41
Содержательное и технологическое совершенствование
деятельности Счетной палаты, направленное на содействие успешной
реализации стратегических планов социально-экономического развития
Российской Федерации;
Обеспечение гарантий защищенности средств федерального
бюджета, государственной собственности и иных общенациональных ресурсов
от нецелевого использования и иных нарушений законодательства;
Содействие повышению эффективности управления
интеллектуальной собственностью и иными нематериальными активами,
включая инновационный и научный потенциал страны;
Участие Счетной палаты в работе, направленной на повышение
эффективности государственного управления в Российской Федерации;
Постоянное совершенствование правового регулирования в
бюджетно-финансовой сфере;
Развитие научно-исследовательского и образовательного комплекса
Счетной палаты;
Модернизация информационно-технологического обеспечения
деятельности Счетной палаты;
Повышение качества организационного и кадрового обеспечения
деятельности Счетной палаты;
Содействие повышению международного рейтинга и глобальной
конкурентоспособности Российской Федерации путем поддержания качества
функционирования системы внешнего государственного аудита.
Таким образом, создание на всей территории Российской Федерации
единого всеобъемлющего поля государственного финансового контроля
является важнейшей общегосударственной задачей. Решение этой задачи будет
способствовать тому, чтобы, как записано в Конституции Российской
Федерации, обеспечить благополучие и процветание России.
В настоящее время большинство зарубежных органов государственного
финансового контроля использует два вида контроля исполнения
42
государственного бюджета – финансовый аудит и аудит эффективности,
проведение которых осуществляются в соответствии с соответствующим
законодательством. В рамках финансового аудита осуществляются проверка
законности и бюджетных расходов и аудита эффективности – проверка
государственных органов и других получателей государственных средств в
целях выяснения эффективности их использования государственных средств,
полученных для реализации функций и задач
36
.
Управленческие и учетные органы Российской Федерации в их работе по
контролю исполнения бюджета также осуществляют проверки законности и
целевого использования бюджетных средств в соответствии с действующим
законодательством, хотя термин «финансовый аудит» в нем не используется. Что
касается аудита эффективности, этот вид контроля за исполнением бюджета еще
не отражен ни в законодательстве, ни в работе бухгалтерского контроля органов
России в формах и содержании, которые должны быть реально протестированы
на эффективность использования государственных средств. Чтобы
управленческие и учетные органы имели возможность проведения аудита
эффективности, необходимо, прежде всего, наличие соответствующей правовой
базы. В Ревизионных стандартах Международной организации высших органов
финансового контроля (ИНТОСАИ) говорится, что орган государственного
финансового контроля может осуществлять проверку эффективности и делать
заключения о неэффективном расходовании бюджетных средств, если имеется
юридически закрепленное право на этот вид проверок в отношении всех
областей государственной деятельности, связанных с бюджетными средствами.
В большей части правовых актов о контрольно-счетных органах, можно
найти в различных формах нормы, в соответствии с которыми реализуется
контроль эффективности использования государственных средств. Там нет
никаких правил по контролю эффективности законов, регулирующих
деятельность следующих органов:
36
А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, М.Л. Седова и др. - 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Финансы и
статистика, 2012. — 496 с.
43
Комитета по контролю Госсобрания (Ил Тумэн) Республики Саха
(Якутия);
Комитета по парламентскому контролю Государственного Совета
Республики Татарстан;
Государственного комитета контроля Удмуртской Республики;
Счетной палаты Саратовской области;
Счетной палата Свердловской области.
Существуют значительные различия между правовыми нормами в
отношении определения эффективности объекта, которые выполняются
многоконтрольно-счетными органами. Можно обозначить для этого 18
вариантов, каждый с разным количеством сфер контроля эффективности
управления в использовании государственных средств (от одной до пяти), а
также их различные комбинации. Наиболее полный список возможных областей
контроля эффективности использования государственных средств включают в
себя: бюджет, внебюджетные фонды, государственное имущество, кредитные и
заемные средства; налоговые и другие льготы
37
.
Указанный список областей контроля эффективности использования
государственных средств в полном виде представлен в законодательстве только
трёх контрольно-счетных органов, доля которых в общем числе контрольно-
счетных органов, осуществляющих этот вид контроля, является лишь около 4%.
