27
проводимых «мероприятий» все больше превращали систему народного
контроля в аморфный и малорезультативный социальный институт,
неспособный противостоять росту бюрократизма, бесхозяйственности,
коррупции и других негативных явлений»
15
. В связи во всем этим Комитет
народного контроля СССР был упразднен 1990 году.
Девятый, завершающий этап (1991-1993), охватывает периоды
деятельности Контрольной палаты СССР и Контрольно-бюджетного
комитета при Верховном Совете Российской Федерации. В этот
исторический отрезок происходит процесс передачи полномочий от органов
контроля СССР к органам государственного контроля Российской
Федерации. Охарактеризован он поисками новых форм и методов контроля в
новых политических и социально-экономический условиях в стране.
Учитывая политический режим, действующий в то время в стране, стоит
принять во внимание, что ведущей формой был партийный или партийно-
политический контроль.
Все это вполне закономерно в условиях однопартийности, отсюда
следует, что деятельность правоохранительных органов была направлена, в
первую очередь, на партийный контроль, а затем уже на контроль за
светскими и исполнительными органами. Формой реализации данных
принципов было назначение на руководящие должности в органы
исполнительной власти, а также почти во все центральные аппараты только
членов партии, которые наряду со своими обязанностями, должны были
обеспечивать установку идеологических направлений.
В.В. Барабин указывает: «... в советском государстве действовала
мощная и эффективная система партийно-государственного контроля,
который осуществлялся по линии органов государственной безопасности,
Вооруженных Сил, партийных, комсомольских и профсоюзных организаций,
15
Новиков А.В. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. - М.: Наука. - 1999.
- С. 203.
28
прокуратуры, судов и т.д. Главным критерием результатов контроля за
деятельностью организаций и структур государственного управления
неизменно была политико-идеологическая лояльность существующему
общественно-государственному строю, делу партии»
16
.
Как свидетельствует проведенный анализ, контрольная деятельность
представляет собой особый вид и элемент управления, который в той или
иной степени охватывает все сферы общественной жизни. Исходя из этого
можно сказать, что она имеет одно из ключевых значений. Поэтому органы
государственного контроля и их сотрудники должны иметь специальные
полномочия и особый статус, позволяющие им в полной мере осуществлять
свою деятельность, не только в целях выявления нарушений, но и, прежде
всего, в целях предупреждения и пресечения. Именно тогда государственный
контроль получит статус не только элемента управления, но и института
профилактики нарушений, направленный на укрепление общественного
порядка.
1.3 Нормативно-правовые основы реализации контрольных функций за
органами государственного управления
По направленности контроль можно разделить на: осуществляемый «по
горизонтали», «сверху», «снизу» и самоконтроль. Контроль «по
горизонтали» означает что, контрольная деятельность проводится между
равноправными субъектами. «Сверху» — это контроль, который
осуществляемый вышестоящими субъектами над нижестоящими. Контроль
«снизу» производится народом, населением и политическими партиями за
работой государственных и муниципальных органов и должностных лиц.
Самоконтроль производится в отношении собственной деятельности.
16
Барабин В.В. Экономическая безопасность государства. - М.: Аванта. - 2001. - С. 124.
29
В зависимости от субъектов контроль разделяется на государственный,
муниципальный и общественный. Рассмотрим государственный контроль.
Н.Ф. Попова рассматривает государственный контроль как контроль,
который производится государственными органами и должностными
лицами, специально на это уполномоченными, которые следят за
функционированием объекта контроля для обнаружения отклонений от
заданных параметров»
17
. Контроль подразделяется на федеральный и
региональный государственный контроль.
Понятия федеральный государственный контроль (надзор) и
региональный государственный контроль (надзор) закреплены в статье 2
Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
К субъектам государственного контроля федерального значения
относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание
Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Прокуратура
Российской Федерации, федеральные суды, федеральные органы
исполнительной власти, Совет Безопасности, Счетная Палата. К контролю
государственных региональных органов можно отнести контроль
высокопоставленного должностного лица субъекта Российской Федерации,
контроль законодательного государственного органа власти субъекта
Федерации, контроль счетной палаты, мировых судей, избирательной
комиссии и других государственных органов субъекта Российской
Федерации.
Сущность государственного контроля заключается в проведении
проверки выполнения органами исполнительной власти и чиновниками
законности, а также обеспечения рациональности и действенности в своей
17
Попова Н.Ф. Административное право: учебник и практикум для прикладного. - М. : Издательство Юрайт.
- 2017. - С. 228.
30
работе, проделывающую данными лицами
18
.
Государственное управление предусматривает следующие виды
контроля:
- контроль главы государства;
- контроль органов представительной власти;
- контроль органов исполнительной власти;
- контроль, осуществляющийся судами.
