11
Такие авторы как Мухина Е.Р., Лазарев В. предлагают преимущественно
неодинаковые перечни управленческих функций, но контроль в них, как
правило, присутствует. Так, в частности, В. Лазарев выделяет восемь функций
управления - прогнозирование, планирование, организацию, регулирование,
руководство, координацию, учет, контроль
15
. При этом автор отмечает, что
контроль как управленческая функция имеет непосредственно установить
соответствие или несоответствие фактического положения и деятельности
управляемых заданным (а они определяются директивными установками,
нормативными актами, планами и разовыми задачами). По результатам проверок
устраняются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или
корректируются решения, его определяющие.
По вопросу, является контроль одной из основных функций
государственного управления, в научной литературе высказываются различные
мнения. В большинстве же случаев выделяют контрольную деятельность как
самостоятельную форму государственной деятельности. Однако некоторые
авторы утверждают, что функция контроля как составляющая других видов
государственной деятельности вполне растворяется в них и самостоятельного
значения не имеет.
Контроль не существует в изолированном виде, — не должно быть
контроля ради контроля. Контроль осуществляется в определенной отрасли
управления с ее особенностями и конкретным содержанием, а значит в
определенном объеме и в определенной форме. Он направлен на конкретный
результат и пути достижения этого результата, а также устранение субъективных
и учет объективных препятствий при осуществлении управленческой
деятельности.
В государственном управлении контроль находится в тесной связи с
другими функциями управления и вместе с тем предназначен для оценки
соответствия осуществления этих функций заданиям, поставленным перед
15
Коваль Наталья Николаевна О существующих подходах к классификации функций управления //
АНИ: педагогика и психология. 2015. №3 (12). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-suschestvuyuschih-podhodah-
k-klassifikatsii-funktsiy-upravleniya (дата обращения: 01.02.2019).
12
управлением. Контроль обеспечивает конкретность управления и осуществление
его в соответствии с принятыми решениями. С помощью контроля, который в
кибернетике носит название «обратной связи», субъект управления получает
информацию о результатах деятельности, а также о тех ошибках и изменениях
ситуации, которые могут привести к неисполнению поставленных задач или
получению совершенно других результатов.
Имея информацию о правомерности или неправомерности деятельности
органа или должностного лица, ее целесообразности, можно оперативно
вмешаться, привести рычаги управления в соответствие со сложившимися
условиями, и предотвратить нежелательные последствия. Контроль дает
возможность не только корректировать управленческую деятельность, но и
помогает предвидеть перспективы дальнейшего развития и достижения
конкретного результата.
Специфика управления в сфере государственной службы заключается в
целях, методике анализа результативности, контроле, распределению
ответственности и созданию условий, способствующих выполнению
поставленных задач. Функции управления в государственной службе основаны
на их внутренней специфике, и их реализация отличается от традиционных
промышленных и коммерческих организаций. Планирование и прогноз. В
рамках государственного и муниципального управления данные функции
основаны на имеющихся целях, которые определены вышестоящими
государственными органами. Фактические цели определяются населением
страны, которое, совершая демократический выбор, через своих представителей
определяет развитие всех сфер, касающихся граждан государства, начиная от
социально-экономических направлений, заканчивая международными
отношениями.
Организация управления. Следует учитывать, что государственная
служба, как базовый инструмент управления развитием государства, отличается
более строгой и глубокой иерархией, каждому уровню из которой присущи
конкретные управленческие процедуры. В связи с этим государственной службе
13
присуща распределенная структура обязанностей, а организация управления не
имеет мажоритарной исполнительной ветви. В результате, вне зависимости от
степени либеральности или консервативности проводимой политики
государственная служба имеет особый административно-бюрократический
стиль управления, который аналогичен управлению в крупных промышленных
компаниях. Мотивация. Факторы мотивации сотрудников преимущественно
сосредоточены в сфере нематериального стимулирования, в меньшей степени
включая инструменты денежного вознаграждения за работу. Контроль.
