14
независимо от форм собственности контрольные полномочия Счетной
палаты распространяются, если они:
получают (используют) средства из федерального бюджета или
управляют федеральной собственностью;
имеют предоставленные органами власти налоговые и иные льготы и
преимущества.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная
палата направляет органам власти и руководителям проверяемых
предприятий представления для принятия мер по устранению выявленных
нарушений, а в ряде случаев и обязательные для исполнения предписания.
При неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты ее
коллегия может по согласованию с Государственной Думой принять решение
о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций
по счетам проверяемых предприятий, учреждений, организаций.
Органы Федерального казначейства. В целях повышения
эффективности государственной бюджетной политики, управления доходами
и расходами бюджета, усиления контроля за поступлением и использованием
государственных средств образована единая централизованная система
органов Федерального казначейства. Она включает Федеральное
казначейство Минфина РФ и его территориальные органы по субъектам РФ,
городам, районам в городах, районах.
Федеральная служба по финансовому мониторингу. Для борьбы с
незаконным оборотом денег образован специальный орган – Федеральная
служба по финансовому мониторингу Минфина РФ, которая призвана
противодействовать легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем.
Основными задачами Федеральной службы являются:
сбор, обработка и анализ информации об операциях с денежными
средствами и иным имуществом, подлежащих контролю;
15
создание единой информационной системы и ведение федеральной
базы данных в сфере противодействия легализации преступных доходов;
направление соответствующей информации в правоохранительные
органы при наличии достаточных оснований;
представление России в международных организациях по вопросам
противодействия легализации преступных доходов.
Своим решением Федеральная служба может заморозить
подозрительные счета на пять дней, банк – еще на два дня; семи дней
достаточно, чтобы правоохранительные органы предприняли шаги для
определения законности сделки.
Повышению эффективности национальных органов по борьбе с
отмыванием «грязных денег» способствует деятельность международной
организации по борьбе с финансовыми злоупотреблениями – FATF. Россия
является ее полноправным членом.
Данная служба издала инструкцию, обязывающую банки тщательно
проверять чиновников и общественных деятелей России при открытии
счетов и операциях с ними. Были закрыты те счета российских компаний и
банков, по которым не проводились операции.
Кроме того, введен систематический анализ (мониторинг)
финансового состояния и платежеспособности экономически крупных или
социально значимых предприятий:
входящих в число 100 крупнейших компаний по рыночной стоимости
(капитализации);
имеющих фактическую численность работников свыше 10 тыс. чел.;
признаваемых субъектами естественных монополий;
градообразующих, имеющих численность работников более 1 тыс.
чел.
По каждой организации, включенной в утвержденный перечень
организаций, подлежащих финансовому мониторингу, открывается учетная
карта.
16
Банк России проводит мониторинг предприятий в целях анализа и
прогнозировании состояния экономики страны и по регионам. Применяется
метод анкетных опросов об изменении конъюнктуры инвестиционной
активности и финансового положения предприятий. Полученная информация
систематизируется. Участие предприятий в мониторинге осуществляется на
добровольной основе.
Контроль финансовой деятельности осуществляется также с
помощью бухгалтерского и статистического учета и отчетности,
законодательного регулирования объектов коммерческой тайны (не могут
быть коммерческой тайной данные о составе имущества, численности
работников, оплате труда, доходах), представления информации
предприятиями о своей деятельности в налоговые органы и учредителям.
Общее методологическое руководство бухгалтерским учетом
осуществляется Правительством РФ. По основным отраслям экономики
разрабатываются и по согласованию с Минэкономразвития и Минфином РФ
утверждаются методические рекомендации по планированию, учету и
калькулированию себестоимости продукции (промышленность, сельское
хозяйство, строительство, наука).
Для целей налогообложения прибыли жестко контролируется не
только состав затрат, но по ряду элементов и их уровень, принимаемый в
пределах, установленных, нормативными актами. К таким затратам
относятся: содержание служебного автотранспорта, компенсация за
использование для служебных поездок личных легковых автомобилей,
командировочные расходы, оплата за обучение по договорам с учебными
учреждениями для подготовки, повышения квалификации и переподготовки
кадров, оплата процентов по просроченным кредитам, расходы на рекламу.
Органы, которым предоставлено право регулирования бухгалтерского
учета, утверждают обязательные для всех организаций планы счетов,
положения, нормативные акты по вопросам бухгалтерского учета.
Организации на основе законодательства и нормативных актов,
17
регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют свою
учетную политику исходя из особенностей деятельности.
На основе данных синтетического и аналитического учета
организации обязаны составить бухгалтерскую отчетность об
имущественном и финансовом положении и о результатах хозяйственной
деятельности организации. Бухгалтерская отчетность включает
бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, приложения к ним,
аудиторское заключение (если организация подлежит обязательному аудиту).