Президент Российской Федерации может осуществлять контрольную
деятельность непосредственно, либо через аппарат, уполномоченный на
осуществление президентского контроля. Полномочия Президенту
Российской Федерации предоставлены Конституцией Российской Федерации
и федеральными законами. В соответствии со статьей 80 Конституции
Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой
государства, гарантом Конституции, а также прав и свобод человека и
гражданина. Президенту принадлежат полномочия по контролю в сфере
государственного управления. В порядке, который устанавливается
Конституцией Российской Федерации, Президент осуществляет принятие
мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности
Российской Федерации, обеспечивает взаимодействие органов
государственной власти, а также их согласованное функционирование,
устанавливает тенденции развития внутренней и внешней политики. Являясь
главой государства, он представляет Российскую Федерацию внутри страны
и на международной арене
19
.
Непосредственный контроль глава государства производит при
назначении Председателя Правительства Российской Федерации с согласия
Государственной Думы, высшего командования Вооруженных сил. Помимо
этого, глава государства может присутствовать и принимать участие на
18
Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации : учебник для академического
бакалавриата. - М. : Издательство Юрайт, 2016. - С. 245.
19
Собрание законодательства Российской Федерации. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
31
заседаниях высшего органа исполнительной власти. В компетентность главы
государства также входит принятие решения об отставке Председателя
Правительства Российской Федерации
В структуру специальных органов, уполномоченных осуществлять
президентский контроль, входят: Администрация Президента Российской
Федерации, полномочные представители Президента в Федеральных округах,
Государственный совет и Совет Безопасности, а также комиссии при
Президенте.
Контроль органов представительной власти производится посредством
палат Федерального Собрания Российской Федерации, который является
законодательным органом Российской Федерации. В Федеральное Собрание
входят две палаты - Совет Федерации и Государственная Дума. Согласно
статье 102 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации проводит
контрольную деятельность: при утверждении трансформации границ между
субъектами Российской Федерации, отрешения Президента от должности,
утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного
положения, чрезвычайного положения и так далее.
За реализацией федерального бюджета для установления контроля
Совет Федерации и Государственная Дума создают Счетную палату,
полномочия которой установлены в Федеральном законе от 5 апреля 2013
года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Счетная палата
проводит проверку при нарушениях в бюджетном процессе и вносит в Совет
Федерации и Государственную Думу предложения по их предотвращению
20
.
Органы исполнительной власти, которые могут реализовывать свою
контрольную деятельность, осуществляют правительственный контроль,
контроль федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти, расположенных в субъектах страны.
Правительство Российской Федерации, как высший орган
20
Собрание законодательства Российской Федерации. - 08.04.2013. - №14. - Ст. 1649.
32
исполнительной власти, возглавляет ее единую систему. Исходя из своих
полномочий, Правительство организует исполнение Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,
международных договоров. Федеральные органы и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации выполняют регулярный и
систематический контроль за исполнением нормативных правовых актов, а
также принимают меры по устранению нарушений законодательства
Российской Федерации. Полномочия по руководству работой федеральных
министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролю
за их деятельностью, кроме правоохранительных органов исполнительной
власти и Министерства иностранных дел Российской Федерации, так как ими
руководит Президент Российской Федерации, также относятся к
Правительству
21
.
Помимо этого, посредством законодательной инициативы,
Правительство Российской Федерации осуществляет свои контрольные
полномочия в сфере законотворчества, внося законопроекты в
Государственную Думу и поправки в законопроекты, которые находятся на
рассмотрении в Государственной Думе.
Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом
Российской Федерации, судами общей юрисдикции, а также военными и
арбитражными судами. Конституционный Суд Российской Федерации
выполнят свои контрольные полномочия в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 21
июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации». В статье 1 Федерального конституционного закона сказано, что
Конституционный Суд, являясь судебным органом конституционного
21
Махрова М.В. Государственной контроль в сфере исполнительной власти в Российской Федерации //
Журнал «Вестник Оренбургского государственного университета. - 2005. - №3. - С. 218.
33
контроля, осуществляет свою власть автономно и независимо через
конституционное судопроизводство. Контроль в отношении уголовного,
гражданского и административного судопроизводства производится судами
общей юрисдикции. Данная контрольная деятельность должна быть
согласована с законодательными актами Российской Федерации, которые
определяют порядок конкретного вида судопроизводства
22
. Арбитражные
суды выполняют свои контрольные полномочия в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и Федеральным Конституционным
законом от 28 апреля 1995 года №1-ФКЗ «Об арбитражных судах в
Российской Федерации»
23
.
К контрольным полномочиям арбитражных судов относится проверка
соотношения актов и решений органов исполнительной власти и чиновников
требованиям действующего законодательства при рассмотрении дел.
Рассмотрим понятие муниципального контроля. Федеральный закон от
06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
24
не дает конкретного
определения «муниципальный контроль».
