24
готовность субъектов расследования к определенным рискам,
связанным со сбором информации, а также к преодолению препятствий на
пути к сбору информации;
наличие альтернативных путей и источников сбора информации и
ее распространения в случае возникновения препятствий.
Также одним из важнейших условий качественного общественного
расследования является выбор соответствующих методов и технологий
исследования. Выбор из широкого спектра существующих методик
расследования зависит от значительного количества факторов. Ученые
определяют три принципа отбора методов проведения общественного
расследования:
Обеспечение беспристрастия исполнителей. В той мере, в которой это
возможно, употребляемая методика должна обнаруживать все факты и
способствовать тому, чтобы были выслушаны все стороны. Расследование, в
котором явно нарушен баланс, может привести к неподтверждаемым
выводам, которые будет легко опровергнуть или игнорировать.
Проверка фактов. Действенность любой кампании на защиту прав
человека зависит от фактов, на которых она построена. Исполнители должны
применить такой метод, который гарантировал бы достоверность
исследования, включая действия и время, необходимые для ее обеспечения
16
.
Таким образом, любая надежная методика исследования должна
включать вопрос или какие-либо другие средства проверки объективности
как самого исследователя, так и лица, которое сообщает информацию. Один-
единственный недостоверный факт может подорвать доверие ко всему
расследованию.
Стремление к конкретности. Чем более конкретные выводы
расследования, тем большую пользу они приносят. Необходимо использовать
такие методики исследования, которые позволят группе исполнителей
16
Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального
управления // Вестник СамГУ. – 2013. – № 10, с.98
25
собрать достаточно детальные и такие, которые имеют самое
непосредственное отношение к конкретному нарушению прав человека
данные.
Много общего с общественным расследованием имеет другой
важнейший вид общественного контроля – общественный мониторинг.
Общественный мониторинг – это постоянный или временный,
систематический или разовый сбор общественными организациями или
инициативными группами граждан информации относительно соблюдения
прав и законных интересов граждан органами государственной власти,
местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, это
систематическое наблюдение со стороны общественных объединений за
деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления с
целью выявления ее соответствия законодательству, стремлениям граждан,
установленным нормам и правилам, а также провозглашенным целям и их
реализацией
17
.
Как справедливо отмечает Л. Рогатина, действенным механизмом
гражданского контроля над государством является общественный
мониторинг. Он является комплексом мероприятий, которые проводятся
общественными организациями с целью определить проблемные вопросы в
деятельности центральных органов государственной власти и органов
местного самоуправления при осуществлении ими управленческих функций.
Основными методами общественного мониторинга являются:
анализ нормативно-правовых документов, которые регламентируют
деятельность органов власти на местном и общегосударственном уровнях;
представления информационных запросов и обращений в органы
государственной власти и местного самоуправления с целью получения
официальной позиции должностных лиц по поводу того или другого вопроса;
17
Кочева О., Аверкиев И. Гражданский контроль: понятия и технологии. URL:
http://control.prpc.ru/techn_01.shtml
26
внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов
государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и
принятии управленческих решений;
анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной
власти и местного самоуправления на предмет их информационной
наполненности, проведения экспертных опросов
18
.
Основные цели общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления:
сбор данных, фактов, информации об объекте мониторинга;
системный контроль за деятельностью органов власти и
управления, выбранных в качестве объектов для мониторинга;
мониторинг качества предоставления услуг населению;
мониторинг выполнения стратегий, планов или программ развития
соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод
граждан, приоритетов и интересов тех или других социальных групп,
соблюдения законности;
разработка на основании результатов проведенного мониторинга
рекомендаций, направленных на улучшение деятельности соответствующих
органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные методы общественного мониторинга деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления: изучение документов;
изучение статистических показателей деятельности; изучение публикаций
средств массовой информации о деятельности; социологические
исследования, изучения отдельных типичных случаев или опыта отдельных
организаций и отдельных территориальных общин, проведения экспертиз и
тому подобное.
Важным направлением общественного мониторинга является
качество услуг, которые предоставляются населению со стороны органов
18
Рогатина Л.П. Основные механизмы гражданского контроля над государством URL:
http://archive.nbuv.gov.ua/
27
государственной власти и местного самоуправления. Целями такого
мониторинга являются: проведение оценки и анализа соответствия
фактических значений параметров, которые характеризуют качество и
доступность предоставления услуг гражданам и организациям, нормативно
установленным; выявление проблем, которые сложились и недостатков
предоставления услуг; разработка и принятие мер, направленных на
устранение выявленных проблем и недостатков, в целях повышения качества
услуг, которые предоставляются.
Общественный мониторинг качества предоставления услуг
направляется на анализ динамики обращений граждан за предоставлением
услуг, оценку уровня удовлетворенности получателей услуг их
доступностью, полнотой и качеством их предоставления.
Как отмечают российские ученые «эффективность общественного
мониторинга в значительной степени зависит от доступности
формализованной информации об услуге или учреждении и их
информационную открытость. Мониторинг может проводиться на основе
прямых и непрямых данных (опрос потребителей, анализ смежной и
вторичной статистики и тому подобное)»
19
.
