17
преодоления негативных и поддержания позитивных тенденций, пресечения
незаконных действий, в некоторых случаях привлечения лиц к
ответственности в соответствии с действующим законодательством.
Основными задачами контроля являются:
- обнаружение нарушений требований законов и иных нормативных
правовых актов, введенных стандартов, правил и норм, а также оценка
действенности и рациональности расходования денежных ресурсов и
применение материальных средств на более ранних стадиях для того, чтобы
иметь возможность принять меры по корректировке, а в некоторых случаях
привлечь к ответственности;
- анализ состояния дел в подконтрольной области, а также
осведомления соответствующих органов о результатах контроля;
- осуществление должных мер по результатам контроля и исполнение
контроля за их проведением;
- предупреждение различных видов нарушений.
Таким образом, функции, принципы, цели и задачи помогают достичь
эффективности контроля. Для достижения определенных целей необходимо
поставить задачи, а основные направления контроля определяются его
функциями. Кроме того, рассмотрев понятия «контроль» и «надзор», можно
сделать вывод, что различными научными деятелями данные понятия
рассматриваются по-разному, но в современном законодательстве они
используются как синонимы.
1.2 Исторические аспекты развития контрольной деятельности в
области государственного управления
Устройство государственного контроля в России в процессе его
исторического развития имеет практический и научный интерес.
Общеизвестным фактом является то, что история, рассказывает о всех
достижениях и ошибках прошлого, на основе которых делаются выводы в
18
будущем, в частности уроки формирования и совершенствования систем
государственного управления, в том числе и различных видов
государственного контроля.
Изучение истории формирования и развития государственного
контроля в России свидетельствует о том, что контроль, как важный
государственный элемент управления, уходит своими корнями в далекое
прошлое, во времена создания Древней Руси. Развитие и возникновение
государственного контроля напрямую связано с общественными процессами
труда. Сам по себе принцип труда предполагает необходимость «управления,
которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и
выполняет общие функции, возникающие из движения произвольного
организма в отличие от движения самостоятельных органов»
10
. В целом
формирование и развитие государственного контроля на Руси можно
разделить на несколько этапов.
Первый этап. Система государственного управления и контроля
насчитывает более чем тысячелетнюю историю. Становление органов
управления началось в ходе проведения первых административных и
правовых реформ. Реформы проводились княжеской администрацией
11
Возникновения первых княжеств было зафиксировано примерно в VIII в. н. э.
В 882 г. новгородский князь Олег совершил поход на Киев, отсюда и ведется
отчет процесса образования Киевского государства. В XI в. началось
активное нормативное обеспечение деятельности Русского государства. Были
принята «Русская Правда Ярослава», а позднее сыновьями Ярослава Мудрого
- «Правда Ярославичей». При князе Владимире Мономахе создается Устав
Владимира Мономаха, который во многом дополнял «Русскую Правду». В
1136 г. провозглашается Новгородская феодальная республика, органом
10
Маркс К., Энгельс Ф. Собрание сочинений. - 2-е изд.- М.: Государственное издательство политической
литературы. - 1981.- С. 125.
11
Чистяков О.И. Российское законодательство Х-ХХ вв. Законодательство Древней Руси. - М.: Юридическая
литература. - 1984. - С. 231.
19
народного управления которой является вече. В этот исторический период
управление финансами возлагалось на плечи Боярской Думы. Контроль за
использованием казны осуществляли князь и вече, что напрямую указывает
нам о наличии явных форм государственного контроля.
Так же в ходе проведенных княгиней Ольгой реформ были
установлены специальные места и определенные сроки сбора дани.
Благодаря этому возникли конкретные установки и указания в
осуществлении контроля. На своем историческом этапе это имело
колоссальное значение в осуществлении государственного контроля. Однако
специальных финансовых и контрольных учреждений создано не было и
действовал общий административно-финансовый контроль.
Известно, что князья практиковали раздачу земель своим
дружинникам, в том числе городов и сел. В дальнейшем их стали называть
наместниками или волостелями, деятельность их заключалась в исполнении
обязанностей, носивших военный, политический и контрольно-ревизионный
характер.
