7
Содержание
Введение .................................................................................................................. 8
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за деятельностью
органов государственного управления ........................................................... 11
1.1 Понятие и сущность контроля в сфере государственного управления ..... 11
1.2 Исторические аспекты развития контрольной деятельности в области
государственного управления .............................................................................. 17
1.3 Нормативно-правовые основы реализации контрольных функций за
органами государственного управления ............................................................. 28
Глава 2. Особенности реализации контроля за органами
государственного управления в РФ ................................................................ 42
2.1 Президентский контроль за деятельностью органов государственного
управления ............................................................................................................. 42
2.2 Реализация функций контроля органами законодательной и
исполнительной власти ......................................................................................... 54
2.3 Организация судебного контроля .................................................................. 61
2.4 Общественный контроль в системе государственного управления .......... 66
Глава 3. Совершенствование механизмов контроля за деятельностью
органов государственного управления на современном этапе .................. 73
3.1 Правовые проблемы организации контроля за деятельностью органов
государственного управления .............................................................................. 73
3.2 Повышение эффективности контроля за деятельностью органов
государственного управления .............................................................................. 77
Заключение ........................................................................................................... 85
Список использованной литературы .............................................................. 93
8
Введение
Актуальность темы. Эффективное осуществление государственной и
муниципальной власти предполагает наличие такой деятельности как
контрольная. Данная деятельность позволяет отслеживать действительное
состояние дел и исполнение принятых законов и решений, а также вскрывать
факты нарушения действующего законодательства и устранить их
последствия, а также предотвратить их последующее совершение. Основные
направления контрольной деятельности определяются целями и задачами,
стоящими перед государством и обществом на соответствующем этапе
развития. Функции, которые осуществляет контроль, выражаются в
общности содержания, полномочий, форм и средств производства
деятельности по осуществлению контроля, прочно связанными с
конкретными направлениями. Так, под целью государственного контроля
понимается обеспечение безопасности личности, общества, государства и
иных объектов контрольной деятельности, выявление и устранение
недостатков, а также обеспечение эффективного функционирования объекта
и его устойчивость.
В целом государственный контроль направлен на охрану
конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина,
улучшение действенности государственного управления, стабилизация
государственного устройства, обеспечение соответствия правовых актов
Конституции Российской Федерации, установления законности действий
должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в
государстве.
На сегодняшний день к органам, осуществляющим контрольную
деятельность, относятся: Контрольное Управление Президента Российской
Федерации, Аппарат Президента, полномочные представители Президента в
9
федеральных округах, Счётная палата, федеральные министерства, агентства,
службы, которые находятся в ведении главы государства и высшего органа
исполнительной власти.
Объектом данной работы являются общественные отношения,
связанные с осуществлением контрольных полномочий Президентом и
Правительством Российской Федерации.
Предметом исследования служит контрольная деятельность
Президента и Правительства Российской Федерации, а также их
взаимодействие между собой.
Целью данной выпускной квалификационной работы является
выявление сущности и содержания организация контроля за деятельностью
органов государственного управления.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать понятие и сущность контроля в сфере
государственного управления;
изучить исторические аспекты развития контрольной
деятельности в области государственного управления;
проанализировать нормативно-правовые основы реализации
контрольных функций за органами государственного управления;
исследовать президентский контроль за деятельностью органов
государственного управления;
изучить механизмы реализации функций контроля органами
законодательной и исполнительной власти;
исследовать особенности организации судебного контроля;
охарактеризовать общественный контроль в системе
государственного управления;
проанализировать правовые проблемы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления;
10
предложить направления повышения эффективности контроля за
деятельностью органов государственного управления.
Методологической основой исследования являются такие методы как
анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой, формально-
юридический и др.
Теоретическую основу исследования составляют работы таких
авторов как А.С. Авакьян, Д.Б. Алексеев, Н.Г. Деменков, Р.Р. Зарипова, М.Н.
Кудилинский, А.С. Сарсембаев., Ю.В. Соболевская и других ученых.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные
и материалы опубликованных решений российских арбитражных судов и
судов общей юрисдикции по гражданским делам, а также законопроекты,
рассматриваемые в Государственной Думе Российской Федерации.
Информационная база исследования. В процессе проведения
исследования были изучены методические материалы, специальная
литература, результаты фундаментальных и прикладных научных работ
отечественных авторов, материалы научных и научно-практических
конференций по вопросам реализации функций контроля в сфере
государственного управления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
данная выпускная квалификационная работа может быть использована
студентами юридического факультета при изучении вопросов, касающихся
осуществления контрольной деятельности Правительства Российской
Федерации и Президента Российской Федерации.