К ним можно отнести:
Контрольно-счетная палата Калининградской области;
Контрольно-счетная палата Республики Алтай;
Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания
Нижегородской области.
Четыре из этих областей, в различных комбинациях, являются частью
предмета контроля эффективности 35-ти контрольно-счетных органов (44%),
37
Кабанов П.А. Организация и осуществление ведомственного контроля за реализацией
государственной политики противодействия коррупции в регионах Российской Федерации // NB: Вопросы права
и политики. - 2014. - 6. - C. 130 - 145
44
три – 22 контрольно-счетных органа (28%), два – 15 контрольно-счетных органов
(19%). В 4-х контрольно-счетных органах (5%) находиться только одна область,
в частности, Иркутская область – внебюджетные фонды, Еврейская автономная
область – государственной собственность, Челябинская область и
Ставропольский край – бюджетные средства. В правовых актах 14 контрольно-
счетных органов (18%) стоит только задача определения эффективности, но ее
реализация не отражается в иных статьях закона, которые устанавливают
конкретные функции, деятельность и сферы контроля. Это относится, к примеру,
к контрольно-счетным органам Ленинградской, Московской, Липецкой,
Смоленской областей и другие
38
.
В то же время, наоборот, ряд законов о контрольно-счетных органах в
списке задач не присутствует контроль эффективности, хотя в последующих
статьях этих законов определены области контроля эффективности
использования государственных средств (Кировская область, Ямало-Ненецкий
автономный округ, Ставропольский край,). Характерной чертой большинства
правовых актов о контрольно-счетных органах является то, что список
определенных областей, которые осуществляют контроль эффективности
использования государственных средств, не совпадает с формулировкой,
изложенных в них заданий контрольно-счетного органа.
Так, например, в задачах Контрольно-счетного Комитета Тамбовской
области и Контрольно-счетной палаты Орловской области идет речь о
выяснении эффективности бюджетных расходов, но в соответствующих статьях
законов этой области контроля эффективности нет. Однако, в иных статьях
закона сказано, что указанные контрольно-счетные органы должны проверять
эффективность использования государственной собственности, что не
фиксируется в их задачах.
Задачами Контрольно-счетной палаты Калужской области установлено
выяснение эффективности использования только региональной собственности,
38
Кондрат Е.Л. Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований" (постатейный) [Текст] / Е. Н. Кондрат. - М.: Юстицинформ, 2014. - 165 с.
45
хотя в следующих статьях упоминается контроль эффективности бюджетных
расходов, внебюджетных фондов, а также налоговых и других льгот. В задачах
Контрольно-счетной палаты Камчатского края и Корякского автономного округа
говорится о контроле эффективности налоговых льгот, когда в других статях -
использование кредитных и фондовых ресурсов. Не беря во внимание то, что в
большей части правовых актов о контрольно-счетных органах сформулированы
задачи и / или представлены области контроля эффективности, только 30 из них
(38%) определяют инструмент для их реализации в форме проверок
эффективности.
В других законах наиболее встречающейся формулировкой является, что
ревизионная работа проводится в форме комплексных инспекций и
тематических проверок, в ходе которых «в основании документальных
свидетельств о законности производственно-хозяйственной деятельности,
достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется
своевременность и платежей объекта и федерального бюджета.» Тем не менее,
это определение проверок и инспекций как форм бюджетного контроля, в
данном контексте рассматривается, в соответствии с заграничной
терминологией, только в сфере финансового аудита, а не аудита эффективности.
В таком случае, контрольно-счетный орган имеет право на проведение
инспекций и проверок только в отношении к законности и своевременности
использования государственных средств. Многие правовые акты контрольно-
счетных органов в определении целей для эффективного использования
государственных средств используют разные утверждения, которые смешивают
действительную цель с методами осуществления различной деятельности.
К примеру, применимы следующие утверждения:
организация и контроль эффективности
определение эффективности
анализ эффективности
экспертиза эффективности
оценка эффективности.
