15
Контроль в государственном управлении основан на общих и частных
правилах реализации контрольной функции исполнения постановлений
государственных и муниципальных органов, из которых следует конкретное,
четкое требование, которым следует руководствоваться при реализации
контроля в рамках государственной службы
9
. Принципы контроля должны
быть гармонично сбалансированы и находиться во взаимосвязи.
К общим правилам реализации контрольной функции органов
государственного и муниципального управления относятся:
- массовость контроля, в строго необходимых случаях привлечение
широких слоев населения к контролю органов государственного и
муниципального управления,
- глобальность контроля, означающая, что он имеет место быть везде, то
есть осуществляться повсюду, во всех сферах деятельности,
- универсальность контроля, осуществляющаяся с учетом всей полноты
требований, всех сторон и граней подконтрольного объекта управления,
- очевидность контроля, предусматривающая требование осуществления
контроля, базирующегося на фактах,
- независимость контроля, требующая справедливой оценки результатов
контроля органов управления, дабы исключения результатов контроля в угоду
кого-то или чего-то,
- конструктивность контроля, определяет наличие конкретного итога от
алгоритма действий по контролю за органами управления, представленного в
качественных и количественных показателях, характеризующих уровень
достижения целей и задач контролируемого объекта,
- публичность контроля, ставит требование информирования населения о
результатах контроля органов управления и, при наличии вскрытых
недостатков в их деятельности, о принятых мерах порицания должностных лиц,
9
Козбаненко В.А. Государственное управление. Основы теории и организации. Учебник. - М.: Статус,
2015. - С. 223.
16
по вине которых недостатки были допущены, а также предъявления перечня
мер по устранению этих недостатков.
К методам контроля в органах управления относятся:
- обзор документов, характеризующих объект контроля,
- отчеты уполномоченных должностных лиц на коллегиях,
- изучение исследуемого объекта на месте,
- аттестация служащих на проф.соответствие с занимаемой должностью.
Контроль одновременно является самостоятельной функцией управления и
завершающей стадией процесса управления. А система контроля исполнения
решений – неотъемлемая часть любой государственной структуры.
Роль контроля в государственном управлении рассматривается и как
упорядочение деятельности государственных структур, и как гармонизация
общественных отношений. Функция контроля предназначена для обеспечения
дисциплины, законности, соблюдения режима деятельности и эффективности
объектов государственного управления
10
.
От эффективности алгоритма действия элементов контроля в большей
степени зависит и эффективность функционирования системы управления.
Таким образом, контроль занимает ключевое значение в системе
государственного и муниципального управления.
Контроль за соблюдением выполнения обязанностей и несением
ответственности за деятельность участниками в системе государственного
управления осуществляется в соответствии с нормативными правовыми
актами, уполномоченными органами различных уровней государственного
устройства (федерального, субъектов федерации и муниципального), а также
негосударственными организациями и физическими лицами.
В настоящее время контрольно-надзорную деятельность в стране
осуществляют государственные органы, которые законодательно созданы и
10
Дуткевич П. Мастерам государственного управления. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://cyberleninka.ru/article/v/masteram-gosudarstvennogo-upravleniya-bartsits-i-n-sistema-gosudarstvennogo-i-
munitsipalnogo-upravleniya-uchebnyy-kurs-v-2-t-m-izd-vo-rags
17
функционируют, исходя из конституционного принципа разделения властей, то
есть федеративного устройства российского государства (рис. 1).
Рисунок 1. Структура органов власти
Система государственного контроля состоит из нескольких видов, каждый
из которых имеет свой статус, свою сферу деятельности. Они отличаются
спецификой проведения контрольных мероприятий и содержанием
контрольных функций, объемом полномочий субъектов контроля и средствами
воздействия на объекты контроля.
Организационно система государственного контроля имеет вертикальные
и горизонтальные структуры, такие как:
а) государственные органы управления федерального значения и их
подразделения, созданные в федеральных округах и субъектах РФ;
б) государственные органы управления регионального значения –
комитеты, комиссии и другие, созданные в аппаратах руководителей
исполнительной и представительной власти субъектов РФ.
По отношению к системе управления государственный контроль можно
разделить на внешний (парламентский) – это контроль законодательной
властью исполнительной, и внутренний – контроль исполнительной властью
подведомственных ей субъектов хозяйствования и объектов собственности.
18
Внешний контроль за работой аппарата исполнительной власти
осуществляют глава государства, парламент, представительные органы
субъектов РФ, суды.
На любой стадии процесса управления неизбежны отклонения
фактического состояния объекта управления от планируемого. Для
своевременной информации о качестве и содержании таких отклонений
необходим внутренний контроль.
Внутренний контроль организации – это осуществление субъектами
организации такого алгоритма действий, как:
- определение фактического состояния объекта контроля (подконтрольной
организации);
- сравнение запланированных результатов деятельности с фактическими;
- оценка выявленных отклонений и оценка степени их влияния на
функционирование организации;
- выявление причин произошедших отклонений.