Контролирующая функция и оценка результативности в государственной
службе основываются на осуществлении вышестоящими структурными
единицами и одновременно людьми как непосредственно, так и на основе
данных из средств массовой информации, а также с помощью общественных
организаций. В результате, функция контроля в государственной службе имеет
более объемлющую природу, нежели в традиционных промышленных и
коммерческих организациях. Оценка результативности и контроль в
государственном управлении имеют более объемлющую природу, нежели в
традиционных промышленных и коммерческих организациях. Следует
отметить, что специфические черты контроля исполнения управленческих
решений в государственном управлении сосредоточены в рамках
устанавливаемых требований и принципов, которые относятся непосредственно
к реализации контроля в органах государственного и муниципального
управления. В связи с этим можно говорить о преобладании в данной сфере
четких инструкций, основанных на фундаментальных принципах, чем
использовании дифференцированных подходов к отдельным аспектам, по
отношению к которым реализуется контрольная функция. В целом контроль в
государственном управлении основывается на общих и частных принципах
реализации контрольной функции исполнения распоряжений государственных и
муниципальных органов, из которых следует конкретное, объективное и четкое
требование, которым следует руководствоваться при осуществлении контроля в
14
рамках государственной службы
16
. К общим принципам контроля в органах
государственного и муниципального управления относится: массовость
контроля; всесторонность контроля; реальность контроля; объективность
контроля; результативность контроля; гласность контроля. Рассматривая данные
принципы, можно судить о том, что общие принципы контроля отражают
социально-политические аспекты его непосредственного осуществления.
1.3 Методы и способы контроля за деятельностью органов
государственного управления
В свете современных политических и экономических настроений в РФ
контроль за деятельностью государственных органов приобретает особую
актуальность. Являясь ключевым элементом управленческого цикла, контроль
во всех своих формах выступает в качестве незаменимого звена обратной связи,
сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на тот
или иной объект.
Необходимость изучения контроля в муниципальном образовании
объясняется некоторой определенностью, присущей любому управленческому
решению, так как между планируемым и реальным развитием той или иной
ситуации существует временной лаг, в течении которого в зависимости от
разного рода причин могут происходить отклонения от плановых показателей.
В общем виде контроль за деятельностью органов муниципального
управления представляет собой проверку соблюдения должностными лицами
муниципального образования количественных и качественных характеристик
объектов и процессов в соответствии с нормативными требованиями. Следует
подчеркнуть ориентированность данного вида контроля непосредственно на
соблюдение государственных и муниципальных законодательных норм
17
.
16
Нестеров А.К. Контроль в государственном управлении // Образовательная энциклопедия ODiplom.ru
- http://odiplom.ru/lab/kontrol-v-gosudarstvennom-upravlenii.html
17
Валентей, С.Д., Бухвальд, Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические
реалии [Текст] // Журнал российского права, 2016. - №3. С. 26-31.
15
Проведение контроля за деятельностью органов государственного
управления строится на основе соблюдения общих принципов проведения
данной процедуры. К числу таких принципов следует отнести законность,
обоснованность, плановость, достоверность, целевое использование
муниципальных финансовых средств, эффективность и т.д.
Сущность контроля как одной из ветвей управленческой деятельности
раскрывается в процессе получения необходимой информации о состоянии
объекта контроля, а также в выявлении несоответствия ожидаемым нормативам,
в случае отклонения. Так, в ходе контрольной деятельности могут быть
выявлены пробелы не только в оптимальности принятых руководством решений,
но и в том числе в правильности самих решений в конкретный промежуток
времени. В большинстве случаев именно результаты, полученные при
осуществлении контроля, приводят к корректированию принятых ранее планов
и решений.
Говоря об организации контроля за деятельностью органов
государственного управления, следует рассмотреть основные формы данного
вида управленческого процесса.
Наиболее важной классификации форм контроля является рассмотрение
его с позиции субъектов, проводящих данную деятельность. В соответствии с
этим, контроль над деятельностью органов государственного управления
подразделяется на внешний (государственный), внутренний, осуществляемый
специальными органами, а также общественный.
С точки зрения продолжительности осуществления контрольных
мероприятий выделяют периодический и непрерывный контроль (посредством
применения современных технических средств).
По масштабам контроль может быть общим, когда известны отклонения
от стандартов, и частным, в случае рассмотрения всех деталей в работе
исполнителей.
