5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………....6
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.11
1.1. Понятие и сущность государственного контроля…………………….11
1.2. Виды государственного контроля……………………..………………18
1.3.Порядок осуществления государственного контроля (надзора) за
деятельностью органов государственной власти ………………………………..24
2. ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОГО И КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………………………………32
2.1. Формы и методы финансового контроля……………………………...32
2.2. Порядок исполнения бюджета и взаимодействие Федерального
казначейства с банками и администраторами поступлений в
бюджет…………...………………………………………………………………….46
3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ…….52
3.1. Развитие системы контроля в Федеральном казначействе………..52
3.2. Перспективы развития Управления Федерального казначейства…..64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………….......70
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………….73
ПРИЛОЖЕНИЕ……………………………………………………………..77
6
ВВЕДЕНИЕ
Согласно историческим данным, появление государственного контроля
как отдельного, независимого явления в составе государственного управления
нашей страны относится к XV веку и связано с появлением казенных дворов,
которые стали началом системы централизованного управления. Такая система
просуществовала до конца XVII века.
В 1699 году Петром I учреждается Ближняя Канцелярия, которая в
известной мере может быть признана контрольным учреждением
1
.
Высшим органом контроля и ревизии во времена Петра I считался Сенат.
Государственный контроль в Российской Империи постоянно развивался и в
1718 году пополнился учреждением Ревизион – коллегией, в обязанности
которой входил подсчет всех доходов и расходов государства. Указом от 12
января 1722 года было решено подчинить Ревизион - коллегию Сенату и в связи
с этим переименовать её в Ревизион - контору Сената. Именно в этом виде
Ревизион – контора получила инструкцию для своих действий,
представляющих первый опыт систематического изложения обязанностей
государственного контроля и ревизии. На этом развитие системы
государственного управления и контроля не закончилось.
В начале XIX века дело централизации системы государственного
управления было продолжено Михаилом Сперанским и его сподвижниками,
разработавшим систему, положившую начало ведомству финансового контроля
как независимого учреждения на правах министерства. Благодаря их работе
завершился не только процесс всесторонней централизации власти, но и
процесс унификации и упорядочения контрольной системы Российской
империи.
1
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX
века. М., 2010. – С. 93.
7
Главной функцией Государственного контроля на всем протяжении его
существования было наблюдение за точным исполнением государственного
бюджета.
Выбранная для исследования тема квалификационного проекта является
актуальной. Для современной экономики государственный контроль, а в
особенности контроль финансовый является особой сферой, в которой
происходит взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках
единого товарно-денежного комплекса государства. Его совершенствование и
дальнейшее развитие в современных условиях является важной гарантией
сохранения социальных обязательств государства перед обществом в процессе
осуществления финансовой деятельности, а это крайне важно для
экономической безопасности любого государства. Это создает необходимые
условия для роста страны и укрепления государственности.
В настоящее время нашей стране необходимо решить ряд важнейших
вопросов, посвященных организации эффективной системы государственного
финансового контроля, отвечающей потребностям государственного
управления на современном этапе.
Одной из государственных структур, к чьей компетенции относится
финансовый контроль, является Федеральное казначейство.
Федеральная казначейская система активно способствует процессу
укрепления экономической стабильности страны, его развитию во всех
областях. Организация исполнения федерального бюджета в Российской
Федерации требует постоянного контроля за правильным и своевременным
доведением до учреждений и организаций, предусмотренных бюджетом
платежей, за правильным и целевым расходованием средств федерального
бюджета, за соблюдением государственной финансовой дисциплины. Органы
федерального казначейства непосредственно исполняют федеральный бюджет
8
России. Сегодня процесс исполнения федерального бюджета волнует многих,
так как от этого фонда денежных средств очень многое зависит
2
.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование
финансового контроля - как одного из видов государственного контроля на
примере Федерального казначейства Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- изучить понятие, сущность и виды государственного контроля;
-рассмотреть порядок осуществления государственного контроля
(надзора) за деятельностью органов государственной власти;
- ознакомится с финансовым и казначейским контролем на различных
этапах его проведения;
- проанализировать взаимодействие Федерального казначейства с
банками и администраторами поступлений в бюджет;
- исследовать, развитие казначейской системы в нашей стране;
- определить дальнейшее приоритетные направления развития
казначейской системы;
- попытаться разработать рекомендации, способствующие улучшению
работы Казначейства.