Вместе с тем, исходя из указанного нормативного акта, «за
выполнением муниципальных актов, которые регулируют вопросы местного
значения контрольная деятельность производится органами местного
самоуправления. Если федеральное законодательство указывает, что данные
виды контроля должно осуществляться органами местного самоуправления,
то муниципальный контроль производится исполнением требований,
которые устанавливаются федеральными законами и законами субъектов
22
Попова Н.Ф. Административное право : учебник и практикум для прикладного. - М. : Издательство Юрайт.
- 2017. - С. 230.
23
Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "Об арбитражных судах
в Российской Федерации"// "Российская газета", N 93, 16.05.1995.
24
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"// "Российская газета", N 202, 08.10.2003.
34
Российской Федерации»
25
.
Как считает А.В. Колесников, в определении «муниципальный
контроль» нет ясности. Так, по его мнению, в части первой статьи 17.1
Федерального закона №131 сказано, что органы местного самоуправления
проверяют соблюдение требований, которые устанавливаются правовыми
актами муниципального значения, актами субъектов Российской Федерации
и федеральными актами. Часть 2 стать 17.1 дает отсылку на Закон № 294-ФЗ,
в котором определение «муниципального контроля» относится к
регулированию отношений по проведению проверок юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей
26
.
В конкретных сферах деятельности муниципальный контроль
устанавливается муниципальными правовыми актами или законами субъекта
Российской Федерации. Перечень вопросов местного значения
устанавливается Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». К вопросам местного значения можно отнести:
- лесной контроль;
- земельный контроль;
- контроль в области финансов;
- контроль в жилищной области;
- контроль за сохранностью автомобильных дорог местного
значения;
- контроль в области использования и охраны особо охраняемых
природных территорий местного значения.
К субъектам муниципального контроля относятся органы и
должностные лица муниципальных образований, население, граждане,
которые на основании закона и устава данного образования могут иметь
25
Собрание законодательства Российской Федерации. - 06.10.2003. - №40. - Ст. 3822.
26
Колесников А.В. Проблемы осуществления органами местного самоуправления функции муниципального
контроля из-за отсутствия единого понятия // Юридическая наука. - 2017. - №3. - С. 97.
35
права и осуществлять обязанности в контрольной деятельности. Объектами
общественного контроля являются действующие на территории
муниципального образования органы и должностные лица, органы местной
администрации, муниципальные учреждения, муниципальные унитарные
предприятия
27
. К основным полномочия субъектов муниципального контроля
относятся:
- проведение обследования объектов контроля;
- получать информацию от должностных лиц и граждан;
- получать необходимые документы для осуществления
контрольной деятельности;
- при нарушениях требований законодательства принимать меры в
отношении виновных лиц к привлечению ответственности.
Эффективность контроля можно достичь путем гласности деятельности
органов управления, граждане должны иметь возможность получать полную
и достоверную информацию о деятельности органов местного
самоуправления.
Л.А. Бурылова утверждает, что основное отличие муниципального
контроля от государственного состоит в том, что должностные лица органов,
которые осуществляют муниципальный контроль, не могут привлекать к
административной ответственности нарушителей. Исходя из статей 16 и 17
Федерального закона от 26 декабря 2012 года №294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
28
,
должностные лица, осуществляющие муниципальный контроль, могут
составлять акт проверки и выдавать предписание об устранении
27
Пылин В.В. Государственный и муниципальный контроль : учебное пособие. - СПб. : Издательство
Политехнического университета. - 2006. - С. 12.
28
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2019)// "Парламентская газета", N 90,
31.12.2008.
36
правонарушений, которые были выявлены
29
.
Понятие «общественный контроль» раскрывается в Федеральном
законе от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля
в Российской Федерации»
30
, из которого следует, что работа субъектов
общественного контроля, проводимого за деятельностью органов
государственной власти, органов местного самоуправления, государственных
и муниципальных организаций, иных органов и организаций, исполняемых
конкретные гласные полномочия в соответствии с федеральными законами, а
также в целях обследования и исследования общественной оценки
издаваемых ими актов и принимаемых решений
31
. Данный Федеральный
закон формирует системы общественного контроля как одного из
инструментов реализации конституционных прав граждан Российской
Федерации на участие в деятельности государства
32
.
Общественная палата является основной формой общественного
контроля в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 года №32-
ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Она играет роль
связующего звена между гражданами и федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
По мнению В.В. Гриба, который основывается на анализе работ
научных деятелей и нормативных правовых актов, можно выделить
следующие признаки общественного контроля:
- контроль реализовывается от имени общественности
(общественных формирований) и граждан;
29
Бурылова Л.А. Муниципальный контроль: проблемы правового регулирования и реализации // Вестник
Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура. История.
Философия. Право. - 2014. - №2. - С. 80.
30
Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21.07.2014 N 212-
ФЗ (последняя редакция)
31
Собрание законодательства Российской Федерации. - 23.07.2014. - №30 (часть I). - Ст. 4213.
32
Литвинова Ю.М. К вопросу о формах общественного контроля в Российской Федерации // Ленинградский
юридический журнал. - 2015. - № 3. - С. 57.