4
Содержание
Введение ................................................................................................................... 5
Глава 1. Контроль и надзор за деятельностью органов государственного
управления в РФ .................................................................................................... 10
1.1. Государственный надзор за деятельностью органов государственного
управления .......................................................................................................... 10
1.2. Общественный контроль за деятельностью органов государственного
управления .......................................................................................................... 17
1.3. Внутренний контроль за деятельностью органов государственного
управления .......................................................................................................... 29
Глава 2. Осуществление контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере самарской области ........................ 36
2.1. Характеристика деятельности органов государственного управления в
Самарской области ............................................................................................. 36
2.2. Структура и функции государственного надзора за деятельностью
органов государственного управления Самаркой области ............................ 46
2.3. Организация общественного и внутреннего контроля в органах
государственного управления в Самарской области ..................................... 56
Глава 3. Актуальные проблемы и пути совершенствования контроля за
деятельностью органов государственного управления ..................................... 67
3.1. Проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в Самарской области ..................................... 67
3.2. Направления совершенствования организации контроля за
деятельностью органов государственного управления Самаркой области . 72
Заключение ............................................................................................................ 78
Список использованной литературы ................................................................... 82
Приложение 1 ............................................................................................................
Приложение 2 ............................................................................................................
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Контроль является одной из функций
управленческой деятельности. Непрерывность процесса государственного
управления требует своевременной адаптации контрольных механизмов под
динамично развивающиеся условия государственно-правовой
действительности.
Процесс совершенствования государственной и общественной
контрольной деятельности становится особенно актуальным в современном
информационном обществе интернет-блогов и социальных сетей, когда
отношения общества и государства приобретают совершенно новые формы
диалога и реальные механизмы взаимного контроля.
Все более реальные очертания в построении государственного
аппарата приобретает процесс институционализации государственной
контрольной власти, которая все чаще становится предметом научных
исследований. Эта тенденция требует тщательного системного подхода к
изучению самой сущности государственного контроля. Только качественный
научно- теоретический подход к этому процессу позволит избежать
управленческих ошибок в построении стройной системы государственной
контрольной деятельности.
Сущность контроля заключается в том, что специальные субъекты,
используя организационно-правовые способы и средства в пределах своей
компетенции:
выясняют соответствие деятельности подконтрольных объектов
нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным
перед ними задачам;
оценивают результаты воздействия субъектов управления на
управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, способов
и результатов их достижения;
6
принимают меры по предотвращению и привлечению к
ответственности виновных.
Целями контроля являются: охрана конституционного строя, защита
прав, свобод человека и гражданина, повышение эффективности
государственного управления, противодействие коррупции, поддержание
стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия
издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, введение
полномочий должностных лиц в правовое поле, поддержание режима
законности и правопорядка в государстве.
При этом главной целью контроля будет недопущение действий за
пределами заданных параметров, предупреждение возможных отклонений, а
в случае их совершения устранение отрицательных последствий и принятие
соответствующих мер воздействия.
Роль контроля и контрольной деятельности на всех этапах развития
общества и государства достаточно сложно переоценить. Это связано,
прежде всего, с теми организующими началами, которыми пронизана
сущность контроля как явления, в свою очередь позволяющая обеспечить
стабильность, упорядоченность любых систем, в том числе социальных.
По словам Чиркина В.Е.: «контроль — это явление характерное
многочисленным процессам в обществе и природе. Путем наблюдения,
проверок, измерений, вычислений, сопоставлений (многие из таких явлений
необходимые предшественники контроля) и последующих выводов,
контроль призван дать оценку состояния объекта (явления, процесса и т.д.),
а, в конечном счете – установить меру допустимого, черту за которой
изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в иное
качество и каким-то образом сигнализировать об этом»
1
.
Наряду с социальным назначением, контроль имеет собственные
функции как базовые направления деятельности управомоченных субъектов
в целях достижения позитивных конечных результатов, включающие в себя
1
Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8.
7
сбор и анализ информации о подконтрольном субъекте, выявление
отклонений от заданных параметров, их устранение и предупреждение
(функции корректировки, правоохраны, социальной превенции, воспитания).
Поскольку контрольная деятельность всегда осуществляется в
соответствующем процессуальном режиме, то можно говорить о принципах
контроля: законность, независимость, объективность, неотвратимость
применения мер воздействия к нарушителям, превенция, гласность.
Объектом исследования выступает контроль за деятельностью
органов государственного управления.
Предмет исследования – организация государственного,
общественного и внутреннего контроля за деятельностью органов
государственного управления на примере Самарской области.