Степень изученности темы. В России исследования, направленные на
изучение института финансового и бюджетного контроля, появились в первой
половине XIX века. В дореволюционный период изучением проблем
бюджетного контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди
которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул и другие.
Вопросы происхождения и становления бюджетного контроля в
Российской империи поднимали такие ученые, как А.П. Иванов, Н.
Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич.
2
Вассель Т.А., Иванова Н.Г. Казначейство России в авангарде реформы// Вестник финансового
университета. 2015. № 4(88), с. 83.
9
В настоящее время исследованием вопросов финансового контроля в
нашей стране занимаются А.Н. Козырин и А.Д. Соменков. Данной
проблематике также посвящены работы М.В. Васильевой, Л.Н. Ивановой, Г.П.
Толстопятенко, Н.Ю. Трещетенковой, Л.М. Самойловой. В основе данной
работы использованы труды отечественных ученых в области финансового и
казначейского контроля: Серебряковой В.Н, Бондаренко Т.Н, Букина А.В.,
Ивановой О.Б., Лагутина И.Б., Титовой О.В., Панскова В.Г., Вассель Т.А.,
Ивановой Н.Г., Рябовой М.А.
Некоторые вопросы правового обеспечения контроля, в том числе и
финансово-бюджетного, исследовались и продолжают анализироваться в
работах по теории государства и права, административного права,
конституционного права.
Среди авторов можно выделить В.М. Горшенева, В.П. Беляева, A.A.
Джагаряна, О.Е. Совенко.
Объектом исследования является Федерального Казначейства, а также
его структурные отделение, одно из которых располагается в Киквидзенском
муниципальном районе Волгоградской области.
Предметом исследования служит практика казначейского контроля за
исполнением бюджета в Киквидзенском муниципальном районе Волгоградской
области.
Исследование базируется на действующей законодательной и
нормативно – правовой базе Российской Федерации. Учебных и методических
материалах известных и авторитетных специалистов в области становления и
развития государственного финансового и казначейского контроля в нашей
стране.
Методологическая база исследования включает общенаучные методы
(системности и логического анализа), которые позволили выявить основные
тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта, а также
специально-научные методы познания, такие как формально-догматический,
исторический, сравнительно-правовой, социологический, позволяющие
10
выявить отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и
сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось также с использованием инструментария
экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических
наук (конституционного права, муниципального права, административного
права).
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения. Списка
использованной литературы и одного приложения.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и сущность государственного контроля
Государственный контроль – это деятельность специально
уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных
уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием
подконтрольного объекта с целью установления его отклонений фактических
параметров управленческой деятельности от параметров нормативных
3
.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами
законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в
том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Особое внимание необходимо уделять контролю в тех сферах, которые
урегулированы государством. Именно государство задает норму
функционирования государственных органов и должно иметь систему,
выявляющую отступления от заданных требований.
Как верно отмечает А. А. Джагарян, «Государственный контроль
направлен на приведение в соответствие с нормативно оформленными
социально значимыми целями государственного упорядочивающего
воздействия на социальную жизнедеятельность»
4
.
Этот контроль государство поручает различным органам, так как в
соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ, функция
контроля присуща всем органам государственной власти и местного
самоуправления в пределах компетенции, за ними закрепленных
5
:
- Конституцией РФ.
3
Совенко О.Е. Контрольная функция государственных органов: дис. канд. юрид. наук. М., 2014. С. 41.
4
Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской
Федерации. М., 2013. С. 20.
5
Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных
образований. - М.: Юриспруденция, 2014.
12
- Конституциями и уставами субъектов Федерации.
- Федеральными законами.
- Уставами муниципальных образований.