Механизм контроля в этот период был примерно следующим. Дьяки
докладывали об обстановке дел боярам по ведомству каждого из них. Те в
свою очередь не слишком уверенные в добропорядочности дьяков, давали
поручения своим людям все перепроверить и проконтролировать. В случае
обнаружения воровства бояре наказывали провинившихся сами, а за
чрезмерные поборы и воровство спрашивали совета и приговора у князей.
Второй этап начался со времен царствования Иоанна III. В этот период
происходит активное расширение Москвы, населенных пунктов становится
все больше. Все это вызвало необходимость создания определенных
учреждений для их управления, а не осуществления власти отдельными
лицами. Боярская дума сохранила свое прежнее значение, однако теперь
появилась и средняя ступень между Думой и местными органами управления
20
- приказы. Каждый приказ состоял при Думе и являлся как бы ее
подразделением.
С введением системы приказного управления в стране, можно говорить
о формировании государственного контроля на Руси. В связи с активным
расширением границ в данный исторический промежуток, усиливалась
необходимость в формировании новых подходов в управлении государством.
Для этого в 1556-1572 годах в целях укрепления самодержавия была
учреждена опричнина. Укрепление государства, формирование новой
системы управления территорией требовали введения местного финансового
управления и местного самоуправления с присущими им методами и
формами контроля. Вследствие чего число отдельных органов, заведовавших
управлением новыми областями и территориями, росло. С этого периода в
России началось активное формирование системы управления, включающей
в себя централизованное управление государством и местное
самоуправление.
12
В целом создание приказов стало первым крупным шагом
к формированию бюрократического аппарата в стране, утверждению
государственного контроля и управления.
Начало третьего этапа было связано с созданием Счетного приказа или
Приказа счетных дел в 1654 году. Учрежденный Алексеем Михайловичем
Романовым данный приказ стал первым государственным учреждением
контрольного характера на Руси. Именно с него начинается развитие
государственного финансового контроля, осуществляемого специальным
уполномоченным органом. Его создание было обусловлено необходимостью
усиления контроля, в особенности за военными расходами в условиях войны
с Ливонией. Приказ счетных дел занимался ревизией государственных
доходов и расходов по книгам всех других приказов, сводил остатки от
12
Андреев А., Никольский Д. Этапы развития. Уроки развития // Президентский контроль. -
Информационный бюллетень. - 1999. - №1. - С. 29.
21
текущих расходов, обращался с запросами в другие приказы, которые
отчитывались по приходно-расходным книгам.
Таким образом, Счетный приказ как административный и финансовый
орган получил некую официально оформленную структуру, выраженную в
специальном контрольном государственном органе. Основываясь на этом,
можно утверждать, что данный Приказ осуществлял независимый
государственный контроль в области финансов. Деятельность всех приказов
регламентировалась указами царя и великих князей, которые руководили
совместно с Боярской думой, а также осуществляли контроль за исполнением
полицейских функций в государстве.
Четвертый этап начался во времена правления Петра I, а конкретно с
создания Ближней канцелярии. Данный временной промежуток требовал
строгого государственного администрирования, упорядоченного управления
и контроля. Так же в начале XVIII века были сформированы две важные
контрольные системы - прокуратура и фискалитет. Можно сказать, что
основным средством проведения реформ Петром Великим стал механизм
жесткого регулирования государственных и общественных процессов.
Однако несмотря на частое реформирование контрольных ведомств, жесткое
управление страной, стремления к созданию всеохватывающего контроля,
результаты были далеко не всегда эффективными. Так, Ф.Н. Белявский
отмечает: «... в это время в центре и на местах государственная отчетность
велась больше на бумаге и мало обеспечивала от злоупотреблений».
13
Пятый этап в целом можно охарактеризовать как важный в развитии
государственного контроля. В данный период были сформированы
постоянные и временные финансовые учреждения, такие как: казенные
палаты, экспедиции о государственных доходах, доимочные комиссии,
канцелярия и другие. Кроме того, были учреждены министерства, вместо
13
Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. - М.: Народ. Комиссариат
Государственного Контроля. -1919. - С. 63.