Цель настоящего исследования – на примере Самарской области
исследовать виды контроля государственных органов управления, выявить
существующие проблемы и обозначить направления совершенствования
организации контроля за деятельностью органов государственного
управления.
Задачи исследования:
1. Произвести анализ теоретических аспектов организации контроля и
надзора за деятельностью органов государственного управления в РФ,
включая государственный, общественный и внутренний контроль;
2. Изучить вопросы осуществления контроля за деятельностью
органов государственного управления на примере Самарской области, а
именно:
дать общую характеристику организации деятельности органов
государственного управления в Самарской области;
проанализировать структуру и функции государственного
надзора за деятельностью органов государственного управления
Самаркой области;
8
изучить особенности организации общественного и внутреннего
контроля в органах государственного управления в Самарской
области;
3. Раскрыть проблемные вопросы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления в Самарской области;
4. Сформулировать предложения и мероприятия по повышению
эффективности организации контроля за деятельностью органов
государственного управления в Самарской области.
Теоретическая основа исследования. Теоретическое осмысление
феномена контроля на протяжении многих лет является предметом
исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее
активно эти проблемы разрабатывались в рамках управленческих наук. В
результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля,
как функции управления (контроль как деятельность), как завершающей
стадии процесса управления, сердцевиной которой является механизм
обратной связи (контроль как форма обратной связи), как неотъемлемой
составляющей процесса принятия управленческих решений, непрерывно
участвующая в этом процессе от его начала до завершения (контроль как
стадия управленческого цикла).
Проблема контроля управления в органах государственного
управления находится в центре внимания отечественных исследователей,
таких как Беляев В.П., Борисов Н.И., Гиляров Е.М., Давыдова А.В.,
Дмитриева Н.Е., Лапшина А.И., Рубанов В.А., Федосеева Н.Н. и других.
Например, Шедий М.В
2
. рассматривает в своей работе проблемы
эффективности взаимодействия институтов гражданского общества и
государства в сфере противодействия коррупции, исследует формы и
механизмы общественного антикоррупционного контроля, реальные
практики и проблемы участия институтов гражданского общества в
антикоррупционной политике.
2
Шедий М.В. Общественный антикоррупционный контроль как механизм противодействия коррупции //
Среднерусский вестник общественных наук, 2014. № 2, С. 123 – 130
9
Лукьянова В.В
3
. рассматривает теоретические аспекты контроля в
целом и общественного контроля в частности, определяются цели, задачи,
принципы общественного контроля, доказывает необходимость контроля со
стороны общества за деятельностью органов государственной и власти.
Алексеев Д.Б
4
. посвящает свою работу общетеоретическим аспектам
системы государственного контроля в современной Российской Федерации.
Методологическую базу данного дипломного исследования
теоретических и практических аспектов контроля за органами
государственного управления составили как общенаучные, так и
специальные методы изучения. Прежде всего, в работе применялись
системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному. Также были
использованы сравнительно-правовой, статистический, системно-
структурный и некоторые другие методы.
Структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав,
включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной
литературы.
3
Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального
управления // Вестник СамГУ. 2013. № 10
4
Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в
современной России: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14. - Москва, 2016
10
ГЛАВА 1. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РФ
1.1. Государственный надзор за деятельностью органов
государственного управления
Прежде чем ставить и решать новые задачи, следует выявить и
оценить выполнение ранее принятых решений. Контроль исполнения
принято считать азбукой управления. Ни одна страна не обходится без
государственного и общественного контроля. Контролю подлежат все сферы
и уровни деятельности, где в той или иной степени затрагиваются интересы
государства, права и обязанности граждан, расходуются бюджетные
средства.
Государство осуществляет контроль за реализацией политики,
соблюдением организациями, юридическими и должностными лицами,
гражданами законодательства, общественного порядка, используя меры по
предотвращению нарушений, выявлению их на ранней стадии, привлечению
при необходимости виновных к ответственности, компенсации ущерба.
Контроль предполагает предварительное наделение правами,
возложение ответственности, принятие обязательств. Содержание контроля
составляют сбор информации, мониторинг, анализ операций. Различают
контроль внутренний (силами внутриведомственных контрольных органов и
руководителей) и внешний контроль (уполномоченными на это органами
власти)
5
.
Каждой системе власти присущи свои формы контроля. В СССР
наряду со специальным жестким контролем действовал всеобщий контроль
сверху донизу с помощью комитетов и групп народного контроля с
широкими полномочиями.