Именно это предполагает их самостоятельность при реализации
контрольной функции и специфические для каждого из них формы ее
осуществления.
У определения «контрольная функция» имеются различные трактовки,
однако наиболее справедливой, на мой взгляд, является определение, данное
Н.Н. Федосеевой, которая понимает контрольную функцию «как направление
деятельности по установлению фактического соответствия реализации
социальных норм (прежде всего правовых) и сдерживанию выявленных
отклонений, осуществляемое специальными государственными органами на
основе норм права»
6
.
Н. М. Конин указывает, что контроль включает в себя три обязательных
элемента:
-проверка фактического результата деятельности подконтрольных
субъектов подвергнутых контролю в сравнении с ожидаемыми, намеченными,
прогнозируемыми показателями;
-проверка путей и средств достижения этого результата, соответствие
использованных при этом методов требованиям права, деловой и служебной
этики, хозяйственной целесообразности;
-принятие по результатам контроля соответствующих мер как
материального и морального поощрения и стимулирования, так и привлечения
к правовой ответственности, а также мер дисциплинарного и
административного принуждения
7
.
Сущность государственного контроля заключается:
6
Федосеева Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского
государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 30.
7
Конин Н.М. Административное право России: учеб. / под ред.Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов:
Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2013. С. 47.
13
- в деятельности специально уполномоченных органов и должностных
лиц в пределах установленной компетенции;
- в наблюдении за функционированием подконтрольного объекта,
находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту
контрольной деятельности;
- в получении полной, достоверной информации о состоянии законности
в подконтрольном объекте;
- в соотнесении деятельности подконтрольного объекта с точки зрения
целесообразности;
- в принятии мер по предупреждению правонарушений и недопущению
вредных последствий;
- в выявлении причин и условий, способствующих совершению
правонарушений, их нейтрализация и устранение;
- в применении мер ответственности (дисциплинарной и материально-
правовой);
- в организации наиболее рационального (эффективного) режима
функционирования подконтрольного объекта.
В результате осуществления контроля, достигается максимальный
эффект от проводимой проверяемым органом деятельности, а также задаются
параметры его функционирования на будущее.
О важности контроля говорит и Международная организация высших
контрольных органов. Благодаря работе данной организации в 1977 году была
принята «Лимская декларация руководящих принципов контроля»
8
. В
указанной декларации под понятием контроль подразумевается «часть системы
регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых
стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии
расходования материальных ресурсов. А также возможность принять
корректирующие меры, при необходимости привлечь виновных к
8
Лимская декларация руководящих принципов контроля принята IX Конгрессом Международной
организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году.
14
ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или
осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких
нарушений в будущем».
В Декларации определены общие принципы функционирования
контрольных органов в государстве, направление их взаимодействия не только
между собой, но и с президентом, парламентом, правительством, а также
полномочия различных контрольно-счетных органов.
Однако «Лимская» декларация не только дает понятие контроля,
принципов работы государственных контрольных органов, но и раскрывает
виды контроля, используемые в их работе.
Согласно декларации предварительный контроль и контроль по факту,
есть не что иное, как проверка финансовой и административной документации.
В процессе предварительного контроля она проводится до того как нарушение
имело место. А вот в контроле по факту наоборот, проверка проводится после
того как нарушение было обнаружено.
Предварительный контроль должен быть не только эффективным, но и
надежным. У предварительного контроля есть не только плюсы, например
возможность заметить и исправить ошибку, до того как она произошла, но и
минусы, неопределенность ответственности с точки зрения закона и перегрузка
в работе контрольного органа.
Также декларация затрагивает контроль внутренний и внешний.
Внутренний контроль проводится силами самого контрольного органа, за счет
созданных в его организационной структуре отдельных ведомств и
организаций. В то время как внешний контроль проводится ревизионными
службами, не являющимися частью организационной структуры проверяемых
организаций. Внутренняя контрольная служба всегда подчиняется
руководителю организации, внутри которой она создана. Внутренняя служба
контроля должна обладать независимостью и функционально и
организационно.