61
Коэффициент интенсивности определяется отношением количества
проверяемых объектов или объема проверенных средств к среднему количеству
органов государственного финансового контроля.
Источниками информации для оценки эффективности деятельности
государственного финансового контроля являются следующие документы:
- Акты проверок;
- Представления и предписания;
- Информационные бюллетени;
- Аналитические записки.
- Ответы проверяемой организации о выполнении предписаний;
- Отчеты о деятельности органов государственного финансового
контроля.
Таким образом, с помощью этих критериев и показателей можно
определить эффективность и результативность государственного финансового
контроля. Можно определить не только деятельность самого органа
государственного финансового контроля, но и выполнение его функций и
полномочий. Эта методология обеспечивает сквозную оценку и применима на
разных уровнях управления органа финансового контроля. Также преимущество
методики в количественном выражении, что позволяет оценивать деятельность
органов государственного финансового контроля в динамике.
В настоящее время аудит проводится в связи с рядом юридических
вопросов. Аудит требует детальной нормативной базы, выявляющей и
устраняющей противоречия в действующем законодательстве. Однако
внедрение эффективных систем финансового контроля станет препятствием для
распространения коррупции, повысит информированность общественности о
мерах по ликвидации коррупции.
Поэтому при разработке общенациональной антикоррупционной
стратегии важным инструментом будет широкое внедрение аудитов
62
эффективности как мощного фактора борьбы с коррупцией и плохим
управлением
44
.
Принцип бюджетирования в 2012 году изменился на программный. Это
изменение было целесообразным, поскольку формирование расходов на основе
объема запланированных бюджетных ассигнований и прошлых расходов в
современных условиях неэффективно. И сейчас в России, как и в зарубежных
странах, бюджеты составляются на основе целевых программ.
Целевые программы являются одним из инструментов бюджетного
планирования и реализации долгосрочной финансовой политики. Переход к
целевому программному планированию показал необходимость развития
государственного финансового контроля.
Финансовый контроль должен, в первую очередь, предотвращать
неэффективное использование бюджетных средств, а лишь вторично выявлять
нарушения. Следовательно, актуальным направлением эффективности
государственного финансового контроля является оценка качества целевых
программ.
Государственный финансовый контроль за расходами программного
бюджета начинается с этапа формирования целевой программы и длится до
определения эффекта от ее реализации. Этапы можно увидеть на рис. 5.
44
Чхутиашвили Л. В. Аудит эффективности как инструмент противодействия коррупции в Российской
Федерации //Финансы и управление. – 2014. – №. 3. – С. 1-22.
63
Рисунок 5 – Этапы государственного финансового контроля за
расходами бюджета на реализацию целевых программ
Ученые выделяют несколько принципов государственного финансового
контроля за программными расходами:
1. Организация контроля. Этот принцип включает в себя
информационную поддержку, наличие оптимальной организационной
структуры, экономическую эффективность, устранение выявленных нарушений,
использование рекомендаций по результатам контрольных мероприятий.
2. Осуществление государственного финансового контроля за
программными расходами. Здесь используется принцип систематического,
ситуационного и независимого контроля.
3. Обратная связь контроля и управления через принципы эффективности,
гласности и контроля субъектов контроля.
64
На первом этапе формирования целевой программы в задачи
государственного финансового контроля входит использование таких методов,
которые предотвратят незаконное и неэффективное использование бюджетных
средств, а также позволят оценить соответствие цели и финансовые параметры
целевой программы. На втором этапе реализации и финансирования целевой
программы задача финансового контроля состоит в том, чтобы использовать
методы, которые позволят оценить полноту финансирования, целевое и
эффективное использование бюджетных средств на эти мероприятия, и, при
необходимости, скорректировать показатели для достижения целей. На
последнем этапе необходимо использовать методы, позволяющие оценить
целевую программу, сделать вывод о целесообразности продолжения программы
в следующем финансовом году
45
.
Предложена формула для оценки совокупной эффективности
государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на
реализацию целевых программ:
E = E1 + E2 + E3 + E4 + E5 (1)
где:
Е 1 - уровень достижения целевых показателей целевой программы
Е2 - количество выполненных предписаний и представлений по
устранению выявленных нарушений при расходовании бюджетных средств на
мероприятия по целевой программе;
E3 - количество проверок, проведенных правоохранительными органами
на основании результатов проверок регулирующими органами бюджетных
расходов на реализацию целевых программ и количества возбужденных дел;
Е4 - количество привлеченных к ответственности должностных лиц
госзаказчиков и ответственных исполнителей за нарушение бюджетного
законодательства;
45
Минаева Е.А. Особенности государственного финансового контроля как элемента программно-
целевого управления расходами бюджета // Финансы и кредит. 2014. №3 (579). URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-kak-elementa-programmno-
tselevogo-upravleniya-rashodami-byudzheta (дата обращения: 21.02.2019).