Основными видами работ, которые проводятся в ходе общественного
мониторинга деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления его субъектами, являются:
определение целей и заданий мониторингу;
определение состава информации, которая может и должна быть
получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей;
создание или актуализация имеющейся сети мониторинга;
составление плана и программы работ сети мониторинга;
разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и
доведения ее до членов сети;
организация обработки данных, собранных сетью мониторинга;
19
Кочева О., Аверкиев И. Гражданский контроль: понятия и технологии http://control.prpc.ru/techn_01.shtml
28
анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга;
написание отчета о результатах мониторинга;
презентация и публикация отчета в виде доклада и коротких его
изложений в средствах массовой информации и сети Интернет;
обеспечение систематического информирования о ходе и
результатах мониторинга и тому подобное.
Проведение интервью – это один из наиболее важных этапов процесса
мониторинга. Очень важно, чтобы интервьюеры были хорошо подготовлены,
а интервьюируемые – полностью проинформированы об этом процессе.
Как видим, общественный контроль – достаточно сложный процесс,
который сочетает в себе значительное количество технологий и методов, от
умелого применения которых будет зависеть успех его проведения.
Во многих развитых демократических странах общественный
контроль, его методы и технологии четко определены в нормативно-
правовых документах, что облегчает его применение и почти делает
невозможным его некачественное проведение. В таких документах также
четко определяются механизмы взаимодействия субъектов общественного
мониторинга с органами государственной власти и местного
самоуправления, их полномочий, а также обязательство данных органов
сотрудничать с общественностью в данных вопросах и оказывать им
всестороннюю поддержку и способствовать в получении необходимой
информации
20
.
Важность осуществления общественного контроля постоянно растет.
Именно он предотвращает злоупотребление власти и позволяет построить
правовое государство и поддерживает его демократические принципы
существования. Особенного значения общественный контроль приобретает
на местном уровне. Принимая во внимание то, что основным назначением
местной власти является предоставление качественных услуг населению,
20
Давыдова А.В. Анализ мирового опыта взаимодействия органов государственной власти с
общественными объединениями / А.В. Давыдова, А. К. Сембаева, А. В. Тарасенко // Гражданское общество.
URL: http://www.civisbook.ru/ files/File/Davydova_mir_opyt.pdf
29
именно данное направление деятельности органов местной власти должно
быть одним из основных направлений осуществления общественного
контроля на местном уровне.
1.3. Внутренний контроль за деятельностью органов
государственного управления
В настоящее время ни один процесс управления в сфере
государственного управления не может продуктивно осуществляться без
функций внутреннего контроля. Как справедливо отмечено известным
американским автором Р. Дафтом при рассмотрении новой философии
контроля в менеджменте, «пирамида переворачивается основанием вверх.
Высший менеджмент уже не рассматривается как инстанция, имеющая
исключительное право на определение правильных путей выполнения тех
или иных рабочих задач. Все чаще контроль над выполнением конкретных
задач осуществляют те, кто находится не дальше 15 метров от места
событий»
21
.
К внутреннему контролю относятся виды и механизмы
ведомственного контроля, осуществляемые руководством внутри
конкретного органа государственного управления России. От того, каким
образом организована и осуществляется система внутреннего контроля в
территориальном органе, во многом зависит эффективность деятельности
государственных служащих и уровень достигаемых коллективом
показателей.
Внутренний контроль – это постоянный процесс, охватывающий все
государственное ведомство и осуществляемый всеми его руководителями и
рядовыми сотрудниками. Он нацелен на управление рисками и обеспечение
деятельности ведомства в соответствии с требованиями представления
достоверной финансовой и нефинансовой отчетности, соблюдения
21
Дафт Л. Ричард Менеджмент. – СПб, 2007, С.832
30
нормативно-правовых актов, выполнения правил поведения госслужащих,
реализации принципов экономичности, эффективности и результативности
22
.
Для реального включения внутреннего контроля в управление
рисками требуются серьезные шаги и длительное время. Однако ведомству
необходимо зафиксировать достижение такой ориентированности контроля
как обязательный вектор своего развития, а также прилагать все усилия к
постепенному пониманию необходимости управления рисками и его
настойчивому внедрению в свою повседневную деятельность. Отсутствие
надлежащим образом поставленной высшей цели внутреннего контроля
негативно влияет на его эффективность. Система внутреннего контроля в
ведомстве должна вводиться и развиваться одновременно с выполнением
следующих мероприятий:
своевременное изменение организационной структуры ведомства
(т.е. количества и специализации основных подразделений) при
трансформации его деятельности;
внесение контрольных функций в перечень обязанностей
должностных лиц всех категорий;
разработка необходимого набора письменных инструкций с
описанием рабочих процедур, каждая из которых должна включать в себя
контрольный аспект;
введение системы делегирования полномочий и обязанностей от
вышестоящих лиц нижестоящим, в том числе определение четких линий
подотчетности всех должностных лиц;
внедрение управленческого учета и расчета стоимости результатов
операций государственного управления (реализации бюджетных программ,
предоставления государственных услуг);
введение твердых правил дисциплины, определение сроков и
качества исполнения рабочих процедур, определение механизмов контроля
22
Кузнецов А.С. Общественный контроль, государственный контроль, государственный аудит: к вопросу о
соотношении понятий // Государственный аудит. Право. Экономика. – 2012. – № 3, С. 113-117
31
над соблюдением сроков и качества, а также применяемых к нарушителям
мер воздействия;
обеспечение требуемой компетентности госслужащих;
последовательная, четко организованная борьба с мошенничеством,
злоупотреблениями и коррупцией.