22
старых коллегий, в том числе и Министерство внутренних дел. Губернаторы,
которые являлись чиновниками Министерства внутренних дел, представляли
ежегодные отчеты Министерству. Так же специально отчитывались они и о
деятельности полиции. Впервые в столице для охраны общественного
порядка стали привлекаться жандармские формирования.
Во временной промежуток, который можно охарактеризовать как
шестой этап в развитии государственного контроля в России, система
государственного контроля состояла из центральных ревизионных
учреждений и местных ревизионных органов. Последние, в свою очередь,
делились на контрольные палаты и специальные местные учреждения
государственного контроля. В их обязанности входила проверка исполнения
своих полномочий местными распорядительными и исполнительными
органами. В целом к 1911 году насчитывалось порядка 117 различных
контрольных учреждений.
Таким образом, в XIX - начала XX веков государственный контроль
представлял из себя огромную единую систему, которая отличалась
многофункциональностью и централизованностью. Органы управления
использовали различные формы контроля, как например документальный
контроль, упреждающий контроль, ревизии, инспектирование, надзор.
В советское время в зависимости от особенностей развития
политической и экономической ситуации, а также задач, стоящих перед
государством, правовое и организационное обеспечение государственного
контроля подвергалось многочисленным изменениям и корректировкам.
Вместе с тем государственный контроль в данный исторический период
всегда являлся важным и сильным инструментом управления государством.
При этом организационная структура, формы и методы контрольной
государственной деятельности прошли ряд этапов. Таких этапов за время
строительства социализма в СССР, если исходить из организационно
23
правовых аспектов развития государственного контроля, можно выделить
девять.
Первый этап начался после Октябрьской социалистической революции
и длился примерно до 1919 года. Во время формирования нового
государственного аппарата правительство страны стало создавать концепцию
единого органа, осуществляющего универсальный надведомственный
контроль. Была создана система таких органов как:
1) Центральная контрольная комиссия (ЦЦК);
2) Учетно-контрольные коллегии;
3) Контрольные комиссии.
Основными задачами коллегий являлось проведение ревизий
организаций, учреждений, установления единой доктрины в действиях
государственных органов. Позже был образован Народный комиссариат
государственного контроля. В его обязанности входило наблюдение за
законностью, целесообразностью действий светских организаций в области
народного хозяйства, проверка распределения продуктов, слежение за
исполнением постановлений правительства и многие другие. Таким образом,
государственный контроль стал многофункциональным. Вопросы по
улучшению контроля то и дело выносились в качестве основных на съездах,
конференциях и пленумах. В резолюции VIII съезда РКП(б) указывалось:
«Дело контроля должно быть радикально реорганизовано с тем, чтобы
создать подлинный, фактический контроль социалистического характера»
14
.
Реформирование государственного контроля было поручено И. В. Сталину.
Был разработан специальный декрет «О государственном контроле»,
принятый 9 апреля 1919 года.
Именно с этого декрета и начался следующий, второй этап развития
государственного контроля в советский период и длился вплоть до 1923 года.
14
Коммунистическая партия Советского Союза. КПСС в резолюциях решений съездов, конференций и
пленумов. - Сборник документов. - М.: Госполтиздат. - 1971. - С. 974.
24
Он характеризовался поиском новых форм и методов работы в
предоставленных условиях. Одной из ключевых задач было формирование
опыта государственного строительства, реализация его и использование в
укреплении механизма власти. Кроме того, важнейшей задачей являлась
задача комплексного осуществления контроля. Наркомат госконтроля был
преобразован в Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции
(РКИ). Он был наделен широкими властными полномочиями: налагать
запреты на расходы, налагать начеты на должностных лиц, приостанавливать
или отменять неправильные распоряжения административных органов.
Третий этап (1923-1934) в развитии государственного контроля
знаменуется решением центральных органов исполнительной власти и
партийных органов о создании единой системы партийно-государственного
контроля. Во главе стояла Центральная контрольная комиссия РКП(б) и НК
Рабоче-крестьянской инспекции. Стоит обратить внимание на то, что страна
на тот период времени претерпевала большие изменения в общественно-
политической и экономической жизни. Окончилась гражданская война,
начался переход от военного коммунизма к новой экономической политике, а
в дальнейшем и к индустриализации. Поэтому и деятельность контрольных
органов была сориентирована в основном на контроль ключевых сфер
народного хозяйства, установлению мер по пресечению и предупреждению
различных видов хищений в этих направлениях.
Четвертый этап (1934-1940) характерен тем, что в этот период
происходит разделение государственного контроля. Вместо единого
контрольного органа создается Комиссия партийного контроля при ЦК
ВКП(б) и Комиссия советского контроля при СНК СССР. Комиссия
советского контроля была уполномочена проверять фактическое исполнение
постановлений Правительства. В конечном итоге их работа составляла в
основном учет расходования средств и материальных ценностей, состояния
бухгалтерских отчетов и документов, учет смет. Были изъяты ряд важных
25
функций из ведения, такие как координация контрольной деятельности
межотраслевых органов (инспекций, управлений, комитетов), ограничено
участие трудящихся в работе органов государственного контроля.
Пятый этап (1940-1957) относится к времени деятельности Народного
комиссариата государственного контроля СССР, а позже Министерства
государственного контроля. Основной задачей в годы Великой
Отечественной войны было осуществление контроля за выполнением
решений правительства, связанных с обороной страны. В связи с этим
проводились проверки обеспечения армии оружием, продуктами,
обмундированием, контролировалась эффективность работы оборонной
промышленности. После войны деятельность Госконтроля была
сосредоточена на восстановлении и развитии народного хозяйства и
экономики в целом. Основными методами в этот период стали
документальные ревизии, организации различных ведомств, проверки
хозяйственной деятельности. Одним из важных направлений в работе
Госконтроля было повышение ответственности руководителей за целевое и
законное использование государственных средств.
Шестой этап (1957-1962) охватывает период деятельности Комиссии
советского контроля Совета Министров СССР, а также аналогичных органов
в других союзных республиках. Было утверждено, что Комиссия советского
контроля (КСК) становится органом фактической проверки исполнения
решений Правительства. Своей деятельностью Комиссия должна была
поспособствовать преодолению возможных проявлений тенденций, идущих
вразрез с общегосударственными интересами, а также вести активную
борьбу с бюрократизмом и волокитой. Комиссии проверяли от имени
правительства фактическое выполнение его решений по важнейшим
направлениям хозяйства, изучали структуру и проблемы эффективности
государственного аппарата, контролировали расход денежных и
материальных средств.
26
Седьмой этап (1963-1965) характеризуется тем, что органы партийно-
государственного контроля осуществляли надзор преимущественно за
деятельностью аппарата государственного правления и состоянием
народного хозяйства. Партийные и советские органы в этот период
стремились усилить общественные начала в деятельности Госконтроля. В
связи с этим создается система народного контроля. Органы Госконтроля
получили в поддержку многочисленную структуру из народных контролеров.
В этот исторический промежуток времени контроль стал приобретать
тотальный и всеохватывающий характер.
Восьмой этап условно датирован 1965-1990 годами. Деятельность
Комитета народного контроля по-прежнему опиралась на привлечение к
контрольным мероприятиям трудящихся масс по всей стране. Органы
народного контроля наделялись широким кругом прав: могли запрашивать у
руководителей предприятий документы и материалы, требовать письменные
объяснения, так в некоторых случаях проводить ревизионную деятельность.
Все меры были направлены на усиление борьбы с нарушением дисциплины,
фактами бесхозяйственности и расточительности на местах. Группы
народного контроля насчитывали порядка 10 миллионов человек. Это была
огромная общественная сила, которая была призвана укрепить законность и
порядок, они являлись важнейшим инструментом политической власти и
государственного управления.
Вместе с тем стоит отметить, что к 1980-1990-м годам в условиях
ослабления центральной власти, все в меньшей степени работал принцип
действенности контроля. Очень часто представления и предписания
различных органов оставлялись без последствий. Народно-государственный
контроль стал превращаться в сложно управляемую систему, с громоздкой
системой управления. А.В. Новиков справедливо отмечает: «...жесткое и
догматическое руководство КПСС, ограниченный статус, многомиллионная
«массовость», имитация интенсивной деятельности посредством количества