Теоретическая значимость данного исследования заключается в
возможности применения результатов исследования для совершенствования
законодательства в сфере контрольной деятельности государства.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
11
Глава 1. Теоретические основы организации контроля за
деятельностью органов государственного управления
1.1 Понятие и сущность контроля в сфере государственного управления
функции государства
Сущность контроля и контрольной деятельности в научной и учебной
литературе имеет различные направленности. Контроль (от французского
controle) — это проверка или наблюдение с целью проверки. В Словаре
русского языка С. И. Ожегова дается понятие контроля как исследования, а
также наблюденияс целью проверки; контроль над отчетностью
1
.
В.В. Пылин определяет контроль как многоаспектную систему,
включающую в себя комплекс элементов: принципы, функции, цели, задачи,
субъекты, объекты и предметы контроля, технологию контроля (формы,
методы, общие и частные процедуры), организацию (планирование,
взаимодействие субъектов контроля), определение эффективности
контрольных процедур, а также методы влияния на объекты контроля и их
должностных лиц, не соблюдающих исполнительную дисциплину
2
.
Р.Р. Зарипова различает категории «контроль» и «надзор» по критерию
внутреннего содержания. Органы, осуществляющие контрольную
деятельность, имеют более широкий объем компетенций и проверяют
состояние дел подконтрольного субъекта с точки зрения законности,
целесообразности принимаемых решений, в то время как надзор
предполагает проверку только законности действий надзорного субъекта
3
.
Кроме того, многочисленные авторы используют данные понятия как
синонимы, как самостоятельные виды деятельности и как в соотношении
1
Ожегов С.И. Толковый словари русского языка: Ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических
выражений. - М. : Издательство АСТ, 2015. - С. 456.
2
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 20.
3
Зарипова Р.Р. Понятие «Государственный контроль» как правовая категория: некоторые аспекты
понимания // Инновационная наука. - 2017. - №1. - С. 146.
12
целого с частным. Например, Д.Н. Бахрах считает, что в контроль входит
руководство за законностью и целесообразностью деятельности, которую
оценивают с правовых, социально-политических, научных, организационно-
технических позиций, в свою очередь надзор осуществляет проверку
правовых норм ограничено
4
.
Ю.М. Козлов полагает, что применение дисциплинарной
ответственности в контрольной деятельности необходимо, а также
возможность упразднения правовых актов подведомственных организаций
(должностных лиц), в свою очередь для надзора - применение мер
административного принуждения (предупредительных, пресекательных,
наказательных)
5
.
Современное законодательство использует понятия «контроль» и
«надзор» как синонимы. Например, в названии Федерального закона от 26
декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля «надзора» и муниципального контроля» видно, что данные понятия
синонимичны. В силу этого М.Н. Кудилинский полагает, что разделение
понятий «контроль» и «надзор» в настоящее время бессмысленно
6
.
Контроль позволяет отслеживать выполнение законов, нормативных
правовых актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти,
должностными лицами, предприятиями, проверять состояние дел в
различных сферах деятельности. Исходя из этого, контроль может содержать
такие элементы, как:
- проверка фактического результата деятельности подконтрольных
субъектов, а также сравнение полученных результатов с теми, которые
ожидали получить;
4
Бахрах, Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. М., 2013, с.45
5
Козлов, Ю. М. Административное право / Ю.М. Козлов. - Москва: РГГУ, 2011. – с.39
6
Кудилинский М.Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий
«контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - №8. - С. 48.
13
- проверка методов достижения данного результата, которые должны
соответствовать требованиям права, морали, нравственности, деловой этики
и хозяйственной целесообразности;
- по результатам, которые были ранее получены, принятие мер
различного характера: позитивные, организационно-побудительные меры
(материальное и моральное поощрения и стимулирования), негативные
(дисциплинарное и административное принуждение, привлечение к
различным видам ответственности).
Функции контрольной деятельности отражают ее направленность. Они
определяются основными задачами и целями, стоящие перед государством и
обществом на соответствующем этапе развития.
Можно выделить следующие функции, которые осуществляет
контроль:
- информационная функция осуществляет сбор, хранение, передачу и
обработку информации о положении объекта контрольной деятельности;
- проверочная функция определяет целесообразность, обоснованность,
законность принятых решений, отслеживает их исполнение и соблюдение
технических, экологических, правовых и иных норм. Более того, данная
функция помогает выявить ошибки и нарушения;
- диагностическая функция изучает и оценивает фактическое
положение дел, устанавливает основные тенденции изменения.
