25
законности или способствующие созданию предпосылок для возникновения
правонарушений, таких как коррупция, нарушения прав и интересов граждан и
других; информацию об устранении государственным органом нарушений по
результатам текущей проверки.
Итоговый документ должен быть подписан руководителями группы,
осуществляющей проверку и проверяемого органа. Если руководитель
проверяемого органа не согласен с фактами итогового документа, он имеет
право приложить письменное возражение по итоговому документу, и
документы, которые подтверждают аргументированность возражений.
Руководство государственного органа, который организовал проверку,
изучает итоговый документ, а также документы и материалы, приложенные к
нему. В результате проверки издается приказ.
Формы и методы контроля напрямую зависят от объема работы
конкретного министерства, от этого складывается система
внутриведомственного контроля в системе ведомства, и разделяются
контрольные полномочия. К формам контроля относятся все виды проверок,
например, такие как:
- ревизия или финансовый контроль – документальная проверка
финансово-хозяйственной деятельности организаций или должностных лиц за
определенный период. Особенность ревизий, она ориентирована на соблюдение
установленного порядка и законности в финансово-экономической
деятельности субъекта, содержит формализованную, нормативно-правовую и
бухгалтерскую проверку работы финансовых органов, организаций и структур.
Назначение – выявляются отклонения в порядке и объективности отражения
финансовой работы в отчетности, касающейся производственной и
административной сфер,
- инспектирование – так же подходящее для проведения ведомственного
контроля. В системе правоохранительных органов исполнительной власти
(МВД, ФСБ, ГНК) данную форму контроля, за соблюдением установленных
государством правил в отдельных отраслях, применяют специальные
26
инспекции (например – Департамент безопасности дорожного движения МВД
России) входящие в организационно-инспекторские управления.
Надведомственный контроль проводится для обеспечения решения
комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Такой вид
контроля осуществляет Министерство финансов РФ, Федеральная служба
статистики РФ и другие. В их профессиональные обязанности входит
проведение проверки, обследование работы организаций и учреждений.
Емкость зондирования состояния деятельности управленческих органов,
их подразделений и различных структур дополняют средства контроля. К
основным дополнительным или вспомогательным элементам правового
механизма государственного контроля, относятся:
- лицензирование, является формой и управления, и контроля.
Лицензирование – это действие, связанное с выдачей лицензии,
приостановлением и аннулированием лицензии, и контролем за соблюдением
лицензиатами соответствующих требований. Контрольное назначение –
проверка претендента на лицензию на соответствие его деятельности тем
требованиям и условиям, которые необходимы для допуска к лицензируемому
виду деятельности, а также в дальнейшем контроле за соблюдением
лицензионных требований и условий при осуществлении разрешенной
деятельности,
- аккредитация, назначена для осуществления контроля за образовательной
деятельностью, техническим состоянием транспортных средств, производством
лекарственных и фармакологических средств. Контрольное назначение –
фактическая и документальная проверка способности эффективно и
качественно осуществлять заявленную деятельность,
- дача разрешения или согласия на совершение определенных действий.
Применяется там, где разрешение или допуск является обязательным
требованием, то есть предусмотрен законодательно. Это решение позволяет
контролирующему органу своевременно проверять и определять правомерность
и обоснованность совершения подконтрольных действий,
27
- сертификация, деятельность по подтверждению соответствия услуг или
продукции, установленным требованиям. Осуществляется в целях контроля
безопасности продукции, подтверждения показателей качества продукции,
защиты потребителя от недобросовестного изготовителя,
- маркировка, представляет собой маркировочный знак соответствия
стандартам с учетной информацией (акциз). Такой знак «защиты от подделки»
устанавливается на товары и продукцию, прошедших сертификацию и
поступающую в торговлю,
- контрольные технические инструменты, это приборы контроля для
определения качественных свойств товаров и продукции, а также определения
подлинности специальных и акцизных марок,
- установление особого порядка совершения определенных действий.
Использование такого метода – контроль передвижения специальных бланков
рецептов, содержащих назначения в употреблении наркотических средств и
(или) психотропных веществ,
- экспертиза, проводится при осуществлении контроля в тех случаях, когда
для оценки какой-либо деятельности или продукции требуются специальные
знания. Экспертные исследования выполняют исключительно специалисты
соответствующего профиля (судебно-медицинские эксперты, криминологи,
юристы). Заключение, основанное на результатах экспертизы, является
основополагающим документом при формировании выводов и принятии
решений по контрольному мероприятию,
- идентификационное обозначение подконтрольных объектов и их
регистрация. Данная идентификация делает контроль целенаправленным и
более индивидуализированным. В Налоговом кодексе предусмотрена
регистрация и идентификация налогоплательщиков. ГИБДД введено
обязательное использование государственных регистрационных знаков
транспортных средств,
- инвентаризация, действует для осуществления переучета материальных
ценностей в количественном или номенклатурном выражении.
28
Рассмотренные механизмы контроля на примере вертикали власти, дабы
предотвратить паралич органов управления, требуют обязательного для
определения разумных пределов его функционирования наличие
интерактивных регламентов.