Все юридические лица, производящие промышленную продукцию,
должны предоставлять формы государственного статистического
наблюдения с установленной периодичностью. Отчетность заполняется на
основе достоверных данных первичного учета. Руководители предприятий
несут ответственность за своевременность представления и достоверность
данных в соответствии с Законом «Об ответственности за нарушение порядка
представления государственной статистической отчетности».
В соответствии с решением Правительства РФ осуществляется
переход на Международную систему бухгалтерского учета и отчетности
(МСФО).
1.2. Общественный контроль за деятельностью органов
государственного управления
Общественный контроль обособлен от контрольной власти
государства и осуществляется на основе самоорганизации граждан и даже
просто отдельными гражданами по их собственной инициативе. В России
контролем по собственной инициативе занимаются, как правило, НКО и
правозащитные организации, а общественные палаты и общественный
контроль насаждаются сверху.
Правовую базу общественного контроля составляет Федеральный
закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской
Федерации», в котором даются основные определения, положения цели и
18
задачи данного явления. Общественный контроль – это «деятельность
субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за
деятельностью органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных
органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными
законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной
проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и
принимаемых решений»
8
.
Определение понятия содержит цели общественного контроля:
наблюдение за деятельностью органов власти и организациями,
осуществляющими публичные полномочия, и общественная проверка, анализ
и общественная оценка их актов и решений. Также к целям общественного
контроля отнесены следующие: обеспечение реализации и защиты прав и
свобод граждан, обеспечение учета общественного мнения, общественная
оценка деятельности органов и организаций.
Задачи общественного контроля таковы: формирование и развитие
гражданского правосознания; повышение уровня доверия граждан к
деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия
государства с институтами гражданского общества; содействие
предупреждению и разрешению социальных конфликтов; реализация
гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и
общественных объединений; обеспечение прозрачности и открытости
деятельности органов власти; формирование в обществе нетерпимости к
коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности
органов власти. Вкратце все эти задачи сводятся к созданию механизмов
работы гражданского общества, двусторонней обратной связи между
обществом и государством
9
.
8
Об основах общественного контроля в Российской Федерации Федеральный закон № 212-ФЗ. URL:
http://docs.cntd.ru/document/420208751
9
Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального
управления // Вестник СамГУ. – 2013. – № 10, с.108-113
19
Общественный контроль осуществляют: общественные палаты
федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального
уровня, общественные советы при федеральных органах исполнительной
власти и при органах государственной власти субъектов Федерации
(законодательных и исполнительных), общественные наблюдательные
комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля.
Перечень субъектов открытый. Существует также понятие общественного
инспектора и общественного эксперта и даже понятие «иного лица
общественного контроля». Субъекты общественного контроля могут
создавать ассоциации и союзы.
Федеральная общественная палата формируется в соответствии с
федеральным законом о ней из сорока граждан Российской Федерации,
утверждаемых Президентом РФ, восьмидесяти пяти представителей
общественных палат субъектов РФ и сорока трех представителей
общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих
организаций. Палаты субъектов Федерации формируются в соответствии с
законами субъектов РФ
10
. Например, московская Общественная палата
частично утверждается Мэром Москвы, частично избирается по
административным округам и частично избирается членами самой
Общественной палаты. В Московской области Общественная палата
частично назначается Губернатором области, частично – Московской
областной Думой, частично избирается членами самой палаты. Список
кандидатов формируется общественными объединениями.
Общественные советы при федеральных министерствах и
общественные советы при органах власти субъектов Федерации наделены
консультативно-совещательными функциями. Первые формируются на
основе конкурса, который организовывает Общественная палата РФ, если
иной порядок не установлен Президентом или Правительством РФ. Вторые
формируются в соответствии с законами субъектов РФ. Кандидатов в члены
10
Михеева Т.Н. Об актуальных тенденциях в правовом регулировании статуса Общественной палаты
Российской Федерации / Т.Н. Михеева // Юридический мир. – 2013. – № 5, с.11-13
20
общественного совета при министерстве выдвигают общественные
организации, требования к кандидатам устанавливает сам госорган
совместно с федеральной Общественной палатой. Состав совета
утверждается руководителем госоргана по согласованию с Общественной
палатой РФ
11
.
Права субъектов общественного контроля, на первый взгляд,
обширны. Помимо осуществления общественного контроля в формах,
очерченных законом, и других вспомогательных прав, они могут обращаться
в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, в случаях, предусмотренных
федеральными законами. Субъекты общественного контроля имеют право
запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию,
посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по
результатам осуществления контроля итоговый документ и направлять его в
органы власти, при выявлении нарушений прав и свобод человека направлять
материалы уполномоченным по правам.
Органы власти и организации в случаях, предусмотренных законами,
обязаны учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в
итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод.
Существуют следующие формы общественного контроля:
общественный мониторинг, общественная проверка, общественная
экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные)
слушания и другие. Субъекты общественного контроля обязаны
обнародовать информацию о своей деятельности и о результатах контроля
12
.