Цель внутреннего контроля – информационное обеспечение системы
управления для получения возможности принятия эффективных решений.
Субъектами внутреннего контроля выступают органы общей компетенции
(Правительство РФ и правительства субъектов РФ), а также органы
специального контроля (федеральные службы).
Правительственный контроль – это контроль исполнительных органов
государственной власти. Этот вид госконтроля обладает широко разветвленной
структурой контролирующих организаций федерального и регионального
значения.
Правительство осуществляет последовательный контроль за
деятельностью подведомственных ему органов (министерств, государственных
комитетов, ведомств и служб). На заседаниях заслушиваются отчеты, доклады,
рапорты руководителей государственных комитетов, министерств и других
ведомств о выполнении поручений, состоянии экономических реформ,
развитии отраслей государственного управления. За неисполнение изложенных
19
обязательств, Правительство имеет полномочия привлекать руководителей
федеральных органов и служб к дисциплинарной ответственности.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» в системе Правительства РФ предусмотрено 15 федеральных
министерств, 34 федеральных службы и 24 федеральных агентства
11
.
Это решение впервые закрепило функции контроля и надзора за
федеральными службами, что позволило снять внутреннюю коллизию
интересов, существовавших в различных ведомствах, которые сами
устанавливали правила, контролировали свое исполнение и заказывали
связанные с этим услуги.
Федеральные службы контрольно-надзорной деятельности, как правило,
имеют подчиненные им территориальные органы на уровне регионов, районов
и городов. Нижестоящие подразделения федеральных министерств и служб
также являются частью контролирующих органов федерального значения.
По структуре органов исполнительной власти и объему выполняемых ими
полномочий выделяют:
- внутриведомственный контроль,
- надведомственный контроль.
Внутриведомственный контроль проводится органами отраслевой
компетенции, то есть это систематическая проверка деятельности органа
управления в процессе повседневного руководства (кадровые вопросы,
методология руководства)
12
.
Внутриведомственный контроль всей работы подконтрольного органа
называется – общим контролей. Его функция – предупреждение
11
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_46892
12
Кочев В.А. Основные характеристики системы государственной власти. [Электронный ресурс] //
Режим доступа: URL:http://cyberleninka.ru/article/n/osnovnye-harakteristiki-sistemy-gosudarstvennoy-vlasti
20
правонарушений, она же служит основой для проведения специального
контроля.
Контроль становится специальным, когда предпринимается только по
одному функциональному направлению деятельности подконтрольного
объекта. Чем больше видов деятельности, осуществляемых государственными
органами, тем больше значение специального контроля.
Данный специальный контроль осуществляют органы, у которых в
функциональных полномочиях числится проверка определенного вида
деятельности, например, специальный финансовый контроль, специальный
налоговый контроль или специальный муниципальный контроль.
Внутриведомственный контроль приводится в исполнение внутри
отвечающего ведомства и государственных органов, то есть министерства или
департамента.
Признаками внутриведомственного контроля являются:
- объективность оперативного выявления и устранения недостатков,
- проведение квалифицированными специалистами в контролируемой
области,
- комплексность проверяемых вопросов,
- владение большими государственно-властными полномочиями
контролеров.
Назначение контрольно-ревизионных управлений, министерств и
ведомств:
- универсальная проверка состояния подведомственных организаций,
- контроль за сохранностью средств производства,
- контроль за правильностью ведения учета и отчетности,
- выявление резервов повышения эффективности руководства,
- выявление экономически хозяйственных нарушений.
Субъекты внутриведомственного контроля располагаются по трем
уровням, в зависимости от важности их участия в контрольной деятельности.
21
Первый – нижний уровень контроля: когда функции государственного
органа или группа однотипных функций объединяются за определенной
административной единицей (например, отдел в составе управления), а
руководители этих структур напрямую реализуют контрольные функции в
своих коллективах.
Второй – средний уровень контроля: задача по контролю за деятельностью
подчиненных, а также формирование отделов и управлений департаментов, для
выполнения четко ограниченных административных задач, поручена
руководителям. Данный уровень контроля необходим, так как он содействует
поддержанию качества деятельности органов.
В пределах своей компетенции внутриведомственный контроль
проводится относительно всех гражданских служащих аппарата, подчиненных
органов и учреждений. На финансово-экономические службы и подразделения
государственного органа по вопросам государственной службы и кадров
возлагаются определенные полномочия по осуществлению
внутриведомственного контроля.
Третий – общий (или линейный контроль) исполняет руководитель
государственного органа, и, соответственно, он же руководит системой
внутриведомственного контроля. Также эти функции могут быть возложены на
заместителей, в компетенцию которых входит контроль в соответствии с
распределением обязанностей по руководству функционального контроля.
Высшую контрольную инстанцию представляет руководитель ведомства.
Его обязанности заключаются в стратегическом руководстве и обеспечении
деятельности по всестороннему контролю в подчиненном государственном
органе и его подразделениях
13
.
Не меньшее значение в контроле отводится коллегиальным органам
руководства. Внутриведомственный контроль регламентируется инструкциями,
13
Граждан В.Д. Государственная служба. Учебник. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://zakupkikurs.narod.ru/gmu/biblio/ggs.pdf
22
и для повышения своей работы надзорные структуры разрабатывают
нормативную и справочную литературу.
В организации, при проведении внутриведомственного контроля,
немаловажная роль выпадает на руководящих работников, которым
необходимо регулярно следить за тем, чтобы принимаемые ими решения
отвечали требованиям необходимости, реальности и конкретности.
Руководители реализуют процесс контроля и учат этому своих подчиненных,
выступая для них образцом законности, исполнительской дисциплины и
требовательности.
При реализации внутриведомственного контроля ведомство может
образовывать специальные контрольные подразделения, главное направление
деятельности которых – контроль с соответствующими полномочиями, при
этом они напрямую подчинены руководителю государственного органа.
Должностные правила соответствующих гражданских служащих
устанавливают контрольные полномочия субъектов внутриведомственного
контроля. При необходимости они могут отражаться в других документах
административного регламента федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 1.11 Регламента Министерства экономического
развития и торговли РФ
14
, заместители Министра исполняют отдельные
функции по реализации полномочий нанимателя от имени РФ, то есть они
координируют реализацию функций Министерства, подключая взаимосвязь и
контроль деятельности департаментов, территориальных органов, федеральных
агентств.
Важным моментом является то, что регламент Министерства финансов
РФ
15
закрепляет право Министерства для проведения плановых проверок
14
Приказ Минэкономразвития РФ от 14.09.2015 № 220 (ред. от 21.08.2017) «О регламенте Министерства
экономического развития и торговли Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_56270
15
Приказ Минфина РФ от 23.03.2015 № 45н (ред. от 21.08.2017) «Об утверждении регламента
Министерства финансов Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_53077
23
деятельности федеральных служб, которые находятся под руководством
Министерства, и проверок, связанных с жалобами граждан и организаций на
действия или бездействия, а также решения указанных органов и их
должностных лиц.
Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О
государственной гражданской службе Российской Федерации»
16
определены
правовые формы внутриведомственного контроля и деятельности таких
комиссий, как:
- конкурсной комиссии, оценке профессионального уровня соискателя на
замещение должности гражданской службы и соответствия квалификации,
- аттестационной комиссии, определяет соответствие замещаемой
должности гражданской службы и аттестации гражданского служащего,
- комиссии по урегулированию конфликтов, действующей для интересов и
соблюдения требований к служебному поведению гражданского служащего,
- комиссии по служебным спорам, рассматривающей вопросы на случай,
когда гражданский служащий самостоятельно или с участием своего
представителя не уладил трения при непосредственном диалоге с
представителем нанимателя.
Проверка деятельности структурных подразделений государственного
органа и отдельных гражданских служащих служит главной формой
внутриведомственного контроля, организуется либо по поручению
руководителя государственного органа, либо должностными лицами
центрального аппарата государственного органа.
Проверки бывают плановые и внеплановые, камеральные и выездные,
комплексные и тематические. Согласно плану работы государственного органа,
производятся плановые проверки, а внеплановые от плана по наставлению
руководителя. Выездные и камеральные проверки заключаются в проверке
16
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской
службе Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601
24
отчетов. Комплексные проверки, контролируют практически все направления
деятельности государственных органов и гражданских служащих, тематические
проверки включают только рассмотрение некоторых вопросов.
По решению руководителя или его заместителя организовывается
проверка с обязательным оформлением приказа или распоряжения. В приказе о
проведении проверки обязательно должен быть указан предмет проверки, срок
проведения проверки, состав проверяющей группы с указанием ее
руководителя.
По предварительному уведомлению проверяемого государственного
органа производится плановая выездная проверка. К уведомлению приобщается
перечень вопросов проверки и необходимый список документов, которые
необходимо предоставлять в указанный срок.
Во время проведения проверок деятельность проверяющих лиц обязана
неразрывно связываться с непосредственной практической помощью
проверяемым органам и гражданским служащим, для достижения цели по
устранению недостатков.
В заключении проверки и по её результатам формируется справка, акт или
служебная записка. Руководителем государственного органа разрабатывается
форма итогового документа, состоящая чаще всего из вводной и основной
частей.
В вводной части документа указывается состав проверяющей группы,
период деятельности государственного органа, которой прошел проверку, срок
проведения этой проверки.
Основная часть содержит информацию об устранении государственным
органом нарушений, которые были выявлены при предыдущей проверке; о
благоприятном опыте работы проверяемого органа; о всех раскрытых
нарушениях государственного органа, не соответствующих требованиям
законодательства с предоставлением доказательства на их совершение; о
недостатках, которые были выявлены, но не являются нарушениями положений
нормативных правовых актов, однако негативно сказывающихся на состоянии