1.2 Особенности общественного контроля в системе государственного
управления
Общественный контроль – один из компонентов государственного
управления. Общественный контроль за законностью действий
государственных органов управления можно рассматривать как одну из форм
осуществления демократии, выраженную в реализации прав граждан и
общественных объединений наблюдать и участвовать в управлении делами
государства, как государственных учреждений, так и органов местного
самоуправления и их должностных лиц по соблюдению законности действий,
защиты прав и свобод граждан.
Е.В. Киричек
17
определяет общественный контроль как процесс, при
котором гражданское общество соучаствует в определении основных
направлений внутренней и внешней политики государства, проводит проверку
и постоянное визуальное наблюдение за ее реализацией, проводит мониторинг,
исследования и расследования, гражданскую экспертизу, а также принимает
участие в решении общественно значимых вопросов во всех уровнях
управления государством с целью побудить власть стать на позицию признания
человека, его прав и свобод высшей ценностью.
Это направление деятельности законодательно закреплено Федеральным
законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основах
17
Киричек Е.В. Гражданский (общественный) контроль за деятельностью органов публичной власти в
сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
[Электронный ресурс] // Режим доступа: URL:http://wiselawyer.ru/poleznoe/66314-grazhdanskij-obshhestvennyj-
kontrol-deyatelnostyu-organov-publichnoj-vlasti
29
общественного контроля в Российской Федерации»
18
. Закон, в котором нашли
свое отражение общезначимые многоцелевые принципы, подходящие для
различных видов общественного контроля, в целях обеспечения общественных
интересов, прав и свобод граждан, призван защищать и способствовать:
1 – признанию, гарантии и защите прав и свобод человека,
2 – увеличению числа участия граждан и их объединений в
государственном управлении и местном самоуправлении,
3 – продвижению гражданских инициатив, координированных на защиту
общественных интересов,
4 – повышению уровня доверия граждан к деятельности государства и его
органов,
5 – обеспечению прозрачности управленческой деятельности,
обеспечению обратной связи между обществом и государством,
6 – созреванию и развитию гражданского сознания, предупреждению и
разрешению социальных конфликтов,
7 – снижению рисков принятия и реализации органами государственной
власти противоправных решений;
8 – устойчивому и успешному развитию общества и государства.
По мнению А.В. Мартынова не хватает «открытого государственного
управления», то есть функционирования системы «Открытое правительство»,
которое основывалось бы на следующих принципах:
- понятность и прозрачность власти,
- доступность информации,
- подотчетность и подконтрольность власти,
- вовлеченность
19
.
18
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основах общественного контроля
в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165809
19
Мартынов А.В. Система «Открытое правительство» как один из главных механизмов открытого
государственного управления в России. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.vestnik.vsu.ru/pdf/pravo/2013/02/2013-02-22.pdf
30
В ряде субъектов реализованы и успешно действуют такие проекты как
«Открытый регион», «Открытое министерство». В сферах как кадровая
политика, образование, здравоохранение, дорожное хозяйство и ЖКХ
использование такой формы интерактива населения и власти свидетельствует о
перспективности данного направления взаимодействия.
Возможность открытого совместного государственного управления
отражена в Указе Президента Российской Федерации «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления»
20
.
Согласно действующего законодательства, правовое сопровождение в
области общественного контроля регулируется Конституцией Российской
Федерации, различными общепризнанными нормами права.
Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации граждане имеют
право участвовать в управлении делами государства как непосредственно сами,
так и через своих представителей. Данная конституционная привилегия
допускает возможность участия граждан в структурировании и деятельности
всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной.
Конституция Российской Федерации закрепляет необходимость в
организационно-правовых формах участия населения в управлении делами
государства. Такими формами признаны: обращения в государственные органы
и органы местного самоуправления, представительство в парламенте,
депутатство, собрания, выборы, агитация, демонстрации, шествия, митинги,
союзы, пропаганда, референдумы.
Следует также назвать народными публичные обсуждения актуальных
вопросов социально-экономического развития отраслей, регионов или
субъектов РФ, заслушивание проектов нормативно-правовых актов, народно-
правотворческую и гражданскую инициативу, опросы общественного мнения
20
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы
государственного управления». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129336
31
(плебисциты, консультативные референдумы) и иные общественно значимые
намерения.
Гарантированное Конституцией РФ участие граждан в управлении делами
государства осуществляется посредством воздействия при принятии
управленческих решений. Воздействие на принятие управленческих решений
выражается в следующих формах:
- непосредственное участие, профессионально функциональная форма
участия в деятельности органов исполнительной власти в качестве лиц,
замещающих государственные должности в органах исполнительной власти,
- участие в принятии решений, при реализации профессиональной формы
участия в деятельности органов исполнительной власти в качестве
государственных гражданских служащих в общественных, экспертных,
консультативных органов,
- косвенное влияние граждан на принятие решений в сфере управления
государством исполнительной властью путем обращения в органы
государственной власти, местного самоуправления и (или) к должностным
лицам,
- помощь и участие в организации и проведении публичных мероприятий.