65
Е5 - сумма возврата средств федерального бюджета, которые были
использованы не по назначению при реализации целевых программ.
Эффективность государственного финансового контроля можно назвать
высокой, если показатель находится в диапазоне от 4 до 5; средний, если
показатель находится в диапазоне от 2 до 4; низкая эффективность в диапазоне
от 0 до 2.
Эта методология может служить основой для оценки эффективности
расходов на целевые программы. Оценка эффективности программных расходов
с точки зрения уровня достижения целевых показателей целевой программы
указывает на среднюю эффективность контроля из-за несоблюдения
утвержденных результатов целевых программ.
В связи с тем, что финансовая деятельность постоянно усложняется, а
коммерческие организации участвуют в удовлетворении социальных
потребностей, создание системы оценки эффективности становится
необходимостью. Эффективность финансового контроля всегда раскрывается
через показатели и индикаторы. Основным критерием эффективности является
достижение поставленных целей. Чем меньше усилий и средств расходуется на
государственный финансовый контроль, тем выше эффективность контроля.
Финансовый контроль дает как социальный, так и организационный
эффект. Социальный эффект проявляется в виде применения мер к лицам,
совершившим нарушения закона. Увольняя недобросовестных работников или
привлекая их к уголовной ответственности, улучшается социальная атмосфера,
на руководящих должностях занимают более квалифицированные кадры,
появляется лояльность к власти, что приводит к социальной стабильности
государства. Кроме того, точное исполнение бюджетов предусматривает
развитие всех социальных институтов, не отвлекая средства на другие цели.
Организационный эффект подразумевает реализацию мер по
совершенствованию структуры государственных органов по результатам
контрольных мероприятий, и в результате повышается управляемость
государства, оптимизируется структура государственного финансового
66
контроля. Экономический эффект проявляется в результате повышения качества
деятельности исполнительных органов.
Макроэкономическую эффективность финансового контроля можно
количественно определить по формуле:
Eэф = (Eс + Eo + Еe) / 3 (2)
где:
Eэф - экономическая эффективность;
Eс - денежное выражение социального эффекта;
Ео - денежное выражение организационного эффекта;
Еe - денежное выражение экономического эффекта;
З – затраты на содержание органа финансового контроля.
Формула довольно сложна для реализации, потому что на практике
зачастую невозможно оценить денежные факторы. Поэтому в практической
деятельности используется более упрощенная версия:
Eэф = (Eб + Eс) / 3 (3)
где:
Eб - возврат бюджетных средств;
Eс - средства, полученные в результате улучшения объекта контроля.
Необходимость внедрения аудита эффективности очевидна, но на этом
пути лежит ряд проблем. Во-первых, проблемы концептуального аппарата.
Необходимо закрепить основные понятия. Во-вторых, отсутствие единой
концепции государственного финансового контроля. В-третьих, нет
утвержденных критериев и показателей оценки эффективности. Единой
автоматизированной информационной базы данных не существует. Единого
классификатора государственного финансового контроля не существует.
Кадровое и ресурсное обеспечение аудита эффективности ограничено. Как
видим, проблем с внедрением аудита много. Однако аудит эффективности
является чрезвычайно важным этапом в процессе совершенствования
государственного финансового контроля.
67
Аудит эффективности рассматривается как комплекс мер, позволяющих
оценить эффективность работы менеджеров и получателей бюджетных средств,
а также разработать рекомендации по повышению эффективности бюджетных
расходов. Переход к концептуально новому типу финансового контроля в рамках
реализации современной бюджетной концепции является ключевым
направлением деятельности органов контроля. Поэтому разработка
руководящих принципов аудита эффективности для его внедрения и
функционирования направлена на усиление контроля на всех этапах бюджетного
процесса.
Аудит эффективности должен основываться на ряде принципов и
подходов. Сравнение юридических, организационных, технологических и
финансовых получателей и распорядителей, а также целей экономической
эффективности. Необходимо сравнить затраты и результаты - этот подход уже
внедряется в форме бюджетирования, основанного на результатах.
Экономические расчеты проводятся на всех этапах бюджетного процесса.
Денежные потоки прогнозируются в соответствии с взаимодействием
управляющих бюджетных средств и государства. Влияние фактора времени на
затраты и результаты. Определение эффективности предстоящих расходов.
Создание системы управления рисками. Оценка влияния инфляции на ресурсы.
Формирование системы критериев и показателей эффективности.
Аудит эффективности не может быть полностью реализован без
использования критериев и показателей. Бюджетный кодекс Российской
Федерации не содержит понятия эффективности и неэффективности, критериев
эффективности, методов оценки и порядка применения. В целях предотвращения
использования различных подходов Счетная палата Российской Федерации
совместно с Министерством финансов Российской Федерации разработала
рекомендации по оценке эффективности. Таким образом, все государственные
институты способствуют внедрению современных механизмов контроля и
повышению качества управления государственными финансами.
68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В современной России считается, что если интересы участников
финансовых взаимоотношений не совпадают, то государство для выполнения
своих функций должно располагать определенным объемом финансовых
ресурсов, создаваемых в ее финансовом комплексе. С этой целью
осуществляется финансовая деятельность путем законодательного определения
форм мобилизации доходов и расходов, с целью достижения экономического и
социального прогресса в обществе. Финансовый контроль можно определить не
только ключевой функцией государственного управления, но и определенным
видом управленческой деятельности для функционирования всей системы
органов государственной власти, механизмом оценки принимаемых ими
управленческих решений. Он позволяет не только корректировать
управленческую деятельность, но и помогает предвидеть перспективы
дальнейшего развития и достижения конкретного результата. В сфере
государственного управления контроль, так или иначе, осуществляют все органы
власти. Однако содержание контрольной деятельности, объёмы, формы и
методы различных субъектов существенно различаются. Для одних органов
контроль является основной деятельностью, для других – элементом выполнения
основных функций.
Финансовый контроль – это контроль, который осуществляют
законодательные и исполнительные органы власти на различных уровнях, а
также специальные учреждения, за финансовой деятельностью субъектов
хозяйствования с применением особых методов. Финансовый контроль
направлен на обеспечение прав и интересов государства и всех его учреждений,
различных хозяйствующих субъектов. Финансовому контролю как
неотъемлемой части финансовой деятельности присущи принципы законности,
федерализма, плановости и гласности, объективности и независимости.
В заключение отметим, что финансовый контроль представляет собой
совокупность действий и операций по проверке финансовых и смежных
69
вопросов деятельности субъектов хозяйствования и управления с
использованием конкретных форм и методов его организации. Функциональная
цель контроля заключается, главным образом, в успешной реализации
государственной финансовой политики, обеспечении формирования и
эффективного использования финансовых ресурсов во всех секторах экономики
и в конечном итоге в создании условий для устойчивого развития государства.
Эффективность финансового контроля зависит от его результативности,
действенности и экономичности. В законодательстве РФ отсутствуют критерии
оценки. В практической деятельности используются формулы, но они не
отражают реального результата. Поэтому, сложно назвать действующую
систему государственного финансового контроля эффективной. В целях
решения проблем, первоочередные факторы, которые необходимо устранить это,
несомненно, коррупция, хищение государственных средств, а также воплотить в
жизнь демократические принципы управления общественной собственностью.
В среде российских экспертов распространен подход, в соответствии с
которым органы финансового контроля правомерно классифицировать на 4
основные группы:
1. Контрольно-счетные учреждения, формируемые законодательными
органами. Это Счетная палата РФ, а также аналогичные структуры в регионах
РФ.
2. Контрольно-ревизионные органы на уровне исполнительной ветви
власти. В числе таковых — Минфин России, Росфиннадзор, Федеральное
казначейство, ФНС России и Росфинмониторинг.
3. Региональные и муниципальные контрольно-ревизионные структуры.
4. Центральный банк и подведомственные ему учреждения.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации
осуществляется в рамках бюджетного законодательства. В рамках
исполнительной ветви власти работает самый широкий спектр органов
финансового контроля.
70
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты
1. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ (ред. от 07.02.2017) "О
Счетной палате Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.06.2017)
// "Собрание законодательства РФ", 08.04.2013, N 14, ст. 1649,
2. Федеральный закон от 05.12.2017 N 362-ФЗ (ред. от 29.11.2018) "О
федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" //
"Собрание законодательства РФ", 11.12.2017, N 50 (Часть III), ст. 7533
3. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации
государственной политики в области образования и науки» // Собрание
законодательства РФ, 07.05.2012, № 19, ст. 2336
4. Глава 4. Организация внутреннего контроля <Информация>
Минфина России N ПЗ-11/2013 "Организация и осуществление экономическим
субъектом внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни,
ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой)
отчетности" // Документ опубликован не был
5. Регламент Счетной палаты Российской Федерации" (утв.
постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 N 3ПК) (ред. от
07.09.2017)
Научная литература
6. Агамагомедова С. А. Понятие и пределы контрольно-надзорных
полномочий таможенных органов //NB: Административное право и практика
администрирования. – 2016. – №. 5. – С. 1-7.
7. Аминов И. Р. Взаимодействие государства и местного
самоуправления в Российской Федерации //Актуальные проблемы государства и
общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. – 2016. –
№. 19-2. – С. 239-242.
8. Бондарев А.Н. Финансовый контроль. Правовые основы, принципы
и сущность / А.Н.Бондарев // Бухгалтерский учет и налоги в государственных и