В США принят закон об ответственности президента и конгресса за
состояние экономики и благополучие граждан. Высшие должностные лица
5
Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации //
Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2009
11
регулярно отвечают публично на вопросы средств массовой информации и
граждан, что служит формой контроля над властью. Действует специальное
полицейское подразделение, единственная задача которого – сажать в
тюрьму полицейских-взяточников. В Швеции общественный контроль
установлен даже за судьями (наблюдатели во время процесса следят, чтобы
судья был равноудален от каждой из сторон).
Главное контрольное управление Президента РФ. Контроль и
проверку исполнения органами власти Российской Федерации и субъектов
РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ осуществляет Главное контрольное
управление Президента РФ. Оно является самостоятельным подразделением
Администрации Президента РФ. Правительство РФ на заседаниях регулярно
заслушивает отчеты руководителей федеральных органов исполнительной
власти о ходе исполнения поручений Президента РФ и состоянии
исполнительской дисциплины.
Решение о снятии с контроля или продлении сроков исполнения
поручений Президента РФ принимает Президент РФ, а также руководитель
Администрации Президента РФ и заместитель руководителя Администрации
– начальник Главного контрольного управления Президента РФ.
Для повышения ответственности должностных лиц органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ за
безусловное и своевременное исполнение поручений Президента РФ введена
система упреждающего контроля. Руководители указанных органов обязаны
заблаговременно представлять в Главное контрольное управление
Президента РФ информацию о принятых мерах по исполнению поручений
Президента РФ с последующим докладом в установленные сроки об итогах
проведенной работы.
Главное управление по результатам проверок деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, организаций
и их руководителей вносит предложения о совершенствовании деятельности
12
органов исполнительной власти, о привлечении должностных лиц, виновных
в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении
поручений, к дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от
занимаемой должности
6
.
Должностные лица и работники органов исполнительной власти, на
которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение
исполнительской дисциплины, не подлежат в течение года премированию,
награждению, повышению в должности, присвоению очередного
квалификационного разряда. Они могут быть направлены на переаттестацию,
понижены в должности, лишены квалификационного разряда.
Нарушения, повлекшие последствия для нормального режима
функционирования системы государственного управления и судов, иные
тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно, являются
основанием для привлечения к административной или уголовной
ответственности. При выявлении таких нарушений по результатам
сообщений в средствах массовой информации руководители и главы
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, в
подчинении которых находятся виновные должностные лица, обязаны
направлять материалы в органы прокуратуры
7
.
В соответствии с законодательством государственные органы
наделяются полномочиями по проведению проверок деятельности
юридических и физических лиц. Определяются круг лиц, правомочных
принимать решения по проверке, основания для принятия таких решений,
полномочия проверяющих, вилы решений, принимаемых по итогам
проверки, и способы их обжалования.
Приоритетное значение имеет контроль за использованием
государственных средств и собственности, решающий две основные задачи:
Выявление необычных, требующих особого внимания сделок;
6
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под
ред. Н.М. Конина. Саратов. – 2013, C.280
7
Дмитриева Н.Е. Открытое государственное управление: задачи и перспективы в России / Н.Е.Дмитриева,
Е.М. Стырин // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2014. – № 1, С.130
13
Противодействие отмыванию преступных доходов.
Контролируются сделки как государственного, так и
негосударственного сектора, выходящие за определенный порог (со странами
ЕС – 15 тыс. евро, США – 10 тыс. долл.), а также однородные финансовые
операции в течение небольшого промежутка времени между одними и теми
же субъектами за рамками порога.
Признано необходимым проведение не реже одного раза в год
соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных
ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных
средств федеральных органах исполнительной власти, а также на
предприятиях, в учреждениях, использующих средства федерального
бюджета.
Государственный финансовый контроль осуществляют Счетная
палата РФ, Банк России, Министерство финансов РФ, контрольно-
ревизионные подразделения других ведомств.
Счетная палата образуется парламентом и является постоянно
действующим органом финансового контроля; состоит из председателя,
заместителя председателя, аудиторов, имеет свой аппарат и подотчетна
парламенту.
Счетная палата контролирует своевременность исполнения доходных
и расходных статей федерального бюджета и внебюджетных фондов по
объемам, структуре и целевому назначению, движение этих средств в Банке
России и других финансово-кредитных учреждениях, анализирует
выявленные отклонения от установленных показателей, готовит
предложения по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса
в целом, проводит финансовую экспертизу проектов законов и нормативных
актов, предусматривающих расходы из федерального бюджета .
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все
государственные органы и их, аппараты, а также федеральные внебюджетные
фонды. На органы местного самоуправления, предприятия, организации