46
Рекомендуется более целесообразно сформулировать проблему
контрольно-счетного органа как «определение (или оценка) эффективности
использования государственных средств», потому что «анализ или экспертиза
эффективности» является путём осуществления экспертно-аналитическая
деятельности, а «организация и контроль эффективности» является функцией
контрольно-счетного органа.
3.2 Совершенствование методов организации контроля за
деятельность органов государственного управления в условиях
становления цифровой экономики
Создание эффективной системы государственного финансового контроля
должно осуществляться по всем ключевым направлениям, развивая каждое в
полном объеме. Во-первых, правовое регулирование, которое включает в себя
введение концепции и Федерального закона «О государственном финансовом
контроле в Российской Федерации». Во-вторых, информационное обеспечение,
которое включает в себя развитие информационно-аналитической деятельности,
планирование объектов контроля и непосредственную информатизацию
государственного финансового контроля. В-третьих, институциональное
развитие. Это относится к закреплению принципов организации системы
государственного финансового контроля, структуры иерархии органов
управления и разграничения полномочий. Одним из важных компонентов
является коммуникативное развитие, которое создаст основу для
взаимодействия регулирующих органов друг с другом, с другими органами, а
также с общественностью. С точки зрения направления организационного
развития, должны быть включены стандартизация мер контроля и реализация
кадровой политики. Направление методологической разработки
стандартизирует методические рекомендации по проведению государственного
финансового контроля, формулированию результатов и оценке деятельности.
47
Есть необходимость в разработке прогрессивных методов контроля, это
финансовый мониторинг, аудит эффективности и публичный аудит.
Основными методологическими мероприятиями, влияющими на
развитие государственного финансового контроля, являются:
1. Мониторинг социально-экономической ситуации, как на федеральном
уровне, так и на региональном, особенно на муниципальном уровне. Для
осуществления мониторинга необходимо разработать систему показателей, а
также осуществлять мониторинг динамики финансово-экономических
показателей и сопутствующей информационно-аналитической деятельности.
2. Аудит эффективности путем утверждения стандартов и объективных
показателей качества. Комплексный анализ эффективности бюджетных
расходов позволит оптимизировать расходы, а анализ лучших международных
стандартов государственного финансового контроля позволит полностью
оптимизировать всю систему.
3. Разработка и утверждение концепций государственного финансового
контроля с целью усиления взаимодействия регулирующих органов и
повышения прозрачности.
4. Борьба с коррупцией и рейдерством. Обязательными составляющими в
этом направлении являются экспертиза законодательства о коррупционном
потенциале и системы внутренней безопасности.
Реализация этих мер в совокупности повысит эффективность
государственного финансового контроля, конечной целью которого является
достижение баланса и финансовой устойчивости
39
.
Законодательство в области государственного финансового контроля
часто становится проблемой. При формировании базы всегда необходимо
учитывать взаимосвязь всех нормативных правовых актов. Так что не бывает
ситуаций, когда есть несколько норм, но регулирование по-прежнему
отсутствует. Обязанность законодателя заключается в объективном
39
Логвинова М.В. Проблемы и перспективы развития государственного финансового контроля в
Российской Федерации // Социально-политические и экономико-правовые проблемы общества: история и
современность. – 2014. - № 1. – С.178-181.
48
рассмотрении законодательной базы и поиске проблем, которые в настоящее
время не регулируются нормами права.
Существует острая проблема неэффективно используемого имущества.
Государственные и муниципальные учреждения часто не используют
закрепленное за ними имущество в течение длительного времени. Одним из
решений является создание системы учета наличия и использования
государственного имущества, что является приоритетом для Правительства
Российской Федерации.
В целях достижения эффективности развития финансовый контроль
должен идти как на государственном, так и на муниципальном уровне.
Необходимо обязать учреждения всех уровней создавать подразделения,
которые проводят внутренний финансовый аудит.
Основная сложность в полном осуществлении государственного
финансового контроля заключается в отсутствии структурированной системы
государственного финансового контроля. Система должна быть иерархической
и активно взаимодействовать между элементами. А также законодательство не
структурировано. Контрольная и надзорная деятельность регулируются более
чем 260 федеральными законами, актами и постановлениями, но все же не в
полной мере отвечают потребностям экономики
40
.
