естественнонаучные методы, такие как формально-
догматический, сравнительно-правовой, социологический, исторический,
позволяющие раскрыть отдельные элементы исследования, сравнить их между
собой и сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение предмета исследования велось с использованием
инструментария экономической науки, теории государства и права, отраслевых
юридических наук (конституционного права, муниципального права,
административного права).
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка
использованной литературы и приложений.
12
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Внутренний контроль в системе государственного управления
Управление и власть в демократическом государстве не могут быть
эффективными без контроля. Функция контроля – это неотъемлемая часть всего
процесса управления и самостоятельно контроль не может существовать без
взаимосвязи с управлением. Эффективно управлять – значит стремиться к
достижению поставленной цели, поэтому одним из элементов системы
управления является контроль.
С помощью правильно организованного контроля действует обратная
связь между объектом управления в лице учреждений, организаций и
субъектом управления, представляющим государственный и муниципальный
аппарат. Контроль действует на всех этапах, во всех подсистемах
государственного и муниципального управления.
Самостоятельно законы и правовые акты, даже самые совершенные, не
способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь
беззаконие, такое как злоупотребление правом, можно с помощью хорошо
поставленного контроля за состоянием дел в целом, по исполнению принятых
законов и решений
5
.
Контроль – это регламентированная нормами права деятельность
уполномоченных государственных, муниципальных органов и исполнительных
лиц, координированная на предупреждение, выявление и пресечение
нарушения правовых норм и управленческих решений, обеспечивающих
нормальное функционирование системы государства и ее элементов.
Контроль – это процесс, гарантирующий достижение целей в организации
управления. Контролировать – означает не только находить недостатки и
5
Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах . Учебное
пособие. - М.: Издательство РУДН, 2002. - С. 12.
13
недоработки, но и необходимость анализировать отклонения показателей: как в
сторону улучшения, так и в сторону ухудшения.
Вторичная сила контроля состоит именно в том, что он помогает
накапливать передовой опыт, находить преимущественно эффективные методы
и пути улучшения деятельности социальных систем. Определяя отклонения и
причины их появления, контроль позволяет определить наилучшие способы
достижения целей и своевременного исправления допущенных ошибок,
нарушений в работе объекта управления
6
.
Контроль имеет немало атрибутов разных систем управления и разных
видов управленческой деятельности. В связи с этим выделяют основные
аспекты контроля:
- способы его осуществления, включая методы сбора и оценки исходных
данных в аналитической информации,
- субъекты контрольной деятельности,
- объекты контроля.
Деятельность по контролю осуществляется государственными органами
повсеместно, ежедневно в ходе исполнения поставленных перед ними и
подчиненными им объектами (лицами) задач. С учетом субъекта контроля,
действуют два вида контроля: государственный и общественный.
Государственный контроль осуществляется от имени государства с
использованием государственных полномочий.
Общественный контроль осуществляется от имени общества, контрольные
полномочия которого не носят юридически властного характера
7
.
6
Козлова Л.С., Садовская Т.Д. Правовое регулирование регионального контроля (надзора).
[Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:https://vestnik.utmn.ru/upload/iblock/a33/10_Kozlova_Sadovskaya_Pravo_No3_2013-10.pdf
7
Спиридонов А.А., Урюпина Н.А. Конституционно-правовые основы и основные направления
общественного контроля за деятельностью органов власти и управления в России. [Электронный ресурс] //
Режим доступа: URL:http://cyberleninka.ru/article/v/konstitutsionno-pravovye-osnovy-i-osnovnye-napravleniya-
obschestvennogo-kontrolya-za-deyatelnostyu-organov-vlasti-i-upravleniya-v
14
Государственный контроль имеет правовое определение: это деятельность
специально уполномоченных государственных органов и (или) должностных
лиц других уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием
подконтрольного объекта с целью установления отклонений заданных границ
деятельности.
Сущность государственного контроля заключается в следующем:
- функциональная деятельность уполномоченных органов и должностных
лиц в пределах установленной компетенции,
- мониторинг жизнедеятельности подконтрольного объекта, подчиненного
субъекту контрольной деятельности,
- извлечение полной, подлинной информации обстоятельств законности в
подконтрольном объекте,
- сопоставление законности в деятельности подконтрольного объекта
целесообразности,
- воздействие предупреждению правонарушений и недопущение вредных
последствий,
- выявление причин и условий, благоприятных для совершения
правонарушений, нейтрализация и устранение таковых,
- назначение и применение дисциплинарных и (или) материальных мер
ответственности,
- построение наиболее рационального режима функционирования
подконтрольного объекта.
Основными целями контроля принято считать:
- соблюдение всеми органами государственной власти и их должностными
лицами вмененного им законодательств,
- содействие в стабильности государственного устройства,
- наращивание эффективности государственного регулирования
8
.
8
Государственный контроль // Учебное пособие. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://center-yf.ru/data/Menedzheru/gosudarstvennyy-kontrol.php