Широкое распространение поучила дифференциация форм контроля по
временному фактору. В соответствии с этим, контроль подразделяют на
16
предварительный, текущий и окончательный. Предварительный контроль
характеризуется тем, что осуществляется до начала работы путем проверки
соответствия установленным нормативам имеющихся в распоряжении
муниципального образования ресурсов. Текущий контроль проводится
непосредственно при выполнении принятых управленческих решений
посредством сравнения выполненной работы с запланированными результатами,
причем при выявлении тех или иных отклонений существует возможность их
корректировки. В свою очередь, окончательный контроль вступает в действие
после выполнения работы муниципальным служащим, т.е. нет возможности
повлиять на ход текущей работы, но есть вероятность использовать полученные
результаты при последующей деятельности в будущем
18
.
По предмету проведения контроля выделяют контроль над текущими
результатами, контроль над исполнением распорядительных документов, а
также контроль над работой структурных подразделений и служб. Так, контроль
над текущими результатами деятельности основывается на оценке уровня
достижения намеченных целей, контроль исполнения распорядительных
документов подразумевает контроль точной трактовки и исполнения
нормативов, прописанных в документе, а контроль работы структур
муниципального управления характеризуется проверкой методов и качества
работы сотрудников.
Таким образом, к основным составляющим процесса контроля,
применимого к государственному управлению, на современном этапе развития
относят следующие мероприятия:
выработка критериев, по которым будет осуществляться контроль;
сопоставление с выделенными критериями фактических
результатов;
осуществление корректирующих действий с учетом
государственного надзора за их исполнением.
18
Валентей, С.Д., Бухвальд, Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические
реалии [Текст] // Журнал российского права, 2016. - №3. С. 26-31.
17
Перейдем к методам организации контроля. В соответствии с
действующим законодательством к основным методам организации контроля за
деятельностью органов государственного управления относят
19
:
анализ документации, планы работы органов государственного
управления;
отчеты должностных лиц на заседаниях правительства;
изучение деятельности объектов на месте;
всероссийская государственная аттестация государственных
служащих на соответствие занимаемым должностям и т.д.
Важную роль при осуществлении контрольных мероприятий играет
своевременность и непрерывность контроля, которые обеспечиваются системой
мониторинга реализации работ и принятых решений
20
. На эффективность
функционирования системы контроля влияет также оснащенность современной
техникой при принятии управленческих решений. Автоматизированная система
контроля исполнения документов уже успела зарекомендовать себя с точки
зрения ведущего рычага повышения эффективности за счет получения
необходимой информации о ходе исполнения работы в любое время.
При рассмотрении системы и органов контроля выделяются следующие
виды внутреннего контроля
21
:
представительный - субъектами осуществления контроля выступают
представительные органами, а также контрольные структуры;
административный – проводится самой администрацией и ее
функциональными подразделениями.
Подводя итог главе можно отметить следующее:
19
Сергеев, А.А. Местное самоуправление в России: проблемы правового регулирования [Текст]: учеб.
пособие /А. А. Сергеев / М.: Проспект, 2015. - 432 с.
20
Кухарук А. И. Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального
управлениЯ //Аллея науки. – 2018. – Т. 2. – №. 1. – С. 258-261.
21
Шугрина, Е.С. Особенности контроля органов государственной власти за деятельностью органов
местного самоуправления по разным основаниям [Текст] // Муниципальное право. 2016. - №4. - С. 6-25.
18
1. Концепция контроля довольно обширна, и включает в себя функции
государственного управления, направленные на обеспечение законности в
обществе и государства в целом.
2. В государственном управлении контроль находится в тесной связи с
другими функциями управления и вместе с тем предназначен для оценки
соответствия осуществления этих функций заданиям, поставленным перед
управлением.
3. Таким образом, на наш взгляд, в РФ в условиях традиционного
недоверия граждан к деятельности государственных структур, проблема
включения форм контроля граждан над деятельностью государственных органов
и конкретных механизмов общественного контроля в нормативно-правовые
документы соответствующих структур требует незамедлительного решения.