- коммуникационная функция включает в себя создание и поддержание
обратной связи с объектом контроля, где субъекты получают информацию о
фактическом положении дела и выполнении решений;
- ориентирующая функция дает подсказки, на что нужно обратить
особое внимание для принятия соответствующей меры.
- стимулирующая функция предполагает, что после получения
результата, будут приняты меры позитивного характера;
- прогностическая функция строит основу предположений о будущем
14
состоянии объекта, а также предполагает возможные отклонения от
параметров, которые были заданы первоначально;
- корректирующая функция. В итоге, после получения результатов,
состояние и поведение объекта изменяют так, чтобы при отклонении
необходимые значения его характеристик стали правильно и эффективно
функционировать.
Также необходимо рассмотреть основные государственные и
общественные контрольные функции, которые включают в себя:
- контроль за исполнением законодательства страны;
- контроль за реализацией компетенций, которые назначаются
федеральным, региональным, муниципальным органам власти и управления
и их территориальным органам;
- контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод
человека и гражданина.
Эффективность контроля, в первую очередь, достигается, если
контроль осуществляется в соответствии с принципами. Принципы
представляют собой закономерность, выраженную в виде определенного
научного положения, закрепленного правом и применяемого в практической
контрольной деятельности
7
. Принципы государственного и муниципального
контроля отличаются тем, что их свойства основаны на системности и
диалектичности.
К общим принципам контроля можно отнести:
- законность;
- объективность;
- гласность;
- экономичность;
- результативность;
7
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 16.
15
- независимости;
- сохранение государственной, коммерческой и других тайн, которые
охраняются законом;
- недопустимости причинения вреда при проведении контроля;
- всеобщность;
- опора на общественные объединения и граждан.
Принцип законности означает то, что в ходе осуществления
контрольной деятельности необходимо строго соблюдать требования
законодательства. При выявлении нарушений меры, принимаемые для
пресечения нежелательных действий, должны быть законны, в противном
итоге сами субъекты контроля становятся правонарушителями.
Принцип объективности понимается как проведение контрольной
деятельности беспристрастно и непредвзято, действия должны
соответствовать действительностью.
Принцип гласности представляет собой способность иметь открытый
доступ к результатам контрольной деятельности для общественного
ознакомления и всеобщего обсуждения.
Экономичность определяется соотношением результатов к затратам на
проведения контрольной деятельности. В идеале необходимо использовать
наименьший объем средств для достижения заданных результатов.
Под результативностью контроля понимается степень достижения
конечных общественно значимых результатов, которые отражают
достижение наивысшего уровня защиты охраняемых законом ценностей
(жизнь, здоровье, законные интересы и права граждан).
Принцип независимости контроля означает то, что субъекты
контрольной деятельности должны обладать организационной,
функциональной и материальной независимостью от объектов, в отношении
которых они осуществляют контроль.
Принцип всеобщности контроля дает право граждан учувствовать в
16
осуществлении контроля за государственными и муниципальными органами
власти и управления.
Помимо вышеуказанных принципов контроля также стоит отметить
такие принципы как:
- эффективность контроля — это сравнение показателей до и после
проведения контрольных мероприятий. Данный сравнительный анализ
позволяет выявить, в какой мере удалось приблизить существующее
состояние объекта контроля к желаемому;
- принцип системности означает, что в контрольной деятельности
используется системный подход: все аспекты деятельности объекта контроля
должны рассматриваться во взаимосвязи.
Цели и задачи контрольной деятельность необходимо отличать от его
функций. Под целью государственного контроля понимается обеспечение
безопасности личности, общества, государства и иных объектов контрольной
деятельности, а также выявление и устранение недостатков. Кроме того,
целью контроля является обеспечение эффективного функционирования
объекта, его устойчивость, а также выявление отклонений от заданных
параметров и их корректировка
8
.
В.П. Беляев считает, что целями государственного контроля является
охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и
гражданина, улучшение действенности государственного управления,
стабилизация государственного устройства, обеспечение соответствия
правовых актов Конституции Российской Федерации, установления
законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и
правопорядка в государстве
9
.
Задачи контроля направлены на выработку и принятие мер,
регулирующих политику, деятельность, а также планы и программы в целях
8
Лапина М.А. Сущность государственного контроля (надзора) и генезис его законодательного определения
// Вестник финансового университета. - 2016. - №4. - С. 155.
9
Беляев В.П. "Контроль и надзор в российском государстве". Монография. - М.: Проспект, 2005. - 272 с