В 2013 году Президентом РФ был издан Указ «О рассмотрении
общественных инициатив, направленных гражданами РФ с использованием
Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»
21
, закрепивший
понятие «общественная инициатива» и структурировавший механизмы их
рассмотрения.
Делегировать общественную инициативу может любой совершеннолетний
гражданин, зарегистрированный на портале Государственных услуг
22
.
Общественное предложение рассматривает независимая некоммерческая
организация, и она же принимает решение: разместить именно эту инициативу
21
Российская общественная инициатива. [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL:http://www.roi.ru
22
Официальный портал Государственных услуг Российской Федерации. [Электронный ресурс] // Режим
доступа: URL:http://https://www.gosuslugi.ru
32
на сайте для сбора голосов в ее поддержку или отказать в размещении.
Прошедшая отбор инициатива направляется в экспертную рабочую группу.
Предложения разделяются по уровням исполнения – федерального,
регионального или местного, включая представителей исполнительных и
законодательных органов, общественных палат и объединений. По истечении
двух месяцев экспертная группа обязана разместить на портале информацию с
экспертным заключением и решением о реализации инициативы в виде
законопроекта или иного правового акта.
Еще одна возможность обращения граждан в органы законодательной
власти представлена в форме петиции. Данная форма подразумевает обращение
граждан в органы государственной власти о принятии закона, отмене законов; о
дополнениях и изменениях действующего законодательства; проведении
конкретных социальных, экономических реформ; реализации государственных
программ. Возможность подачи предложений-петиций предусмотрена главным
законом – Конституцией РФ и Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ
(ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации»
23
.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
24
предусмотрено участие граждан в обсуждении проектов законов.
Рассматривать и участвовать в обсуждении законопроектов могут все
институты гражданского общества: Общественная палата, общественные
объединения, некоммерческие и коммерческие организации
неправительственных форм организации. Параллельно граждане могут
принимать участие в качестве экспертов в рабочих группах, комитетах,
23
Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999
24
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571
33
комиссиях, в советах палат парламента и внутри парламентских органов.
Данная форма участия является демократической в законотворчестве.
В работе В.А. Виноградова, С.В. Васильевой, В.Д. Мазаева описано, как
граждане могут влиять на принятие публично-властных решений
законодательными органами власти:
- через наказы и пожелания, кандидатам на выборные должности в период
избирательной кампании,
- путем письменного обращения к лицам причастным к действиям,
направленным на улучшение государственного устройства и
совершенствования законодательства,
- при помощи личных встреч или личного приема, которые вменены в
обязанность выборных должностных лиц,
- через реализацию гражданского права на отзыв народного представителя,
утратившего доверие, по причине невыполнения или нарушения
законодательства
25
.
По мнению М.А. Липчанской, в соответствии с 81 статьей Конституции
РФ, граждане открыто участвуют в управлении делами государства через
прямое избрание Президента РФ. Несмотря на то, что у Президента РФ нет
принадлежности к определенным органам власти, но он законодательно
наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, то участие
граждан в избрании его на должность главы государства можно рассматривать
как одну из форм управления делами государства в сфере исполнительной
власти
26
.
Статья 34 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» утверждает, что при образовании нового
25
В.А. Виноградов, С.В. Васильева, В.Д. Мазаев. Конституционное право Российской Федерации.
[Электронный ресурс] // Режим доступа:URL:http://urait.ru/uploads/pdf_review/5C788F74-9835-485B-A1FE-
E783D4D2C8B7.pdf
26
Липчанская М.А. Участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства:
конституционно-правовое исследование. [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.sgu.ru/sites/default/files/dissnews/old/synopsis/avtoref_54.pdf
34
муниципального хозяйственного образования население, непосредственно на
местном референдуме, принимает Устав, в котором закрепляется порядок
формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и
подконтрольность органов местного самоуправления, в частности
исполнительно-распорядительных.
В последние годы участились случаи выражения гражданами недовольства
в форме «открытых писем» деятельностью чиновников, качеством выполнения
ими обязанностей, бюрократическим отношением решения вопросов. В этом
случае – административная или судебная жалоба может быть основным
средством реагирования граждан на факты нарушения законности.
Согласно статье 46 Конституции РФ, граждане и организации вправе
обращаться в суд за защитой своих интересов, прав и свобод с заявлением об
оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных
или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению заявителя,
были нарушены права и интересы, или искусственно были созданы препятствия
к осуществлению им своих прав и (или) на них незаконно возложена какая-
либо обязанность, либо заявитель незаконно привлечены к ответственности.
Также достоин внимания предмет обсуждения участия граждан в работе
конкурсных и аттестационных комиссий, назначенных для проведения
конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской
службы или для проведения аттестации государственных служащих.
Следуя части 8 статьи 22 и части 10 статьи 48 (соответственно о
конкурсных и аттестационных комиссиях) Федерального закона от 27.07.2004
№ 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской службе»
27
в
состав комиссии должны быть включены независимые эксперты, то есть
представители научных и образовательных учреждений или других
27
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) «О государственной гражданской
службе Российской Федерации». [Электронный ресурс] // Режим доступа:
URL:http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48601