19
Глава 2. Оценка деятельности Счетной палаты РФ
2.1 Организационно-правовая характеристика Счетной палаты РФ
Счетная палата Российской Федерации является парламентским органом
финансового контроля в Российской Федерации. Действует на основании
соответствующего Федерального закона Российской Федерации, в котором
описываются общие положения, его состав и структура, содержание
деятельности и полномочия, организация его деятельности, а также поддержка
деятельности
22
.
Прототипом Счетной палаты Российской Федерации была Камер-
коллегия, созданная при Петре I
23
. Она была создана в 1718 году для управления
государственными пошлинами и отдельными отраслями государственной
экономики. До того времени сокровищница русских царей была в полном
беспорядке. Идеологом и создателем Счетной палаты был Петр Лукич Аксенов.
Он был первым в 1719 году, который представил формы отчетов по Камер-
коллегии. Был назначен комиссаром особой отчётной конторы и обучал тех, кто
был прислан, чтобы узнать порядок подотчетности из всех мест канцелярского
персонала. В 1725 году Сенат назначил Петра Лукича Аксёнова камериром, а в
1731 году он был назначен секретарем
24
.
С 1811 по 1918 год занимал должность государственного контролера. В
январе 1918 года эта должность была упразднена; вместо этого был создан
Центральный контрольный совет; вместо губернских контрольных палат -
губернские контрольно-измерительные коллегии.
В июле 1918 года Центральный контрольный совет был преобразован в
Народный комиссариат государственного контроля РСФСР. В 1920 году
Комиссариат был преобразован в Инспекцию рабочих и крестьян в центре, и в
инспекции местных рабочих и крестьян, на Дальнем Востоке государственный
22
Регламент Счетной палаты Российской Федерации" (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты
РФ от 07.06.2013 N 3ПК) (ред. от 07.09.2017)
23
Вдовин А. Подлинная история русских. XX век. – Litres, 2017.
24
Морозов С. Д. РЕФОРМЫ И РЕФОРМАТОРЫ РОССИИ: ОТ РЮРИКА ДО НИКОЛАЯ II.
Монография. – 2016.
20
контроль осуществлялся Центральным народным контролем, в центре и местный
народный государственный контроль и отряды народного государственного
контроля (во главе с руководителями отрядов) на местах. В 1934 году Инспекция
рабочих и крестьян была упразднена. Ее функции были переданы
уполномоченной комиссии Советского контроля СССР (КСК) по РСФСР на
государственном уровне, уполномоченной КСК СССР по областям, районам и
городам на местном уровне. В 1940 году Народный комиссариат
государственного контроля был воссоздан; функции местных офицеров КСК
СССР были переданы главным контролерам на местах.
В 1957 году Министерство государственного контроля было
преобразовано в Советскую контрольную комиссию Совета Министров РСФСР,
в 1961 году она была переименована в Комиссию государственного контроля при
Совете Министров РСФСР, функции главных контролеров были переданы
группе государственного контроля при Комиссии государственного контроля
при Совете Министров РСФСР. В 1962 году Комиссия государственного
контроля при Совете Министров РСФСР была преобразована в Комитет
партийно-государственного контроля Бюро ЦК КПСС и Совета Министров
РСФСР; областные, районные и городские группы государственного контроля
Комитета государственного контроля СМ РСФСР - областным, районным и
городским комитетам партийно-государственного контроля. В 1966 году он был
преобразован в Комитет народного контроля РСФСР; областные, районные и
сельские партийно-государственные контрольные комитеты - в областные,
районные и сельские народные контрольные комитеты соответственно
25
.
В 1991 году была учреждена должность Главного государственного
инспектора РСФСР, а в 2000-х годах - должность Главного федерального
инспектора по субъектам Российской Федерации. 10 октября 1991 г. Законом
РСФСР «О бюджетном регулировании и бюджетном процессе в РСФСР» была
создана Контрольно-счетная палата РСФСР, но 7 февраля 1992 г. она была
25
Колиев Л. В. СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОРГАН
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ (АУДИТА). ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ, РЕЗУЛЬТАТЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ //Отечественная юриспруденция. – 2018. – №. 3 (28).