Единственным недостатком общественного контроля является то, что
он не несет за собой какую-то существенную ответственность со стороны
органов власти, поскольку такой вид контроля имеет только
рекомендательный характер. Исключением может быть ситуация, когда в
11
Гиляров Е.М. Общественный контроль как механизм противодействия коррупции в органах
государственной власти / Е.М. Гиляров, В.В. Шабуня // Гражданское общество в России и за рубежом. –
2014. – № 3, С.34-37
12
Гриб В.В. Взаимодействие государства и гражданского общества: правовые проблемы / В.В. Гриб //
История государства и права. – 2010. – № 23, С.24
21
результате общественного контроля найдены факты нарушений со стороны
органов власти. В таком случае такая информация может быть передана
соответствующим контролирующим государственным структурам.
Отдельные ученые такую ситуацию относят к основному назначению
общественного контроля – разоблачать нарушение действующего
законодательства со стороны органов власти.
Одной из важнейших форм общественного контроля является
общественное расследование. Данная форма общественного контроля
представляет собой сбор и анализ информации и фактов относительно
нарушения прав и законных интересов граждан, злоупотребления властью со
стороны должностных лиц. Механизмы осуществления общественного
расследования, создания инициативных групп, между их полномочий
должны быть четко определены в отечественном законодательстве
13
.
Общественное расследование является также одним из самых
сложных методов общественного контроля. Как правило, оно осуществляется
в случае выявления определенных существенных нарушений со стороны
власти, злоупотребление ею. Общественное расследование может иметь
официальный и неофициальный статус и характер. Важнейшим условием
эффективности проведения общественного расследования является
определение его методов и механизмов, а также основных составляющих.
Необходимо определить: какая информация необходима, каким образом
можно ее собрать, какие методы сбора информации будут применяться
(анализ каких документов, методы их получения, статистическая
информация, опрос лиц, которые владеют информацией и тому подобное).
При осуществлении общественного расследования, в первую очередь,
необходимо четко определить его цель, возможные варианты использования
результатов расследования; необходимо также учесть политическую
13
Борисов Н.И. Взаимодействие населения и власти как фактор повышения эффективности местного
самоуправления / Н.И. Борисов, С.Ю. Тюрина // Административное и муниципальное право. – 2013. – № 8,
С.802
22
ситуацию в стране и в регионе, где проводится расследование, а также
имеющиеся финансовые и человеческие ресурсы.
Также важным условием эффективного проведения общественного
расследования является готовность органов государственной власти и
местного самоуправления сотрудничать с общественностью в проведении
расследования. В демократической стране с крепким гражданским
обществом, как правило, нет существенных проблем в сотрудничестве
общественности и власти при осуществлении общественных расследований.
Как справедливо отмечают многие российские ученые, в странах,
которые находятся на стадии формирования гражданского общества и
становления демократических принципов управления, уровень
эффективности сотрудничества граждан с властью при проведении
общественных расследований остается крайне низким. Иногда органы
государственной власти или органы местного самоуправления, в таких
случаях, могут мешать общественности проводить такие расследования
14
.
Именно поэтому, одним из важнейших факторов успешного
проведения общественного расследования является учет политической
обстановки, желания или нежелания власти, определения заинтересованных
сторон и всех стейкхолдеров.
Другим фактором, который необходимо учитывать при организации и
проведении общественного расследования, – это его этичная составляющая.
Заданием субъектов общественного расследования является обеспечение
соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе права
граждан на нераспространение собранной о них информации
15
.
Следовательно, основными этапами организации и проведения
общественного расследования являются такие:
определение целей расследования;
14
Давыдова А.В. Анализ мирового опыта взаимодействия органов государственной власти с
общественными объединениями / А.В. Давыдова, А. К. Сембаева, А. В. Тарасенко // Гражданское общество.
URL: http://www.civisbook.ru/ files/File/Davydova_mir_opyt.pdf
15
Рогатина Л.П. Основные механизмы гражданского контроля над государством URL:
http://archive.nbuv.gov.ua
23
анализ и определение имеющихся материальных и человеческих
ресурсов;
создание группы, которая будет проводить расследование;
распределение заданий и обязанностей среди членов группы;
определение необходимой информации, ее объема;
определение возможных источников информации и путей ее
получения;
анализ и определение альтернативных путей сбора информации и
альтернативных источников информации;
анализ и определение возможных препятствий, в том числе и со
стороны органов власти, а также путей и методов их преодоления;
учет и определение этических аспектов сбора и распространения
информации из расследования;
определение методов распространения информации и
использования полученных результатов.
Основными условиями эффективного проведения общественного
расследования являются:
четкость определения целей расследования, его заданий, методов и
источников сбора информации;
соответствующее нормативно-правовое обеспечение;
наличие соответствующих материально-технических, финансовых и
человеческих ресурсов;
заинтересованность власти в проведении общественного
расследования, в получении правдивых результатов;
готовность органов государственной власти и местного
самоуправления способствовать в проведении расследования;
поддержка расследования со стороны широкой общественности, то
есть со стороны гражданского общества;