В структуре государственного финансового контроля отсутствует
специальный высший орган. Экспансия и без того крупной бюрократии может
стать существенным недостатком создания органа. Таким образом, высший
орган уже существует - Счетная палата Российской Федерации. Необходимо
наделить дополнительными полномочиями, связанными с координацией всей
структуры государственного финансового контроля, непосредственной
законодательной инициативой, рассмотрением административных
правонарушений и обращением в суд. Действующее законодательство не решает
соответствующие трудности.
40
Минашкин С.А. Современные проблемы финансового контроля за исполнением государственного
бюджета // Современные инновации. – 2016. - №4 (6). – С.27-29
49
Роль планирования в государственном финансовом контроле
недооценена. План проверки должен быть тщательно составлен, поскольку
решение по делу об административном правонарушении не может быть принято
по истечении одного года со дня его совершения. Из-за истечения срока давности
судебное преследование виновных невозможно, следовательно, страдает
эффективность финансового контроля
41
.
Несмотря на необходимость внутреннего контроля, государство должно
придерживаться принципа умеренного вмешательства в развитие современных
экономических отношений, сохраняя при этом функцию контроля и защиты прав
участников процесса.
При осуществлении финансового контроля в условиях цифровизации
экономики у органов исполнительной власти возникает ряд проблем. Основной
проблемой является отсутствие нормативной базы в этой отрасли. Можно
сказать, что нормативная база для регулирования цифровой экономики написана
с нуля. Нынешняя нормативно-правовая база в Российской Федерации не
учитывает основные свойства новой высокотехнологичной экономики - большое
значение нематериальных активов, открытие и сглаживание рыночных границ.
Чтобы изменить текущую ситуацию, до 2020 года предполагается, что
появятся около 50 совершенно новых законов о цифровизации экономики. Эти
мероприятия обеспечат некоторую ясность и регулируют этот процесс.
Другим важным аспектом, который усложняет внутренний финансовый
контроль и дополняет вышесказанное, является определение и идентификация
всех участников финансовой системы. В частности, реализация бюджетных
обязательств в цифровой экономике ставит вопрос о юридической силе
электронных документов. Кроме того, существует проблема регулирования
стандарта электронной подписи, который является гарантом выполнения
наложенных обязательств.
41
Щербенко Е.В. Проблемы и пути развития системы государственного финансового контроля в
России / Е.В.Щербенко, А.А.Федотова // Приоритетные модели общественного развития в эпоху модернизации.
– 2016. - № 1. – С.150-151.
50
Прежде всего, все вышесказанное касается выполнения бюджетных
обязательств, поскольку эти меры имеют общегосударственное значение и
связаны с благосостоянием граждан. В условиях цифровизации экономики
Счетная палата РФ стоит перед очень сложной и ответственной задачей.
Необходимо обеспечить объективные и законодательные проверки, ревизии и
аудиты. В связи с этим возникают новые вопросы, связанные с аудитом
нематериальных цифровых активов, определением их правовой природы.
Возможности информационно-аналитической системы удаленного
аудита Счетной палаты по состоянию на 2018 год ограничиваются уровнем
применения информационных технологий в объектах контроля. То есть
отсутствие данных в информационных системах федеральных органов
исполнительной власти или в принципе отсутствие информационных систем при
выполнение функции и полномочий, которые являются предметом контроля
Счетной палаты, не позволяет проводить Счетной палате удаленный аудит и
автоматизированным способом обрабатывать данные.
Таким образом, в части дальнейшего развития видится выполнение
Счетной палатой организационных мероприятий по обеспечению наличия
необходимых данных в информационных системах объектов аудита Счетной
палаты в необходимом составе и форматах данных.
Например, организацию деятельности можно осуществлять за счет
реализации следующих мероприятий:
участие представителей Счетной палаты в составе различных
координационных и иных органов, создаваемых для реализации мероприятий в
области информационных технологий, например, правительственной комиссии
по применению информационных технологий;
реализация полномочий Счетной палаты по формированию
рекомендаций о составе и порядке формирования данных при создании и
развитии федеральных государственных информационных систем на
постоянной основе и мониторинг реализации объектами аудита рекомендаций,
направленных Счетной палатой;