Внутренний контроль включает в себя как комплекс документально
зафиксированных правил и процедур, так и их фактическое исполнение.
Предварительные внутренние контрольные действия, связанные с
подтверждением законности и необходимости трансакций, должны
охватывать все трансакции. Нужно, чтобы они выполнялись путем получения
всех необходимых санкций перед размещением государственных заказов,
принятием обязательств, осуществлением платежей
23
.
В то же время суть внутреннего контроля ни в коем случае нельзя
сводить к санкционированию трансакций. Все пять составных частей первого
уровня, образующих систему внутреннего контроля (контрольная среда,
оценка рисков, контрольные действия, обмен информацией, мониторинг),
играют одинаково важную роль, а каждая из них, в свою очередь, разделяется
на ряд составных частей второго уровня. Две важные составные части
внутреннего контроля – оценка рисков и контрольные действия
(мероприятия) – одновременно входят в цикл управления рисками.
Именно с помощью контрольных действий осуществляется
воздействие на риски для удержания возможного материального ущерба в
приемлемых рамках, т.е. проводится управление рисками (достигается одна
из основных целей внутреннего контроля).
Следует отметить, что построение системы внутреннего контроля в
сфере государственного управления до сих пор остается малоизученной
проблемой. Отношение к внутреннему контролю со стороны научного
государственного управления не носит позитивного характера. В
23
Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы контрольной деятельности органов государственной власти в
современной России: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14. – Москва, 2016, С. 115
32
отечественной научной литературе по административному праву и
государственному управлению рассматриваются только виды внешнего
государственного контроля, которые обеспечивают соблюдение режима
законности в органах исполнительной власти
24
.
По нашему мнению, это ограниченный подход, который не берет во
внимание другие методы контроля: внутренние, неформальные,
внутриличностные, перекрестные.
Так, проф. Г. В. Атаманчук констатирует: «Внутренний контроль во
многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие
решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все
зависит от психологической установки человека, обладающего
соответствующими полномочиями. Тем не менее, развитие правовой
культуры государственных деятелей и государственных служащих,
укрепление в целом состояния законности в государственном управлении
способны положительно влиять и на внутренний контроль»
25
.
Мы не можем согласиться с такой недооценкой значимости
внутреннего контроля в сфере государственного управления. Принятие
решения – это еще не конечная точка в данном процессе, анализ выполнения
и корректировка являются такими же неотъемлемыми его частями.
Руководитель государственного органа, наделенный властными
полномочиями, наделен также и обязанностями в организации и
осуществлении контроля вверенных ему подразделений и должностных лиц.
Так, главный судебный пристав субъекта Федерации образует
подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их
деятельность. Старший судебный пристав организует и контролирует работу
возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную
законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение
задач, возложенных на судебных приставов.
24
Гриб В.В. Взаимодействие государства и гражданского общества: правовые проблемы / В.В. Гриб //
История государства и права. – 2010. – № 23, С.26
25
Атаманчук Г. В. Управление. Философия, идеология, научное обеспечение, М., 2015., С. 416
33
Таким образом, выполнение функций внутреннего контроля вменено
руководителям органа государственного управления России.
Гипертрофирование значимости методов и средств внешнего
контроля в сфере государственного управления нарушает логику оценки
эффективности деятельности руководителя. Если брать за основу только
методы внешнего контроля, то роль руководителя в сфере государственного
управления сводится к роли передаточного звена приказов и распоряжений
вышестоящих инстанций на нижние уровни управления. Не отрицая
важности этой функции, нельзя сводить к ней содержание государственного
управления в целом, оно гораздо разнообразнее и шире. И еще важный
аргумент: методы внутреннего контроля более оперативны и действенны,
чем механизмы внешнего контроля.
Выводы по первой главе.
Контроль и проверку исполнения органами власти Российской
Федерации и субъектов РФ, их должностными лицами, а также
организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ
осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ. Оно является
самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.
Государственный финансовый контроль осуществляют Счетная
палата РФ, Банк России, Министерство финансов РФ, контрольно-
ревизионные подразделения других ведомств.
Общее методологическое руководство бухгалтерским учетом
осуществляется Правительством РФ. По основным отраслям экономики
разрабатываются и по согласованию с Минэкономразвития и Минфином РФ
утверждаются методические рекомендации по планированию, учету и
калькулированию себестоимости продукции (промышленность, сельское
хозяйство, строительство, наука).
Общественный контроль – это деятельность субъектов общественного
контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных